摘要：本文主要闡述“小金庫”的認定、特征、來源及形成方式，正確界定“小金庫”，掌握有關“小金庫”的存放形式及使用方向，了解有關“小金庫”治理工作中發(fā)現的深層次問題及防治“小金庫”的方法措施。

　　關鍵詞：小金庫認定符合規(guī)定的單位賬簿特征來源內部控制

　　“小金庫”現象由來已久，它既是一種消極的歷史現象，也是一種腐朽的文化現象，更是一種危害極大的經濟現象。它是在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中產生的衍生物，是制度非均衡和政府失靈的一種表現。

　　一、“小金庫”概念的變化及認定

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2009年聯合發(fā)布了《關于深入開展“小金庫”治理工作的實施意見》，將“小金庫”定義為違反法律法規(guī)及其他有關規(guī)定，應列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。這次規(guī)定相對于以前的主要變化是不再強調“小金庫”的手段和方法。隨著社會經濟的日益發(fā)展，設立“小金庫”的途徑較之以往已經有了很大的變化，如違規(guī)攤派、罰款設立、虛列支出轉出公款設立、上下級單位之間互相轉移資金設立等等；不再將“小金庫”界定為未列入單位財務會計部門賬內或預算管理的資金或資產，而是強調符合規(guī)定的單位賬簿。原因在于關于單位賬簿的設置具有明確的法律法規(guī)規(guī)定，而單位財務會計部門賬簿未必是符合規(guī)定的賬簿。這對于界定是否屬于“小金庫”有重要的意義；不再將“小金庫”的表現形式局限于資金，而是擴展到各項資金及其形成的資產。如實物資產或無形資產等，如果將“小金庫”的表現形式局限于資金一種，顯然不符合時代發(fā)展的要求。

　　在《實施辦法》中，確定該次專項治理界定“小金庫”的唯一界限就是“是否列入符合規(guī)定的單位賬簿”。賬簿包括總賬、明細賬、日記賬和其他輔助性賬簿。各會計核算單位必須依法設置，不允許相互替代。不得違反會計法和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定，在符合規(guī)定的會計賬簿之外私設會計賬簿或賬外賬，必須保證依法設置的會計賬簿真實、完整。

　　二、“小金庫”認定的幾種特殊情況

　　從現實情況看，許多財政違法行為，其性質類似于“小金庫”但按照《意見》和《實施辦法》并非“小金庫”情況；也有傳統(tǒng)觀念認為不是“小金庫”，而按照政策規(guī)定屬于“小金庫”的行為。這些特殊情況，在日常業(yè)務工作中，更應該引起廣大會計從業(yè)人員的注意和重視。

　?。ㄒ唬┰谕鶃砜颇恐辛惺樟兄?，超標準、超范圍發(fā)放獎金、津貼，請客、送禮，公款、旅游等，只要是在符合規(guī)定的賬簿內登記、核算，就不能認定為“小金庫”，只能按違反財政、財務、會計法律、法規(guī)、制度進行處理、處罰。

　?。ǘ┠承ｍ椯Y金，如某些政策性資金特別是一些國際金融組織貸款和外國政府貸款，由于款項提供方有“專戶儲存、專賬核算”的要求，資金使用單位從而單獨設置會計賬簿進行登記核算，既不進行總賬匯總登記，也不在單位對外提供的財務決算報表或財務會計報告中列示反映。此類款項以及相關的經濟業(yè)務未在符合規(guī)定的單位賬簿內核算，因此，此類行為均認定為“小金庫”。

　　（三）所屬非獨立會計核算主體設置會計賬簿核算的情況，如單位內部食堂、招待所等。如果這些單位內部機構未取得獨立的法人登記、負責人登記或者二級法人登記，那么它就不具備會計主體資格，雖然可以設立輔助性賬簿進行業(yè)務登記核算，但其賬簿所登記經濟業(yè)務內容必須匯總至其主體或上級單位總分類賬進行匯總登記，否則其所登記核算業(yè)務內容即未納入“符合規(guī)定的單位賬簿”，可以認定為“小金庫”。

　　（四）賬外資產形成“小金庫”。有些行政事業(yè)單位，資產購置時已在符合規(guī)定的單位賬簿列支，貨款也已支付。但由于種種原因未按規(guī)定進行資產驗收或決算，未進行固定資產賬簿登記。根據中央治理工作政策，此類資產未在符合規(guī)定的賬簿登記，脫離單位財務監(jiān)管，存在國有資產流失的風險，也認定為“小金庫”。

　　三、“小金庫”的特征及資金來源

　　“小金庫”來源具有公有性、多樣性、違規(guī)性；“小金庫”資金去向具有違法性、私人性、集團福利性；私設“小金庫”行為主體具有公職性；“小金庫”存放形式具有隱蔽性與多樣性的特點。主要資金來源有：財政撥款、政府性基金收入、專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、資產處置收入、資產附加收入、經營收入、利息收入、捐贈收入、附屬單位上繳收入等。隨著經濟社會的發(fā)展，會有更多的設立“小金庫”資金來源出現。

　　四、常見“小金庫”的形成方式

　?。ㄒ唬┙亓羰?ldquo;小金庫”。以現金形態(tài)存放，以個人或他人名義存入儲蓄所或銀行，而且各類收入不在本單位法定賬簿登記核算，通常另設賬簿記載或在類似載體中記載反映。如企業(yè)的生產經營收入、服務勞務收入、價外費用、機關事業(yè)單位的預算外收入（有時為違規(guī)收費）、基金收入、事業(yè)收入，罰沒收入及正常、不正常的“折扣”、“折讓”、“傭金”、“回扣”、手續(xù)費，接受捐贈、贊助取得的資金、固定資產出租或變價收入，廢舊物品處理變賣收入等。

