摘　要：我國從1990年代開始，在沿海地區(qū)陸續(xù)設(shè)立了15個保稅區(qū)。但由于國內(nèi)外情勢的變化和管理上存在的一些問題，我國保稅區(qū)正面臨著向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的迫切問題。通過對國外自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展過程中的特點與模式的研究，得出了我國保稅區(qū)轉(zhuǎn)型的幾點啟示。希望這些啟示對我國保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型以及今后我國自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)具有一定的參考意義。

　　關(guān)鍵詞：保稅區(qū)，自由貿(mào)易區(qū)，轉(zhuǎn)型

　　我國保稅區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批準的開展國際貿(mào)易和保稅業(yè)務(wù)的區(qū)域，類似于國際上的自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)內(nèi)允許外商投資經(jīng)營國際貿(mào)易，發(fā)展保稅倉儲、加工出口等業(yè)務(wù)。隨著對外開放進程的加快，我國保稅區(qū)必須尋求一個新的定位。當前我國保稅區(qū)發(fā)展中爭論最大的問題，即目標模式的選擇是我國保稅區(qū)轉(zhuǎn)型過程中必須解決的難題之一。的確，在不少方面，我國保稅區(qū)同國外自由貿(mào)易區(qū)是相同或相似的。但就如何具體定位我國保稅區(qū)的發(fā)展模式和目標，有必要分析和借鑒國外自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，再根據(jù)我國的具體情況來規(guī)劃我國保稅區(qū)發(fā)展前景。

　　一、國外自由貿(mào)易區(qū)當前的發(fā)展狀況

　　（一）數(shù)量持續(xù)增長

　　世界上設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的國家，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，其主要目的是為了發(fā)展本國的對外貿(mào)易、繁榮地方經(jīng)濟和擴大就業(yè)。因此，近年來無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，自由貿(mào)易區(qū)的數(shù)量仍在持續(xù)增長。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全球已有1，200多個自由貿(mào)易區(qū)，其中15個發(fā)達國家設(shè)立了425個，占35.4%；67個發(fā)展中國家共設(shè)立775個，占65.6%.其中，最典型的是美國對外貿(mào)易區(qū)的迅速增長。20世紀60年代末70年代初，美國在全球經(jīng)濟中的地位開始下降，與此同時，美元貶值，失業(yè)人數(shù)增加。在此情況下，為了刺激對外貿(mào)易發(fā)展，各州紛紛設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)。到1980年，全美的自由貿(mào)易區(qū)增加到77個，到1994年底，自由貿(mào)易區(qū)已達199個，貿(mào)易分區(qū)達285個，總數(shù)為484個。

　?。ǘ┕δ苴呄蚓C合

　　隨著自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量的持續(xù)增長，自由貿(mào)易區(qū)的功能也在不斷擴展。早從70年代開始，以轉(zhuǎn)口和進出口貿(mào)易為主的自由貿(mào)易區(qū)和以出口加工為主的自由貿(mào)易區(qū)就已經(jīng)開始相互融合，自由貿(mào)易區(qū)的功能趨向綜合化。原料、零部件、半成品和成品都可在區(qū)內(nèi)自由進出，在區(qū)內(nèi)可以進行進出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、保稅倉儲、商品展銷、制造、拆裝、改裝、加標簽、分類、與其他貨物混合加工等商業(yè)活動。因此，目前世界上多數(shù)自由貿(mào)易區(qū)通常都具有進出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉儲、加工、商品展示、金融等多種功能，這些功能綜合起來就會大大提高自由貿(mào)易區(qū)的運行效率和抗風(fēng)險能力。

