改革開(kāi)放30 年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌發(fā)生了廣泛而深刻的變化。與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也付出了沉重的資源環(huán)境代價(jià)。2006 年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全球的5.5%,卻消耗了全球54% 的水泥、30% 的鋼鐵和15%的能源。在我國(guó),雖然資源稅是個(gè)小稅種(以2000 年為例,資源稅收入63.6 億元,在當(dāng)年稅收總額中比重僅為0.5%),但隨著自然資源消耗日益嚴(yán)重,資源稅日益成為一個(gè)非常重要的稅種。因此,2009年6月24日,全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在有關(guān)報(bào)告中建議擇機(jī)出臺(tái)資源稅改革方案,加快理順環(huán)境稅費(fèi)制度,研究開(kāi)征環(huán)境稅。如何改革現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度,以解決目前經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和資源日益緊張的矛盾,是擺在我們面前的一個(gè)重要而緊迫的任務(wù)。

　　一、我國(guó)現(xiàn)行資源稅的發(fā)展演進(jìn)

　　對(duì)開(kāi)發(fā)利用自然資源者收費(fèi)是世界大多數(shù)國(guó)家的通行做法。我國(guó)資源稅費(fèi)制度的發(fā)展,可以大致劃分為三個(gè)階段。

　　第一階段:新中國(guó)建國(guó)初到1984年。我國(guó)沒(méi)有相關(guān)的資源稅費(fèi)制度。第二階段:1984到1993 年。1984年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)資源稅條例(草案)》,開(kāi)始征收資源稅,鑒于當(dāng)時(shí)的一些客觀原因,資源稅稅目只有煤炭、石油和天然氣三種。1986 年又頒布了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》,其中規(guī)定:“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開(kāi)采,開(kāi)采礦產(chǎn)資源,必須按照規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”,采取“普遍征收、級(jí)差調(diào)節(jié)”的原則。1984到1986年主要采取累進(jìn)稅率,以銷售收入為稅基,以銷售利潤(rùn)率為累進(jìn)依據(jù),后改為從量定額方法征收。資源稅立法宗旨是調(diào)節(jié)開(kāi)發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開(kāi)發(fā)條件的差異而形成的級(jí)差收入。第三階段:1994 年至今。1994年我國(guó)進(jìn)行了全面稅制改革,對(duì)資源稅也進(jìn)行了調(diào)整。其征稅對(duì)象為開(kāi)采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人,列入征稅范圍的有7 個(gè)稅目,包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽。不管企業(yè)是否贏利,普遍征收,采取從量定額稅率。這是首次對(duì)礦產(chǎn)資源全面征收資源稅。1994 年開(kāi)征的資源稅一直沿用了十幾個(gè)年頭沒(méi)有較大的變化。近年來(lái),稅務(wù)部門(mén)對(duì)石油、天然氣等部分資源性產(chǎn)品的稅率進(jìn)行了調(diào)整,范圍和規(guī)模都有所擴(kuò)大。此外,根據(jù)1994 年頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》,由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)征收與資源有關(guān)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi),主要用于礦產(chǎn)資源管理,目前補(bǔ)償費(fèi)率為0.5% 到4%。2006 年還開(kāi)征了被戲稱為“暴利稅”的石油特別收益金。

　　二、資源稅改革的意義

　　1、資源稅有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。首先, 我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式導(dǎo)致大量資源的消耗與浪費(fèi),高耗能行業(yè)的高速增長(zhǎng)使我國(guó)有限的資源面臨一個(gè)十分尷尬的局面, 資源稅的改革可以提高資源利用效率, 抑制高耗能行業(yè)的發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。其次, 對(duì)優(yōu)質(zhì)資源實(shí)行高稅率, 對(duì)劣質(zhì)資源實(shí)行低稅率, 調(diào)節(jié)資源的級(jí)差收入,從而排除資源優(yōu)劣造成單位或個(gè)人利潤(rùn)分配上的不合理,維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定。第三,增加國(guó)家財(cái)政收入,為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展提供財(cái)力上的保障。

　　2、資源稅可促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用。資源稅是通過(guò)重新配置來(lái)平衡與制約稀缺性資源利用和與之相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題的一種制度性安排。礦藏、水流、森林等自然資源屬于國(guó)家所有,即全民所有,政府通過(guò)對(duì)資源課稅,使企業(yè)有償開(kāi)采礦產(chǎn)資源,以保證國(guó)有資源價(jià)值的補(bǔ)償。這些稅費(fèi)計(jì)入企業(yè)的成本中,作為理性的經(jīng)濟(jì)人的企業(yè), 在利用資源時(shí)就會(huì)考慮到其稀缺性和有償性,進(jìn)而提高資源的開(kāi)發(fā)利用率,最大限度合理、有效、節(jié)約地開(kāi)發(fā)利用資源,緩解當(dāng)前資源日益稀缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾,促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的全面落實(shí)和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的創(chuàng)建。

