【摘 要】 在我國轉(zhuǎn)變高等教育發(fā)展方式、轉(zhuǎn)移高校工作重心以及高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)涵、外延發(fā)生深刻變化的重要時(shí)期,《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)的出臺(tái),必將對(duì)高校財(cái)務(wù)工作產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。本文在對(duì)《若干意見》進(jìn)行初步解讀的基礎(chǔ)上,提出了現(xiàn)階段高校規(guī)范財(cái)務(wù)管理的主要著力點(diǎn)。

　　【關(guān)鍵詞】 高等學(xué)校; 財(cái)務(wù)管理; 規(guī)范

　　規(guī)范高校財(cái)務(wù)管理已成為政府高度關(guān)注、社會(huì)熱切期待的熱點(diǎn)。教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《若干意見》,通篇貫穿科學(xué)發(fā)展觀這條主線,多視角地提出了高校財(cái)務(wù)管理亟待進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)的七個(gè)重要方面,更加清晰地傳導(dǎo)出政府主管部門新的政策取向和目標(biāo)選擇,必將成為“十一五”乃至更長時(shí)期高校財(cái)務(wù)管理工作的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南。

　　一、時(shí)代內(nèi)涵

　　《若干意見》是在我國轉(zhuǎn)變高等教育發(fā)展方式、高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)涵和外延發(fā)生深刻變化的特殊階段出臺(tái)的,因此具有更加明顯的時(shí)代特征。

　　(一)高起點(diǎn)

　　我國高等教育經(jīng)歷了“九五”后期和“十五”期間超常規(guī)發(fā)展的黃金時(shí)期,成功實(shí)現(xiàn)了從“精英教育”向“大眾化教育”的歷史性跨越,高?；就瓿闪藬?shù)量擴(kuò)張的階段性使命。“十一五”期間,我國高等教育發(fā)展方式將加快實(shí)現(xiàn)從數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。《若干意見》緊扣時(shí)代脈搏,緊貼高校實(shí)際,對(duì)高校“十一五”期間的財(cái)務(wù)管理工作提出了新的要求,提供了新的政策指引。明確要求高校必須“以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)財(cái)務(wù)工作全局”,將學(xué)校發(fā)展的目光轉(zhuǎn)移到科學(xué)發(fā)展的軌道上來,將財(cái)務(wù)工作的重心轉(zhuǎn)移到規(guī)范管理的軌道上來,引領(lǐng)高校財(cái)務(wù)部門加快推進(jìn)穩(wěn)健財(cái)務(wù)、安全財(cái)務(wù)、民主財(cái)務(wù)建設(shè),拉動(dòng)整個(gè)高等教育財(cái)務(wù)運(yùn)行質(zhì)量的穩(wěn)步提升。

　　(二)多視角

　　《若干意見》涵蓋指導(dǎo)思想、財(cái)務(wù)管理體制和財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范財(cái)務(wù)行為、貧困生資助、財(cái)務(wù)信息化建設(shè)、財(cái)務(wù)管理制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督體系以及財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)等七大方面,多視角地提出了規(guī)范高校財(cái)務(wù)管理的36條具體意見,較好地實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋與針對(duì)性的有機(jī)統(tǒng)一,特別是對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制、科研經(jīng)費(fèi)(尤其是橫向科研經(jīng)費(fèi))管理、資產(chǎn)管理體系、風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督體系建設(shè)等作出了頗具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的規(guī)定,既倡導(dǎo)“可為”,也規(guī)定“不可為”,其可操作性大大增強(qiáng),一改有的文件原則性與操作性相脫節(jié)的弊端。