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　　各國的自由貿(mào)易區(qū)在初創(chuàng)時由于條件不同，功能各異，管理水平也相差較大，但是經(jīng)過幾十年的競爭發(fā)展，各國自由貿(mào)易區(qū)的管理已逐漸趨向規(guī)范化。而且隨著科學(xué)技術(shù)的進步，自由貿(mào)易區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和管理手段也大大改善，形成了各自頗具特色的管理體制。目前世界上四個主要的自由貿(mào)易區(qū)（阿聯(lián)酋迪拜港自由港區(qū)、德國漢堡港自由港區(qū)、美國紐約港自由貿(mào)易區(qū)、荷蘭阿姆斯特丹港自由貿(mào)易區(qū)）的管理機構(gòu)權(quán)威性非常強。四國對自由貿(mào)易區(qū)管理機構(gòu)授權(quán)上大體相近，都是港區(qū)合一，成立經(jīng)聯(lián)邦政府授權(quán)的專門機構(gòu)，負責(zé)管理和協(xié)調(diào)自由貿(mào)易區(qū)的整體事務(wù)，投資建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施，有權(quán)審批項目立項。特別是著眼于自由貿(mào)易區(qū)與城市功能的相互促進，超前進行整體規(guī)劃和建設(shè)，極富特色和成效，帶動了周邊城市經(jīng)濟發(fā)展，尤其是在金融、保險、商貿(mào)、中介等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上成效顯著。

　　二、國外自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展類型

　　就功能而言，世界自由貿(mào)易區(qū)的功能設(shè)定是根據(jù)區(qū)位條件和進出口貿(mào)易的流量而確定的，并且隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的發(fā)展而調(diào)整和發(fā)展。其主要類型有以下幾種：

　?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)口集散型

　　這一類自由貿(mào)易區(qū)利用優(yōu)越的自然地理環(huán)境從事貨物轉(zhuǎn)口及分撥、貨物儲存、商業(yè)性加工等。最突出的是巴拿馬的科隆自由貿(mào)易區(qū)。

　　科隆自由貿(mào)易區(qū)是溝通太平洋和大西洋的最佳通道，也是北美與中南美洲的連接要點。作為世界航運中轉(zhuǎn)樞紐，科隆自由貿(mào)易區(qū)客戶所批發(fā)轉(zhuǎn)口的紡織品、手表、電器和首飾等商品大多來自亞洲地區(qū)，客戶老板多數(shù)也是亞洲人，而采購客戶則主要來自中南美地區(qū)。這些客商不必遠涉重洋赴亞洲采購，只需來到科隆自由貿(mào)易區(qū)，即可對東方產(chǎn)品進行瀏覽、比較，做出采購決策，從而節(jié)約了時間和費用。因此，科隆自由貿(mào)易區(qū)貨物流轉(zhuǎn)量巨大，轉(zhuǎn)口貿(mào)易成為了主要業(yè)務(wù)，吸引各國貨物在科隆自由貿(mào)易區(qū)集散。目前，該區(qū)從事進出口貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易的企業(yè)已與世界上120多個國家和地區(qū)有貿(mào)易往來，為溝通東西方商業(yè)交流，活躍拉美地區(qū)經(jīng)濟以及促進本國經(jīng)濟和社會的發(fā)展均起到了引人注目的作用。此外，值得一提的是，貨物在科隆自由貿(mào)易區(qū)的大進大出也極大地帶動了資金在自由貿(mào)易區(qū)的大量流動，該區(qū)目前已有多家外資銀行及分支機構(gòu)。

　?。ǘ┵Q(mào)工結(jié)合、以貿(mào)為主型

　　這類自由貿(mào)易區(qū)以從事進出口貿(mào)易為主，兼搞一些簡單的加工和裝配制造。在發(fā)展中國家最為普遍。例如阿聯(lián)酋迪拜港自由港區(qū)。迪拜港自由港區(qū)建于1985年，由港口和自由貿(mào)易區(qū)組成，面積135平方公里，是目前世界上最大的自由港區(qū)。主要功能為港口裝卸、倉儲物流、貿(mào)易及加工制造。區(qū)內(nèi)共有企業(yè)5，000余家，其中貿(mào)易物流業(yè)占74%，加工制造業(yè)占22%，相關(guān)服務(wù)業(yè)占4%.該區(qū)為海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，陸域設(shè)立圍網(wǎng)，進行封閉管理。主要政策包括：貨物在區(qū)內(nèi)存儲、貿(mào)易、加工制造均不征收關(guān)稅及其它稅收，如進入阿聯(lián)酋關(guān)稅區(qū)時再征稅。海關(guān)對區(qū)內(nèi)貨物采取隨時抽查的方式進行監(jiān)管。外國貨物從海上進出該區(qū)均須向海關(guān)和港口進行申報。區(qū)內(nèi)除中轉(zhuǎn)貿(mào)易、加工制造業(yè)務(wù)以外，其他與之相關(guān)的中介服務(wù)行業(yè)等也可進入，除酒店、醫(yī)院外，銀行、法律事務(wù)、寫字樓業(yè)、餐飲業(yè)等均可入?yún)^(qū)經(jīng)營，但此類企業(yè)均須為阿聯(lián)酋本國所有，外資企業(yè)不得進入。