　　3、資源稅有利于調(diào)節(jié)單位和個(gè)人的投資行為。稅收是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。國(guó)家可以通過(guò)對(duì)不同資源征收不同稅率來(lái)調(diào)節(jié)納稅人的經(jīng)濟(jì)行為,比如對(duì)稀缺或重要資源實(shí)行較高的稅率,對(duì)較為充裕的資源實(shí)行低的稅收稅率,這樣企業(yè)或個(gè)人就不會(huì)一哄而上對(duì)稀缺資源進(jìn)行瘋狂式的開(kāi)采,而是權(quán)衡利益做出最優(yōu)決策,在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)資源得到更加合理的開(kāi)發(fā)和利用。同時(shí),通過(guò)資源稅調(diào)節(jié)產(chǎn)品價(jià)格,可間接影響消費(fèi)者的選擇,使其在使用產(chǎn)品的過(guò)程中會(huì)有意識(shí)地增強(qiáng)節(jié)約資源觀念。

　　三、中國(guó)現(xiàn)行資源稅制存在的問(wèn)題分析

　　1、現(xiàn)行資源稅稅負(fù)過(guò)低且征稅范圍過(guò)小。我國(guó)于1984 年開(kāi)征資源稅,1986 年和1994 年先后又進(jìn)行了改革。但我國(guó)資源稅長(zhǎng)期存在著一個(gè)突出問(wèn)題,即稅負(fù)過(guò)低。資源稅稅負(fù)低,一方面表現(xiàn)在征稅范圍比較小,另一方面也與當(dāng)前資源稅“從量計(jì)征”的征稅方式有關(guān)。我國(guó)于1984 年推出資源稅的時(shí)候,只對(duì)原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征收,其他礦產(chǎn)品暫緩征收資源稅。1994 年稅制改革時(shí),擴(kuò)大了礦產(chǎn)資源的征稅范圍,但對(duì)其他非金屬礦原礦征收范圍仍然有限,有百種以上的非金屬礦原礦未納入征稅范圍,且未包括森林、草原、海洋、淡水等重要的自然資源。而且現(xiàn)有征稅范圍的稅額標(biāo)準(zhǔn)普遍比較低,資源稅的實(shí)際稅負(fù)在不斷下降,過(guò)低的稅負(fù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)作用。

　　2、現(xiàn)行資源稅在總稅收中所占比例過(guò)小。由于我國(guó)資源稅征收的范圍小,稅率低,使得資源稅至今在我國(guó)稅制體系中只占據(jù)很小一部分,尤其是在資源戰(zhàn)略地位日益顯現(xiàn)的今天,資源稅保護(hù)資源和環(huán)境的重要作用未能充分發(fā)揮。從全球資源的緊缺、資源價(jià)格的不斷上揚(yáng)來(lái)看,我國(guó)擴(kuò)大資源稅征稅范圍、不斷調(diào)整資源稅征收比例非常必要。

　　3、稅率確定機(jī)制不科學(xué)?，F(xiàn)行資源稅條例采用從量定額征收,沒(méi)有制定出科學(xué)合理的稅率確定機(jī)制,應(yīng)納稅額與價(jià)格變化相脫離,國(guó)家并未由于資源價(jià)格上漲而多收到稅,資源稅收人增幅較小,占全國(guó)稅收收入總量的比例呈逐年下降的趨勢(shì)。另外現(xiàn)行資源稅條例是根據(jù)開(kāi)采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售或自用數(shù)量,而不是根據(jù)儲(chǔ)量對(duì)納稅人征稅,企業(yè)對(duì)開(kāi)采后未銷售或自用而積壓或浪費(fèi)的資源不需要付出任何納稅代價(jià),造成大量資源的積壓與浪費(fèi)。許多企業(yè)在巨大利潤(rùn)的誘惑下,采取“掠奪式”開(kāi)采,采富棄貧,采易棄難,大礦周邊地方挖小礦,資源遭到嚴(yán)重破壞。有資料顯示,我國(guó)煤礦回采率平均只有35 % ,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅15 % ,有些甚至低于10 %。這意味著一個(gè)實(shí)際儲(chǔ)存100 萬(wàn)噸的煤礦,只開(kāi)采了l0 萬(wàn)噸就被廢棄,還有90 萬(wàn)噸被白白浪費(fèi)。我國(guó)對(duì)資源產(chǎn)品征收的稅種除資源稅外,還對(duì)土地資源征收耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。同是對(duì)土地資源征稅,卻有三個(gè)不同的稅種,這在很大程度上引起社會(huì)成員的不理解和不滿意,帶來(lái)征管中的阻力。不僅如此,除了對(duì)土地資源征收多種稅外,地方政府還要收取名目繁雜的費(fèi)用,如土地補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、安全生產(chǎn)費(fèi)等,形成了稅費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅收收入的狀況。