　　(三)重規(guī)范

　　規(guī)范管理是高校財(cái)務(wù)工作的首要目標(biāo)和內(nèi)在要求,也是《若干意見》的核心內(nèi)容所在。為了充分體現(xiàn)其強(qiáng)制性、系統(tǒng)性和一致性,《若干意見》的不少表述是對(duì)以往規(guī)定的重申和強(qiáng)調(diào),進(jìn)一步彰顯了財(cái)經(jīng)政策的嚴(yán)肅性和長效性;也有的規(guī)定是將散見于其他規(guī)章中的內(nèi)容集中到《若干意見》中,較好地體現(xiàn)了規(guī)定的系統(tǒng)性和全面性;而更多的內(nèi)容則是以新視角對(duì)新形勢下高校財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新問題進(jìn)行重新審視,是財(cái)務(wù)管理內(nèi)涵在新的層次上的豐富和發(fā)展,既體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新精神,也表明了政府主管部門對(duì)高校財(cái)務(wù)管理工作重在規(guī)范和強(qiáng)化的戰(zhàn)略思考,突顯出社會(huì)各界對(duì)政策效應(yīng)的強(qiáng)烈預(yù)期。

　　二、規(guī)范之道

　　財(cái)務(wù)管理的改進(jìn)總是伴隨著對(duì)財(cái)務(wù)管理實(shí)踐的不斷反思,財(cái)務(wù)管理水平的提升往往決定于財(cái)務(wù)管理模式的及時(shí)創(chuàng)新,高校財(cái)務(wù)部門當(dāng)然也不例外?？陀^地看,高校財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)總體比較扎實(shí),內(nèi)部管理制度量多且覆蓋面廣,內(nèi)部控制機(jī)制總體比較完善。但也無庸諱言,高校財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中確實(shí)存在著一些亟待加強(qiáng)和改進(jìn)的方面。國家審計(jì)署近年來對(duì)部屬18所高校的審計(jì)結(jié)果所揭示的諸多財(cái)務(wù)管理方面的問題值得我們深刻反思,特別是不同程度地存在的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制失靈、操作失范、管理失控、監(jiān)督失效等問題,與運(yùn)行機(jī)制不完善、管理制度不健全、財(cái)務(wù)工作不規(guī)范、內(nèi)部控制不到位密切相關(guān)。因此,對(duì)不少高校來說,現(xiàn)階段規(guī)范財(cái)務(wù)管理的著力點(diǎn)主要在于:

　　(一)著力完善財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制

　　財(cái)務(wù)管理目標(biāo)與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)是高度一致的。在高校處于規(guī)模擴(kuò)展、外延發(fā)展階段時(shí),高校財(cái)務(wù)工作可能更多地關(guān)注投入和籌資,而管理則相對(duì)比較粗放。在高?；就瓿赊k學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和成功實(shí)現(xiàn)量的擴(kuò)張的基礎(chǔ)上,隨著我國高等教育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,努力提升辦學(xué)層次、提高辦學(xué)效益將成為高校新一輪發(fā)展進(jìn)程中面臨的最大挑戰(zhàn)之一。與此同時(shí),加快“建立注重效益、節(jié)約資源的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制”將成為高校“十一五”期間面臨的首要任務(wù)。北京大學(xué)閔維方教授認(rèn)為,高校辦學(xué)效益可分解為外部效益和內(nèi)部效益。外部效益即其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益,內(nèi)部效益則包括對(duì)高校人力、財(cái)力、物力等辦學(xué)資源的投入與其產(chǎn)出的比較分析,而規(guī)模效益是高校內(nèi)部效益的一個(gè)重要方面。據(jù)此,高校要實(shí)現(xiàn)不斷提高辦學(xué)效益的永恒目標(biāo),首先要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)高校的財(cái)經(jīng)工作,在全校上下真正樹立起辦學(xué)效益至上的新理念,花大力氣營造崇尚辦學(xué)效益的良好氛圍,下大決心改善導(dǎo)致辦學(xué)成本遞增的激勵(lì)系統(tǒng),使追求辦學(xué)效益最大化早日成為高校加速發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,成為衡量教學(xué)科研管理等工作得失的基本標(biāo)準(zhǔn),以加快構(gòu)建以辦學(xué)效益為中心的事業(yè)發(fā)展格局。其次要大力創(chuàng)新績效評(píng)價(jià)體系。需求超過滿足需求的手段是社會(huì)發(fā)展面臨的基本問題之一。相對(duì)于需求的無限性而言,高校的人力、財(cái)力、物力資源總是有限的,有時(shí)甚至是稀缺的。因而,盡快改變長期存在的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效益評(píng)價(jià)機(jī)制缺失的狀況,逐步推進(jìn)以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績?cè)u(píng)估為核心的績效預(yù)算,將有助于建立起人盡其才、財(cái)盡其力、物盡其用的發(fā)展動(dòng)力機(jī)制,更充分地挖掘、利用、節(jié)約有限的人力、財(cái)力、物力資源。再次是適當(dāng)引入市場機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)體制是一種追求效益的體制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,高校并非市場機(jī)制完全失靈的場所。當(dāng)行政手段難以奏效時(shí),適時(shí)引入、適度運(yùn)用某些經(jīng)濟(jì)杠桿,可能會(huì)收到意想不到的效果,如試行對(duì)辦學(xué)資源的有償占用制度。這不僅會(huì)有效抑制人們的潛在投資沖動(dòng),而且將大大增強(qiáng)對(duì)辦學(xué)資源占用者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任約束,更好地促進(jìn)辦學(xué)資源的共享程度和利用效率的進(jìn)一步提高。

