【摘要】本文以政府預(yù)算制度的起源、發(fā)展為研究背景，指出政府預(yù)算不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，而且是政治問題。本文從我國政府預(yù)算的改革時(shí)代背景、改革內(nèi)容、改革成果以及改革中尚未解決的問題出發(fā)，以政府預(yù)算在構(gòu)建和諧社會(huì)中存在的問題為核心內(nèi)容，指出當(dāng)前政府預(yù)算中的問題是“政府越位”和“政府缺位”，而其本質(zhì)是政府預(yù)算約束的軟化，對(duì)此提出構(gòu)建公共財(cái)政的暢想及具體措施。

　　一、政府預(yù)算在我國和諧社會(huì)建設(shè)中的意義

　　政府預(yù)算制度起源于英國。阿倫•威爾達(dá)夫斯基在《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》中首次指出了政府預(yù)算的政治性，他認(rèn)為政府預(yù)算所研究的問題是“社會(huì)如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)以決定政府及其各層級(jí)、政府和私人活動(dòng)的相對(duì)主導(dǎo)地位，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體的和諧全面發(fā)展，具體運(yùn)作過程中，還將涉及到誰獲利，誰損失，誰受益，誰支付等細(xì)節(jié)問題。”我認(rèn)為政府預(yù)算收入的政治性是財(cái)政性資金在各級(jí)政府及其所屬范圍內(nèi)的分配，體現(xiàn)的是中央政府和地方政府間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系。而政府預(yù)算支出的政治性是在市場失靈的范圍內(nèi)配置資源，提供社會(huì)公共物品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展。因此，政府可以通過政府預(yù)算這種經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)和諧發(fā)展中的政治與經(jīng)濟(jì)利益沖突。我國是社會(huì)主義國家，政府預(yù)算的政治性應(yīng)該是力爭促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

　　在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中指出了財(cái)政預(yù)算在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的重要作用：“健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)治安等方面的投入。”在國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的“中國發(fā)展高層論壇2006年會(huì)”上，國務(wù)院副總理曾培炎提出“科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧”的論點(diǎn)，這從某種程度上也指出了政府預(yù)算的作用：一方面，要通過政府預(yù)算促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，要通過預(yù)算約束保證社會(huì)和諧，處理好人與自然、人與社會(huì)的關(guān)系。

　　二、政府預(yù)算與我國和諧社會(huì)構(gòu)建的現(xiàn)狀分析

　　眾所周知，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已取得可喜佳績，但在社會(huì)和諧中還有諸多問題。比如，人與自然方面，環(huán)保投入的預(yù)算約束力度不夠，太湖藍(lán)藻事件使百億治污藍(lán)藻投入演化為藍(lán)藻寓言，百億投入太湖治污16年功敗垂成；全國七大水系兩個(gè)重度污染問題；政府采購強(qiáng)制選用節(jié)能降耗產(chǎn)品等等。又如，人與社會(huì)方面，溫家寶總理講，社保資金是高壓線，任何人無權(quán)挪用，而上海挪用事件；公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會(huì)議泛濫成災(zāi)，政府興建的各種培訓(xùn)中心、會(huì)議中心、療養(yǎng)中心及其附屬的賓館飯店多如牛毛，這都已成為我國財(cái)政資金的一個(gè)巨大漏洞。此外，建設(shè)領(lǐng)域的浪費(fèi)也不容忽視，各地項(xiàng)目單位基建概算編制中高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)帶來的損失浪費(fèi)更是驚人……僅公車一項(xiàng)的消耗我國每年已超過2000億（北京晚報(bào)07年6月11日19版報(bào)道）。

　　以上問題，從政府預(yù)算角度看，實(shí)際上就是沒有“管住政府的手”，沒有界定好政府的作用以及作用范圍，可以歸納為兩種表現(xiàn)：政府的缺位和越位。政府的缺位就政府在其資源配置的有效區(qū)域供給不足，政府該管的、本屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事沒有管或沒有管好；政府的越位與政府缺位對(duì)應(yīng)，即政府向資源市場配置的有效區(qū)域延伸過多，也就是財(cái)政管了不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事。