　　4、資源稅的收入分配體制不合理。資源稅劃為中央與地方共享稅,意味著地方政府可以通過(guò)開(kāi)采資源獲得50 %的收入,刺激地方政府對(duì)本地區(qū)資源的過(guò)度開(kāi)采,造成資源的極大浪費(fèi),不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)資源分布很不均衡,資源稅劃為共享稅,對(duì)那些資源缺乏的地區(qū)不公平,也不利于資源豐富地區(qū)改變靠自然資源獲得財(cái)政收入的觀念?，F(xiàn)行資源稅的收入分配格局是,海洋石油資源稅歸中央,其他資源稅歸地方。這種分配格局不利于中央的宏觀調(diào)控。因?yàn)楹Ｑ笫鸵酝獾馁Y源稅收入全部給地方,中央對(duì)地方的資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目宏觀調(diào)控的權(quán)力有限,特別是對(duì)于節(jié)能降耗項(xiàng)目、新能源研制開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等,中央財(cái)力支持的力度就會(huì)弱化。并且這種分配格局刺激了地方的急功近利,部分地方政府為了眼前的利益亂上資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,特別是個(gè)別地方默許小煤窯、小油井的亂采亂挖,導(dǎo)致資源的重大浪費(fèi)和惡性安全事故的接連發(fā)生,給國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。

　　四、改革和完善我國(guó)資源稅制的設(shè)想

　　1、完善資源稅的立法宗旨。我國(guó)的資源稅立法應(yīng)當(dāng)樹(shù)立環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的理念,對(duì)于資源開(kāi)采者所發(fā)生的任何環(huán)境保護(hù)或恢復(fù)支出在計(jì)稅時(shí)給予相當(dāng)有利的扣減,從而構(gòu)建起“監(jiān)督合理、激勵(lì)有效”的資源開(kāi)采和利用機(jī)制,從根本上提高資源的開(kāi)采和利用效率,更好地實(shí)現(xiàn)資源稅協(xié)調(diào)人與資源關(guān)系。

　　2、擴(kuò)大資源稅的征稅范圍,開(kāi)征新的資源稅?，F(xiàn)行資源稅制度覆蓋的征稅范圍較小,基本上只屬于礦藏資源占用稅的性質(zhì),征稅范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于世界其他國(guó)家的資源稅,不能充分發(fā)揮稅收杠桿保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的作用?，F(xiàn)在許多國(guó)家對(duì)國(guó)有、或雖非國(guó)有但對(duì)國(guó)計(jì)民生有重大影響、或具有重大生態(tài)環(huán)境價(jià)值的資源征稅。我國(guó)應(yīng)首先考慮將水資源等生態(tài)資源逐漸納入征稅范圍,取消水資源補(bǔ)償費(fèi),對(duì)用水單位和個(gè)人區(qū)別對(duì)待,征收水資源稅、環(huán)境保護(hù)資源稅,對(duì)不按規(guī)定退耕還林、造成大氣污染和水土流失的企業(yè)和單位,按影響環(huán)境程度設(shè)置稅率,逐步用經(jīng)濟(jì)手段約束環(huán)境治理行為。待條件成熟后,再逐漸擴(kuò)大對(duì)土地、森林、草原、山嶺、灘涂等其他資源征收資源稅。在具體征稅辦法上,對(duì)于森林資源一般按照采伐數(shù)量計(jì)征;對(duì)于草原、山嶺、灘涂等資源,則按照占用面積或利用這些資源所生產(chǎn)的產(chǎn)品數(shù)量或銷售收入從量或從價(jià)計(jì)征。

　　3、確定合理的資源稅稅額,調(diào)整資源稅的計(jì)稅依據(jù)。根據(jù)資源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)取消資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)品稅,改變現(xiàn)行資源稅以銷售量和自用數(shù)量為依據(jù)計(jì)算稅額的方法。對(duì)于納入資源稅稅收范圍的應(yīng)稅稅目,應(yīng)根據(jù)其稀缺程度、人類的依賴程度、其替代品的開(kāi)采成本、自身的開(kāi)采成本及該行業(yè)利潤(rùn)等因素來(lái)計(jì)算課稅稅額,同時(shí)依照資源本身的優(yōu)劣和地理位置差異向從事資源開(kāi)發(fā)的企業(yè)征收高低有別的稅額。對(duì)于那些不可再生、不可替代的稀缺資源課以重稅,通過(guò)擴(kuò)大資源稅的征稅范圍和上調(diào)稅額來(lái)引導(dǎo)資源利用企業(yè)有效地利用有限的資源。同時(shí)將稅額與資源回采率掛鉤,將資源回采率和環(huán)境修復(fù)指標(biāo)作為確定稅額標(biāo)準(zhǔn)的重要參考指標(biāo),以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體珍惜和節(jié)約資源,保證資源得到充分合理的利用。具體而言,建議將煤炭資源固定稅額標(biāo)準(zhǔn)由目前的0.3- 5元/噸提高到1-10元/噸,天然氣資源稅率由目前的2-10元/千立方米提高到5- 20元/千立方米,石油資源稅率由目前的8-30元/噸提高到30-60元/噸。另外,考慮以不同的資源回收率制定不同的資源稅稅率。回收率高的稅率低,反之則高;或者以60%的資源回收率為分界線,制定不同的資源征稅起點(diǎn),達(dá)到規(guī)定回收率者,以12%的銷售利潤(rùn)率為征收起點(diǎn),達(dá)不到規(guī)定回收率者,以6%的銷售利潤(rùn)率為征收起點(diǎn)。