　　(二)著力凈化科研支出內(nèi)容

　　應(yīng)當(dāng)看到,高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理特別是橫向科研經(jīng)費(fèi)管理是高校財(cái)務(wù)管理的難點(diǎn),而且將日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中存在的突出問題是:把科研課題負(fù)責(zé)制與科研經(jīng)費(fèi)個(gè)人所有制等同起來,科研經(jīng)費(fèi)個(gè)人所有觀念持續(xù)強(qiáng)化;對(duì)虛擬經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)合同、虛列科研支出熟視無睹,造成過多生活消費(fèi)支出、超標(biāo)支出堂而皇之地列入科研成本;科研經(jīng)費(fèi)大進(jìn)大出、層層轉(zhuǎn)撥現(xiàn)象屢見不鮮,對(duì)協(xié)作研究費(fèi)等支出的有效監(jiān)控難以到位;規(guī)范、改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理的宏觀環(huán)境和管理氛圍比較缺乏,相關(guān)制度約束乏力、財(cái)務(wù)監(jiān)督弱化、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督淡化等。有鑒于此,《若干意見》從加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理的政策依據(jù)、管理主體和責(zé)任、內(nèi)部管理制度和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出等方面作出了明確具體的規(guī)定,特別是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出管理中的“三個(gè)嚴(yán)禁”,顯示出政府主管部門嚴(yán)格管理科研經(jīng)費(fèi)支出的信心和決心。高校財(cái)務(wù)部門要和科研管理等職能部門一道,不失時(shí)機(jī)地對(duì)現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法進(jìn)行全面系統(tǒng)的修訂和規(guī)范,盡快改變片面鼓勵(lì)做大科研經(jīng)費(fèi)總量的做法,規(guī)范“大進(jìn)”,激勵(lì)“做強(qiáng)”,嚴(yán)控“大出”,著力規(guī)范科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出范圍,凈化科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)容,優(yōu)化科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu),切實(shí)提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益,推動(dòng)學(xué)?？蒲惺聵I(yè)的又好又快發(fā)展。