　　政府預(yù)算的越位和缺位就是在資源上的市場配置和政府配置的錯(cuò)位，其實(shí)質(zhì)是政府預(yù)算約束的軟化。政府預(yù)算約束軟化的主要原因有：（1）預(yù)算理念落后。傳統(tǒng)預(yù)算理念認(rèn)為，政府預(yù)算只是通過公共選擇這種非市場機(jī)制來完成資源配置的一種資源配置過程。強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金的投入、分配、使用而較為忽視預(yù)算資金的使用結(jié)果，導(dǎo)致財(cái)政資金的亂投資和重復(fù)投資，甚至有些政府領(lǐng)導(dǎo)在決策時(shí)只管眼前政績不顧長遠(yuǎn)利益，只管局部佳績不顧整體利益。（2）預(yù)算年度不合理，預(yù)算執(zhí)行控制不嚴(yán)�，F(xiàn)行《預(yù)算法》第十條規(guī)定：“預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。”而各級(jí)人大通常在當(dāng)年的三月份審議通過預(yù)算，在此前的一段時(shí)間內(nèi)，政府開支完全不受預(yù)算的制約，許多資金是按上年度支出水平進(jìn)行預(yù)撥，有一些專項(xiàng)支出甚至當(dāng)年難以完成,只能結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度執(zhí)行。此外，政府對(duì)于執(zhí)行預(yù)算的態(tài)度很不嚴(yán)肅，常常“嚴(yán)預(yù)算，寬追加”。（3）事權(quán)不明確。事權(quán)不明確就是各財(cái)政主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系不明確，主要表現(xiàn)在四個(gè)層次上：第一層次是國家與市場的事權(quán)不明確。政府在市場有效的領(lǐng)域沒有很好地退出，在市場失效的領(lǐng)域不能準(zhǔn)確及時(shí)介入。第二層次是中央和地方的事權(quán)不明確。西方財(cái)政理論認(rèn)為全國受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品由地方政府提供，由此而確定雙方的職能范圍和事權(quán)界限。而我國由于受益的多重性和交叉性，目前尚沒有一個(gè)合理劃分中央與地方事權(quán)關(guān)系的準(zhǔn)則，使得我國長期以來財(cái)政收入和財(cái)政支出的比重嚴(yán)重不匹配。第三層次是地方與地方之間的事權(quán)不明確。根據(jù)“受益原則”，誰受益誰掏錢，收支對(duì)應(yīng)、事權(quán)財(cái)權(quán)對(duì)應(yīng)。而我國目前的分稅制實(shí)際上只分了中央與省級(jí)，省以下還是“分成制”，分稅制還要繼續(xù)下延，以建立完整的地方體系。下延到哪一級(jí)要在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上再根據(jù)有利于稅法統(tǒng)一、便于稅收征管等原則確定。第四層次是財(cái)政機(jī)構(gòu)之間的事權(quán)不明確。在我國，龐大的財(cái)政組織體系內(nèi)職能和事權(quán)范圍尚未合理界定。（4）財(cái)政資金管理體制和機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)在：①我國財(cái)政收入的主導(dǎo)部分是稅收收入，而稅務(wù)部門看重取得收入多寡而忽視其取得成本，忽視對(duì)財(cái)政資金的追蹤問效；②對(duì)財(cái)政資金支出的方向、結(jié)構(gòu)控制不嚴(yán)，大量的重復(fù)與無效投入并存，浪費(fèi)嚴(yán)重；③另外資金下?lián)墉h(huán)節(jié)較多，資金被截流、擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，極易滋生腐敗；④我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式除了專項(xiàng)補(bǔ)助外，其他都是無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，中央政府對(duì)如何使用轉(zhuǎn)移支付資金沒有明確的規(guī)定，其使用權(quán)完全掌握在地方政府手中，這樣，地方政府處于簡單的收入接受者的地位，在資金的使用上往往不關(guān)心支出的方向、數(shù)量和效率，無效投入和浪費(fèi)嚴(yán)重，同時(shí)中央政府也無法實(shí)現(xiàn)通過轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施國家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為的目的。

　　三、完善政府預(yù)算，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展

　　1.界定政府預(yù)算功能，增強(qiáng)政府預(yù)算功能實(shí)現(xiàn)的可操作性

　　王瑋同志在《政府預(yù)算改革：我國構(gòu)建公共財(cái)政框架的關(guān)鍵》一文中指出“從根本上看政府預(yù)算制度就是市場對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行約束和限制的基本途徑”�；仡櫸覈�經(jīng)歷的1980年、1985年、1988年和1994年四次重大政府預(yù)算收入改革及1998年底中央正式提出以建立公共財(cái)政為財(cái)政體制改革目標(biāo)模式的政府預(yù)算支出管理，到近些年的國庫集中支付、政府采購、部門預(yù)算以及2007年7月起中央預(yù)算單位公務(wù)消費(fèi)試點(diǎn)刷卡的啟動(dòng)可以看出，我國政府預(yù)算理念從重收入的傳統(tǒng)預(yù)算管理理念正逐步向重支出及產(chǎn)出（效益）的現(xiàn)代預(yù)算理念轉(zhuǎn)變，但政府預(yù)算制度應(yīng)該在什么范圍內(nèi)發(fā)揮作用、如何發(fā)揮以及發(fā)揮作用的時(shí)效性還研究不夠。對(duì)此，一方面，應(yīng)在加大理論研究力度的同時(shí)，結(jié)合我國實(shí)際情況向其他國家學(xué)習(xí)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在政府預(yù)算功能實(shí)現(xiàn)的可操作性上努力，以期盡快實(shí)現(xiàn)我國政府預(yù)算改革的目標(biāo)，發(fā)揮政府預(yù)算在和諧社會(huì)構(gòu)建中應(yīng)有的作用；另一方面，要加強(qiáng)立法，盡可能明確事權(quán)，在市場有效的領(lǐng)域讓政府徹底退出，同時(shí)，下放事權(quán)，地方政府能夠管好的中央政府就要放權(quán)，部門能夠管好的中央政府也要放權(quán)，將中央政府的事權(quán)重新界定為管理者，而非實(shí)施者。

