【摘要】分稅制是將稅收方面的立法權、執(zhí)法權、司法權等稅收權力在中央及地方政府之間進行分配，以求實現(xiàn)事權與財權相統(tǒng)一。完善我國現(xiàn)行分稅制財政體制，必須要完善我國的稅收立法，健全稅制，依法治稅。在立法原則上、在法制體系上進行完善，在兩種重要的稅制制度上的完善，在中央和地方權力分配上的完善，重視地方權力分配。

　　【關鍵詞】分稅制 稅制改革 立法完善

　　一、我國分稅制改革基本概況

　　(一)主要內(nèi)容

　　1993年12月15日，國務院下發(fā)了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，同年12月18日，財政部下發(fā)了《實行“分稅制”財政體制后有關預算管理問題暫行規(guī)定》，12月25日，財政部核定了各地消費稅和增值稅資金費用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預算法》第8條明確規(guī)定：“國家實行中央和地方分稅制。”

　　在劃分事權的基礎上，劃分財政支出范圍；按稅種劃分收入，明確各級收入范圍；分設中央與地方兩套稅務機構，分別征稅，國家稅務總局及海關系統(tǒng)負責征收中央及固定收入和中央地方共享收入，地方稅務總局負責征收地方固定收入；實行中央對地方的稅收返還。

　　配套措施有：從1994年1月1日起，我國進行了工商稅制改革；國有企業(yè)利潤分配制度，相應改進預算編制辦法；建立轉移支付制度；建立并規(guī)范國債市場等。

　　(二)現(xiàn)行分稅制中存在的問題

　　第一，事權劃分上越俎代庖現(xiàn)象。分稅制財政體制實施以來，中央和地方的事權劃分仍然延續(xù)了傳統(tǒng)的行政管理和計劃經(jīng)濟體制的習慣做法。中央政府對地方干預過多。分稅制的支出范圍劃分與市場經(jīng)濟體制的要求是不相符合的。

　　第二，轉移支付不當，有待進一步的規(guī)范。東部地區(qū)擴大的基數(shù)規(guī)模及能力遠大于中西部地區(qū)，地區(qū)間的財力收入兩級化日益嚴重了。我國目前轉移支付模式是單一的自上而下縱向轉移支付，地區(qū)間的財力不均衡現(xiàn)象無法得到很好的解決。缺少了轉移支付法律規(guī)范。

　　第三，沒有建立一項完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權過于集中于中央，地方稅權受限制，地方?jīng)]有被授予相應的稅收立法權、稅收減免權。

　　第四，分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統(tǒng)領、協(xié)調(diào)各種稅收關系的基本法。從真正關系納稅主體的權利、義務的主要稅種，如增值稅法、營業(yè)稅法、消費稅法等，只是由國務院通過的暫行條例，采取行政法規(guī)的形式，停留于試行階段。

　　二、比較國外分稅制而后思考

　　美國，分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律《基本法》，有國家憲法的地位，其中，不僅詳細的規(guī)定了聯(lián)邦政府的指責(國防，貨幣發(fā)行，郵政等)，而且，各級政府間以及各級政府于非政府團體及企業(yè)間“分工協(xié)作”的事項，也都通過法律的形式落實到可準確操作的程度上。另外，與財政法律體制有關的《反赤字法》、《國會預算法》等等，法律的層級都很高。日本地方稅立法，除了在憲法第84條規(guī)定了地方稅，還專門制定了《地方稅法》更加詳盡地做了規(guī)定。

　　思考造成我國現(xiàn)行分稅制改革弊端的原因如下：

　　第一，分稅制核心內(nèi)容是要做到分權、分稅、分征。沒有“分權”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制是中央與地方政府之間根據(jù)各自的職權范圍劃分稅種和管理權限，收支掛鉤的一種分級管理的財政體制，屬于不徹底的分稅制財政體制。

　　第二，劃分財權是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權制度。然而，我國屬于單一制國家結構形式，實行高度集權的政治管理體制，中央大一統(tǒng)思想鮮明。這樣就產(chǎn)生了一對矛盾——分稅制“稅權”的劃分一直以“集權”為核心。