　　(三)著力規(guī)范資產(chǎn)管理

　　資產(chǎn)管理一般具有復(fù)雜性、艱巨性和遲效性的特點(diǎn),因而往往成為高校管理體系中的薄弱環(huán)節(jié)。“十五”以來,隨著辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)步伐的加快,高校辦學(xué)條件得到了根本改善,物力資源大幅度增加,怎樣提高物力資源的利用效率、建立資產(chǎn)管理的長效機(jī)制等問題日益凸顯。在資產(chǎn)管理中,尤以非貨幣性資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的管理問題突出。在某個(gè)時(shí)點(diǎn)開展全國范圍的行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作,仍有可能只是解決長期存在的家底不清、賬實(shí)不符、賬賬不符等技術(shù)層面問題,而對(duì)于管理主體缺位、管理制度缺失、評(píng)價(jià)考核虛設(shè)、日常管理不到位等管理層面的問題,更需要引起我們的高度重視,并切實(shí)加以解決。否則,資產(chǎn)管理領(lǐng)域勢必出現(xiàn)前清后亂,只能指望過幾年又來一次全國范圍的資產(chǎn)大清查,盤盈的,補(bǔ)記入賬;盤虧的,集中核銷,然后實(shí)現(xiàn)靜態(tài)意義上某個(gè)時(shí)點(diǎn)的賬實(shí)相符,但動(dòng)態(tài)意義上賬實(shí)相符從來就沒有實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上,動(dòng)態(tài)意義上的賬實(shí)相符比靜態(tài)意義上的賬實(shí)相符更具戰(zhàn)略意義,因?yàn)榍罢邲Q定了后者,而后者只是前者的一個(gè)符號(hào)而已!因此,《若干意見》對(duì)高校首次提出了按照“三個(gè)結(jié)合”(即資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合)的原則,建立新型的資產(chǎn)管理體系的要求。不少高校長期存在的房地產(chǎn)、設(shè)備、無形資產(chǎn)和圖書資料等分別歸口不同職能部門各管一塊、多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)不一、無人履職的局面應(yīng)當(dāng)盡快改變,要及時(shí)整合資產(chǎn)管理資源,組建對(duì)全校資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一集中管理的職能部門,以進(jìn)一步理順資產(chǎn)管理體制。要建立健全資產(chǎn)管理的具體規(guī)章,明確管理主體,統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范操作流程,運(yùn)用先進(jìn)管理手段,切實(shí)完善資產(chǎn)從形成、使用到處置的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。要?jiǎng)?chuàng)新評(píng)價(jià)辦法,加大考核力度,將考核結(jié)果與預(yù)算安排、資源配置、崗位設(shè)置和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等緊密掛鉤,促進(jìn)學(xué)校資產(chǎn)的安全完整和保值增值。

　　(四)著力化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　資金管理是高校財(cái)務(wù)管理的“重中之重”,確保資金安全完整是高校財(cái)務(wù)部門義不容辭的應(yīng)盡義務(wù)和工作底線。否則,一旦在資金方面出了問題,無論數(shù)額大小,都沒有人會(huì)同情你,也不值得同情。《若干意見》要求高校“建立健全以內(nèi)部控制為核心,以大額資金流動(dòng)集體決策、常規(guī)資金支付授權(quán)審批和銀行對(duì)賬單財(cái)務(wù)、審計(jì)部門負(fù)責(zé)人‘雙簽制’等為重點(diǎn)的資金安全管理制度”,高校要不折不扣地貫徹落實(shí),以實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)部門對(duì)貨幣資金的動(dòng)態(tài)管理以及財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門的靜態(tài)制衡,切實(shí)防范資金運(yùn)動(dòng)過程中可能存在的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn),確保貨幣資金安全管理上的萬無一失。

　　舉債辦學(xué)既是高校在規(guī)模擴(kuò)展進(jìn)程中為緩解、后延建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏狀況而作出的無奈選擇,又是高校階段性繁榮與生俱來的產(chǎn)物。長期以來,我國高等教育總是在一種經(jīng)費(fèi)需求膨脹與資金供給短缺的矛盾中發(fā)展、運(yùn)作的。目前,不少高校債臺(tái)高筑、負(fù)重前行,少則幾千萬、多則幾個(gè)億甚至十多億的銀行貸款規(guī)模。隨著還貸高峰期的到來,這種資金供需之間的不平衡仍將延續(xù)甚至進(jìn)一步加劇。因此,償債風(fēng)險(xiǎn)是高校規(guī)模擴(kuò)展的階段性使命基本完成后財(cái)務(wù)部門面臨的最主要最現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi),高校財(cái)務(wù)部門將始終面臨巨額債務(wù)化解、貸款結(jié)構(gòu)改善和籌資成本上升的多重壓力。因而,對(duì)高校財(cái)務(wù)部門而言,保持現(xiàn)金的高度流動(dòng)性和健康穩(wěn)定的現(xiàn)金流、確保資金鏈的順暢和償債風(fēng)險(xiǎn)的最小化,責(zé)無旁貸,任重道遠(yuǎn)。