　　2.建立公共財(cái)政，強(qiáng)化政府預(yù)算約束的主體意識(shí)

　　從近期政府預(yù)算各項(xiàng)支出及總支出可以看出，當(dāng)前政府已經(jīng)注意到重點(diǎn)建設(shè)及投資的領(lǐng)域。然而，目前依然有社會(huì)保障不足、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大等等問題的出現(xiàn)，對(duì)此，我認(rèn)為政府投入傾斜是一種政策保障，而解決問題的關(guān)鍵還要看投資效果及效益，因此，需要建立良好的監(jiān)督機(jī)制。政府預(yù)算收入和支出的聯(lián)結(jié)點(diǎn)是編制預(yù)算的收支平衡總原則，收入決定支出，而政府預(yù)算收入的主導(dǎo)部分是稅收收入，那么納稅人來監(jiān)督、約束政府預(yù)算應(yīng)是理所當(dāng)然的事。由此可見，建立公共財(cái)政、陽光財(cái)政增強(qiáng)政府預(yù)算的透明度，增強(qiáng)納稅人監(jiān)督財(cái)政預(yù)算的主體意識(shí)，由納稅人通過對(duì)政府提供的公共物品的合意度來評(píng)價(jià)、約束政府行為是當(dāng)前解決政府預(yù)算約束軟化的根本途徑。

　　3.通過滾動(dòng)預(yù)算編制方法，改變預(yù)算年度，采取標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理

　　要使政府預(yù)算真正起到“預(yù)”算的作用，至少要實(shí)行以下兩種改革方案中的一種：或者改變預(yù)算年度的起始時(shí)間，從日歷年度的7月1日起到第二年的6月30日；或者改變各級(jí)人大的會(huì)期，從每年春季改到秋季，提前審議通過下一年度的政府預(yù)算。而且，要把預(yù)算通過后的“預(yù)算一年”提前到預(yù)算通過前，事先制定出各單位分項(xiàng)目的預(yù)算，再將詳盡的單位預(yù)算匯總成政府預(yù)算提交人大審議通過。

　　預(yù)算管理周期從時(shí)間上劃分為三個(gè)階段：（1）“預(yù)算編制階段”。從每一預(yù)算年度前一年的年初開始至次年年末，編制預(yù)算期限為12個(gè)月，以季度滾動(dòng)，主要任務(wù)是對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績效評(píng)價(jià)，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況，測算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長速度，據(jù)此編制下一個(gè)預(yù)算期的預(yù)算。（2）“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段”。從每一預(yù)算年度的年初至年末，歷時(shí)12個(gè)月，主要任務(wù)為組織執(zhí)行本年度預(yù)算、分析執(zhí)行情況并辦理調(diào)整變更手續(xù)。（3）“財(cái)政決算階段”。從每一預(yù)算年度終了后的下一年初開始至六月末結(jié)束，期限為6個(gè)月，主要任務(wù)是組織編制決算草案，按規(guī)定程序報(bào)批，并在決算基礎(chǔ)上對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和總結(jié)，作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)。因此，我認(rèn)為在同一預(yù)算年度內(nèi)，通過滾動(dòng)預(yù)算編制方法，使得不同預(yù)算管理周期的三個(gè)階段同時(shí)并存，動(dòng)態(tài)觀測預(yù)算執(zhí)行情況，適時(shí)調(diào)整預(yù)算，使追加預(yù)算、核減預(yù)算有所依據(jù)，從而增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

　　4.加強(qiáng)管理，強(qiáng)化預(yù)算約束

　　首先，完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督。要逐步建立起立法部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、主管部門和各單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。其次，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋，建立嚴(yán)格的報(bào)告制度。主要包括：各單位要按規(guī)定定期向主管部門報(bào)送本單位預(yù)算執(zhí)行的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明材料；各單位要按照本級(jí)政府財(cái)政部門規(guī)定的期限，向本級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明材料；財(cái)政部門要每月向本級(jí)和上一級(jí)財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況：各級(jí)政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況。

　　和諧社會(huì)離不開和諧財(cái)政，和諧財(cái)政離不開政府預(yù)算�？梢�，政府預(yù)算問題決不僅僅是個(gè)無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。因此，政府預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)?ldquo;看得見的政府”。“看得見”，民眾才有可能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。而建立公共財(cái)政增強(qiáng)政府預(yù)算的透明度，是民眾監(jiān)督政府預(yù)算行之有效的途徑。