　　（三）出口加工型

　　這類自由貿(mào)易區(qū)主要以從事加工為主，以轉(zhuǎn)口貿(mào)易、國際貿(mào)易、倉儲運輸服務(wù)為輔。例如尼日利亞自由貿(mào)易區(qū)。1991年尼日利亞在卡拉巴爾市建立了第一個出口加工區(qū)。后改為自由貿(mào)易區(qū)，該自由貿(mào)易區(qū)位于尼東南部的十字河州，總面積為300公頃。當初由臺灣幫助規(guī)劃和興建，該自由貿(mào)易區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施初步具備。卡拉巴爾是一個大港口，空中交通發(fā)達。它靠近尼富饒的產(chǎn)油區(qū)及東部棕櫚種植園。目前已有25家外國企業(yè)得到批準在該區(qū)建廠，有5家已經(jīng)動工，包括我國投資的一家木材加工廠。外國企業(yè)在該區(qū)內(nèi)投資可以享受從審批程序、各種稅收、原材料供應(yīng)、土地使用、資金匯兌、勞動力供應(yīng)、能源供應(yīng)等方面的優(yōu)惠政策。尼還擬在北部卡諾建立第二個自由貿(mào)易區(qū)，卡諾是尼第二大商業(yè)城市，北部最大的商品集散地。

　?。ㄋ模┍６悅}儲型

　　這類自由貿(mào)易區(qū)主要以保稅為主，免除外國貨物進出口手續(xù)，較長時間處于保稅狀態(tài)，例如荷蘭阿姆斯特丹港自由貿(mào)易區(qū)。阿姆斯特丹港在港口內(nèi)設(shè)有自由貿(mào)易區(qū)，類似保稅倉庫，面積0.65平方公里。商品進入該區(qū)可免交進口稅，儲存在倉庫的商品可以進行簡單包裝、樣品展示，也可做零件裝配，具備減免關(guān)稅和提供轉(zhuǎn)口的各種優(yōu)惠條件，是大型商戶對歐、亞、非洲各國出口的分銷中心。自由貿(mào)易區(qū)外設(shè)有若干海關(guān)監(jiān)管庫，進一步延伸自由貿(mào)易區(qū)的功能和服務(wù)。此外，阿姆斯特丹港與機場空港自由貿(mào)易區(qū)業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密，推動了?？諆筛畚锪鞯穆?lián)動發(fā)展。

　　三、國外自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展對我國保稅區(qū)轉(zhuǎn)型的啟示

　　我國的保稅區(qū)在經(jīng)過了十幾年的發(fā)展后，正逐步形成區(qū)域性格局，南有以廣州、深圳為主的珠江三角洲區(qū)域，中有以上海、寧波為主的長江三角洲區(qū)域，北有以天津、大連、青島為主的渤海灣區(qū)域。這三個區(qū)域的保稅區(qū)為區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和我國的對外開放做出了很大的貢獻。但是由于功能完善，政策不統(tǒng)一、管理不規(guī)范以及國內(nèi)外經(jīng)濟情勢的變化，這些保稅區(qū)到了轉(zhuǎn)型和升級的關(guān)頭。與國外自由貿(mào)易區(qū)相比，兩者有著許多相似之處，但也存在著不少的差異，國際上自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的很多經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