　　改變資源稅計(jì)稅依據(jù),將現(xiàn)行的以銷售數(shù)量和自用數(shù)量為依據(jù)的計(jì)稅辦法調(diào)整為以產(chǎn)品產(chǎn)量為依據(jù)計(jì)稅。同時(shí)做好資源稅稅源變化情況的調(diào)研分析工作,與地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)配合,定期進(jìn)行重點(diǎn)資源普查工作,建立資源稅體系的區(qū)域性計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫(kù),保證及時(shí)、準(zhǔn)確、科學(xué)地掌握應(yīng)稅資源的變化情況及規(guī)律,確保資源稅稅收負(fù)擔(dān)公平合理。

　　4、調(diào)高現(xiàn)行資源稅的稅率。在充分考慮市場(chǎng)因素的前提下,本著“不可再生資源高于可再生資源,稀有程度大的資源高于普通資源,經(jīng)濟(jì)效用大的資源高于經(jīng)濟(jì)效用小的資源,對(duì)環(huán)境危害大的資源高于危害程度輕的資源,再培育周期長(zhǎng)的資源高于再培育周期短的資源”的宗旨,重新確定稅率,適度提高資源稅稅率標(biāo)準(zhǔn)。

　　5、調(diào)整資源稅歸屬為共享稅。就目前情況來(lái)看,資源稅作為共享稅比較合理。同時(shí),要充分利用資源稅返還給地方的財(cái)政資金,建立一套資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為農(nóng)民利益和生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償。按照“分步實(shí)施,逐步到位”的原則,綜合考慮資源有償使用和資源稅改革進(jìn)展情況及礦業(yè)企業(yè)承受能力,研究分步調(diào)整礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率,并建立與資源利用水平相聯(lián)系的浮動(dòng)費(fèi)率制度。

　　6、稅費(fèi)并存,各自發(fā)揮不同的調(diào)節(jié)作用。一是資源稅作為普遍調(diào)節(jié)的手段,其主要作用是調(diào)節(jié)資源的級(jí)差收益,促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā),遏制資源的亂挖濫采,使資源產(chǎn)品的成本和價(jià)格能反映出其稀缺性。通過(guò)征稅,為政府籌集治理環(huán)境的必要資金,維護(hù)代際公平。二是將權(quán)利金或特別收益金作為特殊調(diào)節(jié)手段,其主要作用是調(diào)節(jié)暴利,維護(hù)國(guó)家的權(quán)益和社會(huì)公共利益。當(dāng)然,權(quán)利金或特別收益金并非只針對(duì)石油,建議對(duì)一些價(jià)格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品(如銅、鎢等有色金屬)也應(yīng)適時(shí)開(kāi)征權(quán)利金或特別收益金。三是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)作為專門(mén)的調(diào)節(jié)手段,其主要作用是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘察、保護(hù)與合理開(kāi)發(fā),提高對(duì)礦產(chǎn)資源的有效利用,控制資源開(kāi)采過(guò)程中的“采富棄貧”現(xiàn)象。四是將探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)作為行政性收費(fèi),主要作用是促進(jìn)礦業(yè)主管部門(mén)的管理和監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)企業(yè)勘察、開(kāi)發(fā)的科學(xué)指導(dǎo)。

　　7、完善資源稅稅源監(jiān)控機(jī)制。一是稅務(wù)登記的源頭控管。首先應(yīng)該從登記這一源頭切實(shí)加強(qiáng)納稅人的戶籍管理,嚴(yán)格登記管理制度,建立以工商、礦產(chǎn)、安監(jiān)、公安注冊(cè)登記為源頭的信息網(wǎng)絡(luò)體系,建立健全資源稅重點(diǎn)稅源監(jiān)控和稅收源泉控制機(jī)制,防止漏征漏管。二是完善屬地征收管理,提高稅收征管效率。