　?。ǘ┨摿惺?ldquo;小金庫”。沒有真實交易，用虛構的業(yè)務把資金轉到單位法定賬簿外，大多不登記入賬簿。如用假發(fā)票虛報冒領，虛列成本，套取現金，然后單獨存放或分掉，多表現為會議費、勞務費、培訓費等形式。

　?。ㄈ┑窒?ldquo;小金庫”。在本單位賬簿上沒有任何收支記載，把應納入法定賬冊核算的真實合法的租金、承包費、投資聯營利潤等收入長期不登記入本單位法定賬冊，用餐費、住宿費、油料費、會議費等互相抵賬，如直接到租賃、承包或投資單位賬上報銷費用，或者直接用于再投資等等。

　?。ㄋ模┺D出或轉回式“小金庫”。在原資金分配單位另設賬簿記載或沒有任何記載。它是有預算分配權的單位或部門，在分配撥付資金時，明確規(guī)定其中一部分資金由撥入單位代管，但使用權仍在資金撥出單位；或資金撥付單位將資金撥出去之后，再要求撥入單位將資金轉回或轉到指定單位、指定賬戶，供原資金分配單位或其他單位使用。這種“小金庫”在撥出款項單位看不到任何痕跡。

　　五、“小金庫”的存放形式

　　（一）現金。表現為：一是現金直接存放于保險柜，利用自制票據或非正規(guī)票據，將收取的房租、罰沒收入、管理費、廢品變賣收入等不入賬；利用一些人交款后索取發(fā)票的意識不強，或收款單位以各種借口不開發(fā)票，將收入隱藏形成“小金庫”。二是采取虛列支出的方法套取現金。如以工程費、勞務費、辦公費假發(fā)票等方式套取現金。三是虛報人數、工資額，將差額部分形成“小金庫”。四是商業(yè)行為的各種回扣、折扣、折讓等。

　?。ǘ┿y行存款。主要由單位或部門支配，一般存放于二級單位或關聯單位；有的以個人名義存入銀行。如將收入存放在下屬單位、工會、協(xié)會、學會等賬戶，通過和下屬單位走賬，將收入存放于單獨設立的其他賬戶；通過轉移收入、將資金直接存入個人賬戶等。

　?。ㄈ┯袃r證券。來源于公用閑置資金和在違法理財過程中形成的資金，有價證券多為單位賬外購買的國庫券、股票、債券和購物卡等，是一種新形式的“小金庫”，在當前證券金融市場上異?；钴S的存在著。

　?。ㄋ模┕潭ㄙY產。固定資產來源途徑大致有兩類：一是來源于單位改制過程中形成賬內未登記固定資產；二是表現為某種借用關系的本單位不入賬資產，如利用職權以應收不收或放松管制為交易手段，讓相關單位購買車輛、樓房等大宗物品等，在外單位。如單位將門面房、房屋、設備等出租，收取租金的收入直接在承租方消費，以支抵收，收支均不入賬；有的單位僅將部分收入納入賬內。固定資產形式的“小金庫”，一般以設備、汽車、房屋等形式存在，賬面上不反映，它與資產出租、出借、處置收入不入賬相關。

　　（五）股權和債權。該形式的“小金庫”，唯有經辦人及單位領導知曉，不易被監(jiān)管部門察覺。它不是指股票、債券等有價證券，而是指單位或部門與關聯企業(yè)之間股權、債權關系。其來源是單位改制過程中形成的股權、債權關系，也可能是領導以權謀私而形成的所謂“干股”，在賬上沒有任何記載，從而形成的賬外“小金庫”。它以一種協(xié)議或契約的形式出現，有的是一種口頭上的承諾。

　　六、“小金庫”的發(fā)展態(tài)勢及使用方向

　　“小金庫”大部分是彌補擴大范圍、提高標準的不正常的經費不足，有的是用于彌補正常經費的不足；有的是用于超標準配置辦公設備、購置車輛，有個別是超規(guī)定興建辦公樓；有的是超標準、多形式、多渠道發(fā)放獎金、津補貼、福利等；有個別單位利用私設的“小金庫”資金用于接待宴請，甚至公款旅游等；有的是列支呈送上級單位或者主管部門的禮品禮金支出，以及對其他單位的捐贈支出、購置高檔禮品等；特別是由小范圍一些人員將“小金庫”資金私自瓜分，已經涉嫌侵吞國有資產和貪污。隨著治理力度不斷加大，雖然總體上呈下降減弱趨勢，但留存下來或新設立的“小金庫”手段也不斷翻新，資金來源更加繁雜，方式更加隱蔽，性質認定出現了一些模糊地帶。

　　應該加強單位內部控制。加強會計從業(yè)人員職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)知識修養(yǎng)，從機制上、制度上加強建設，建立完整的會計職業(yè)道德體系，作為財務人員應當遵守職業(yè)道德，強化業(yè)務學習，不斷更新專業(yè)知識，從個體素質的提高改善來促進整體內部控制能力，財務管理水平，使會計人員無論從主觀意識還是客觀能力上都主動抵制和防范“小金庫”等違法違紀行為；建立健全內部審計檢查制度，強化對所屬單位的內部監(jiān)督檢查，及時發(fā)現日常管理特別是財務管理，業(yè)務管理中存在的苗頭性、傾向性問題，并及時堵漏改正，防治單位內部管理“燈下黑”的現象產生；強化不相容職位分離制度，形成相互監(jiān)督、相互制約的工作機制，做好重點業(yè)務環(huán)節(jié)的控制制約。