　　（一）順勢突破，恰當界定保稅區(qū)的主要功能

　　應(yīng)當明確的是，我國設(shè)立保稅區(qū)并不只是看它可以創(chuàng)造多少經(jīng)濟效益，重要的是發(fā)揮在對外貿(mào)易中的特殊功能和作用。因此，我們應(yīng)吸收各國有益的做法和經(jīng)驗，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，力求貿(mào)易、物流、加工和展銷功能充分發(fā)揮，使發(fā)展空間進一步上升。

　　我國保稅區(qū)必須因地制宜，根據(jù)自身的區(qū)位條件、水陸交通設(shè)施以及與周邊地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，進行合理的功能拓展與定位，形成各自運營特點。例如對于港口或臨港地區(qū)的保稅區(qū)，可以利用其優(yōu)越的地理條件，著眼保稅倉儲，突出物流功能。保稅倉儲功能有利于對商品進行簡單的商業(yè)性加工，實現(xiàn)商品倉儲自動化。配送高效化。此外保稅區(qū)貨物進出自由，這些優(yōu)越條件有利于保稅區(qū)發(fā)展分撥、配送的物流業(yè)務(wù)，使其成為區(qū)域性貨物集散中心。而一些發(fā)展水平較高、對外輻射性強的保稅區(qū)，時機成熟時，可以采納智利伊基克自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，在商業(yè)區(qū)內(nèi)開展商品展示零售業(yè)務(wù)，以此增加外匯收入，促進地區(qū)經(jīng)濟和旅游業(yè)的繁榮。

　?。ǘ┩卣箖?yōu)勢、進一步明確向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的種類

　　國際上自由貿(mào)易區(qū)一般分別為對外貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易港、自由轉(zhuǎn)運區(qū)、自由貿(mào)易特區(qū)、出口加工區(qū)等多種形態(tài)，規(guī)模不同，政策和開放的程度不盡一致。例如美國就把自由貿(mào)易區(qū)分為兩類：一是綜合性自由貿(mào)易區(qū)，稱對外貿(mào)易區(qū)，主要從事貿(mào)易，以方便貨物進出、加快貨物流轉(zhuǎn)、提高國際貿(mào)易效益、增加就業(yè)等為目的；二是單一性的自由貿(mào)易區(qū)，稱貿(mào)易分區(qū)，主要搞加工業(yè)，以提高產(chǎn)品附加值、擴大出口為目的。

　　其實，我們可以從目前發(fā)展趨勢中發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的自由港和自由貿(mào)易區(qū)在繼續(xù)經(jīng)營貿(mào)易、倉儲等業(yè)務(wù)的同時，日益重視發(fā)展加工制造業(yè)。在發(fā)達國家，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸被新科技、高技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)所取代。另一方面，發(fā)展中國家也為了發(fā)展本國經(jīng)濟，希望利用自己豐富的勞動力和自然資源來吸收、引進外資和技術(shù)，建立勞動密集型加工區(qū)，實行“面向出口”的經(jīng)濟戰(zhàn)略，以刺激和帶動經(jīng)濟發(fā)展。因此，根據(jù)我國加工貿(mào)易在我國的貿(mào)易方式中一直占據(jù)主要的地位的實際情況，我國的保稅區(qū)可以在轉(zhuǎn)型初期主要圍繞加工業(yè)發(fā)揮其作用，努力向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型升級上邁出堅定的一步。