　　(五)著力提高財(cái)務(wù)監(jiān)督效果

　　高等教育屬于勞動(dòng)密集型行業(yè),高校是精英輩出、人才薈萃之地,因而,建立健全內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)務(wù)監(jiān)督體系尤為重要。近年來,以財(cái)政、審計(jì)、價(jià)格、稅收等政府部門以及社會(huì)各界對(duì)高校的監(jiān)督、檢查、審計(jì)等外部監(jiān)督大有制度化、常態(tài)化的態(tài)勢,但外部監(jiān)督大多屬于事后監(jiān)督。相形之下,高校內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)勢和作用急需擴(kuò)大。內(nèi)部監(jiān)督主要體現(xiàn)為事前、事中監(jiān)督,其中最主要最經(jīng)常的是依靠財(cái)務(wù)制度約束、會(huì)計(jì)日常審(稽)核來實(shí)施的會(huì)計(jì)監(jiān)督。高校從來不缺制度,制度建設(shè)從來就是高校的強(qiáng)項(xiàng),各類各種制度不僅面廣而且量多,目前的主要問題是不少財(cái)務(wù)制度得不到有效執(zhí)行。因此,高校財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)肅認(rèn)真地研究新形勢下如何強(qiáng)化財(cái)務(wù)制度約束力和擴(kuò)大會(huì)計(jì)監(jiān)督效果等問題的對(duì)策和措施,此其一。第二,要大力提升內(nèi)部監(jiān)督體系中審計(jì)監(jiān)督的地位和剛性。目前,不少高校的紀(jì)委辦公室和監(jiān)察、審計(jì)部門“合三為一”,合署辦公;也有的高校審計(jì)部門隸屬于財(cái)務(wù)部門,這無疑有助于其整體協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮,但有可能弱化甚至偏廢某些專業(yè)職能的履行。高校發(fā)展正處在一個(gè)特殊階段,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜,近年來高校財(cái)經(jīng)管理領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)案件頻發(fā),也有必要而且應(yīng)當(dāng)組建獨(dú)立的審計(jì)部門來更好地履行內(nèi)部審計(jì)職能,“將學(xué)校所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入審計(jì)范圍,重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),積極探索開展內(nèi)控制度審計(jì)和績效評(píng)價(jià)審計(jì)”,以進(jìn)一步改善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督,提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量和效果。第三,深化財(cái)務(wù)公開是提高民主監(jiān)督效果的主要途徑。高校財(cái)務(wù)部門要進(jìn)一步加強(qiáng)民主財(cái)務(wù)建設(shè),真正樹立起以財(cái)務(wù)信息的廣泛公開為正常、以財(cái)務(wù)信息的有限公開為例外的觀念,除不宜完全公開的財(cái)務(wù)信息外,都可以而且應(yīng)當(dāng)分層面、多形式、全過程、按程序公開。只有財(cái)務(wù)公開才會(huì)產(chǎn)生公平,才能體現(xiàn)公正,才有真正意義上的高質(zhì)量的民主監(jiān)督。毋庸置疑,健全的財(cái)務(wù)監(jiān)督體系、完善的財(cái)務(wù)監(jiān)督措施和良好的財(cái)務(wù)監(jiān)督效果,必將有力地保障高校各項(xiàng)事業(yè)邁入全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的軌道。

　　總之,《若干意見》的及時(shí)出臺(tái),為高校在新時(shí)期切實(shí)規(guī)范和改進(jìn)財(cái)務(wù)管理提供了新的契機(jī),為開創(chuàng)高校財(cái)務(wù)管理工作新局面指明了努力方向。高校規(guī)范財(cái)務(wù)管理正當(dāng)其時(shí)。

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