　?。ㄈ┱腺Y源，不斷在先行先試上深化創(chuàng)新

　　保稅區(qū)是創(chuàng)新的產(chǎn)物，制度創(chuàng)新是根本。國外自由港及自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了一個較長的過程，已經(jīng)有幾十年、幾百年的歷史，而且法制十分完備。我國還只是剛剛起步，各保稅區(qū)的區(qū)位特點、經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展策略與發(fā)展水平都不盡相同，亟需以法律形式明確保稅區(qū)的性質(zhì)、地位及管理體制。目前，我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（場所）有多種形態(tài)，在功能、政策、監(jiān)管模式上既有區(qū)別又相互交叉，過于強調(diào)專業(yè)化的結(jié)果，就導(dǎo)致了功能和資源利用的單一化、分散化，不利于企業(yè)戰(zhàn)略投資和長遠發(fā)展。國家應(yīng)統(tǒng)籌推動各類特殊監(jiān)管區(qū)域（場所）的功能、政策、監(jiān)管和法制四個方面的整合，做到綜合互補平衡，實現(xiàn)從外延擴張向內(nèi)涵優(yōu)化轉(zhuǎn)變。在功能上，各類特殊監(jiān)管區(qū)域都能基本具備保稅加工、保稅物流兩大功能；在政策上，統(tǒng)一各類特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收政策；在監(jiān)管上，統(tǒng)一海關(guān)的監(jiān)管模式、作業(yè)流程、操作規(guī)范和信息化管理系統(tǒng)，降低監(jiān)管風(fēng)險，進一步提升監(jiān)管效能；在法制上，打破政策趨同，保證區(qū)內(nèi)政策和管理措施比區(qū)外更加優(yōu)惠和便捷，進一步強化優(yōu)勢落差。比如，可以建立企業(yè)信用等級，海關(guān)采取風(fēng)險分級管理，加大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管力度，實行委托管理、稽查制度等。保稅區(qū)轉(zhuǎn)型特別要在綜合配套改革上大膽探索，按照積極、穩(wěn)妥、有序的原則不斷推進，形成開放程度更高、各種功能齊全、投資貿(mào)易便利、專業(yè)化與綜合型并存的新一輪改革創(chuàng)新試驗區(qū)。

　　（四）積聚優(yōu)勢，全力打造物流運作的標志區(qū)域

　　我國保稅區(qū)經(jīng)過十幾年的開發(fā)建設(shè)，初步具備了國際上自由港、自由貿(mào)易區(qū)的某些功能，在政策上具備一定的優(yōu)勢，在招商、建設(shè)、服務(wù)方面積累了不少經(jīng)驗。但與當前國外自由貿(mào)易區(qū)所具備的金融服務(wù)和物流服務(wù)這兩大新興功能相比，在我國保稅區(qū)內(nèi)，目前還不允許開辦離岸金融業(yè)務(wù)，而倉儲、展示、分撥、配送、運輸?shù)任锪鞴δ軇t還遠遠沒有得到發(fā)揮。

　　其實，貿(mào)易、物流是保稅區(qū)的本質(zhì)功能，也是發(fā)揮區(qū)域服務(wù)輻射作用的根本途徑。我們應(yīng)該樹立在全國建設(shè)幾個國際物流中心的目標，通過不斷拓展港區(qū)聯(lián)動功能，與商務(wù)、海關(guān)、檢驗檢疫、港口、機場等單位密切合作，打造信息化物流平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換、資源共享、綜合治理、集約發(fā)展；發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會中介機構(gòu)的作用，增強整體合力；構(gòu)建與國際接軌的投資環(huán)境，形成海關(guān)監(jiān)管、企業(yè)自律、政府支持和社會參與的大格局；適時拓展保稅物流園區(qū)的空間，擴大區(qū)港聯(lián)動的范圍，使之成為開放層次最高、功能優(yōu)勢最全、輻射范圍最廣的自由貿(mào)易區(qū)。

　　四、結(jié)束語

　　我國建設(shè)和發(fā)展保稅區(qū)的根本目標是為了改善我國投資的軟環(huán)境，特別是利用海關(guān)保稅的獨特條件，最大限度地利用國外資金、技術(shù)，發(fā)展外向型經(jīng)濟，使保稅區(qū)真正成為開放型經(jīng)濟的新的增長點，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。通過對國外自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展模式的研究，結(jié)合我國現(xiàn)有保稅區(qū)的具體情況，可選擇有條件的保稅區(qū)先行試點，取得經(jīng)驗后逐漸在我國沿海、沿邊地區(qū)構(gòu)建一個功能有所側(cè)重、更加開放、更加自由的貿(mào)易區(qū)域體系，按照國際慣例，創(chuàng)建中國自由貿(mào)易區(qū)。