　　稅收改革關鍵在于政治體制改革，因此完善分稅制立法迫在眉睫。

　　第三，我國用行政權力的國家機關來制定稅收法，擴大了“法定”的外延，致使法的制定、法的執(zhí)行都存在著任意性。中國長期的封建社會，“人治”“集權”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

　　三、分稅制立法完善對策

　　(一)堅持稅收法定原則

　　堅持“稅收法定”原則。合理劃分立法機關立法權與行政機關的立法權。職權立法，全國人大及地方人大依照其本身職權及法定程序進行的制定、修改的規(guī)范性文件。授權下的行政立法，國務院必須在人大的授權下，依照法定程序，在其被授權的權限內(nèi)通過的行政法規(guī)。

　　面對中國的國情，應該以漸進式的方式，逐步推進稅收法制化——立刻取消授權行政立法是不可取的，而應該規(guī)范授權的行政立法：

　　第一，建立嚴格的稅收行政立法規(guī)劃制度；

　　第二，明確授權立法的原則；

　　第三，明確授權依據(jù)，改變“空白授權”的局面，權力機關必須明確限定授權的時間、主題、范圍、標準，能否再授權，等等。授權的行政機關一旦超越，屬無效立法；

　　第四，完善人民代表大會的監(jiān)督機制，真正將授權立法置于權力機關的監(jiān)督下。我國現(xiàn)行的憲法第67條，104條以及《立法法》第五章已經(jīng)有涉及，今后在立法中要注重對這些進行具體化，使之有可操作性，真正賦予權力機關監(jiān)督的職責。

　　(二)完善中央與地方的事權劃分

　　進一步明晰中央政府和地方政府之間的事權(亦即支出范圍)是分稅制財政體制首先要完善的一個重要問題。目前，我國沒有統(tǒng)一的憲法或法律作為劃分事權財權依據(jù)，連權威性政策依據(jù)都沒有，僅有一個行政文件《國務院關于實行分稅制財政體制決定》國發(fā)[1993]85號文件。憲法、組織法雖然分別規(guī)定了中央、省、省以下的各級政府職權，但是僅僅是出具了事權、財權的縱向劃分的雛形，太含糊，太統(tǒng)籌。

　　第一，將中央與地方的事權劃分的決定權、調(diào)整權從中央政府轉到立法機構。

　　第二，有關中央與地方事務劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權范圍；(2)劃分中央與地方事權的標準內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機構稅收立法權限，立法原則，立法程序。

　　第三，盡快制定關于分稅制的法規(guī)，立法時要細化如下內(nèi)容：(1)中央政府及地方政府各自職能范圍：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承擔的支出責任，哪些是地方承擔的支出責任，要有明確的法律或規(guī)章進行詳盡具體的支出和規(guī)制；(2)中央政府及地方政府各自事權范圍；(3)中央政府及地方政府各自支出范圍，并且重新核定支出基數(shù)。

　　(三)完善轉移支付制度模式

　　轉移支付是各級政府間利益的再分配。出于自身利益考慮，各級政府都希望擁有相對多的財力，因此，實現(xiàn)轉移支付的科學性和規(guī)范化，必須要有法制作為保障。要解決我國分稅制改革中轉移支付上的問題，需要盡快制定規(guī)范完備的轉移支付法。在目標上，在測算標準上，在審批程序上，在使用監(jiān)督辦法上進行合理的規(guī)定?？偟膩碚f，有以下兩方面必須注意：

　　首先，建立縱向與橫向相結合的轉移支付模式。

　　其次，要調(diào)整轉移支付的對象。

　　(四)完善地方稅收體系，給與地方一定的自主權——針對地方稅體系建設落后

　　我國地方稅的改革和完善必須堅持立足本國國情，必須保證中央政府主要權力的情況下，充分地發(fā)揮地方地靈活性。在這里，筆者主要從兩方面去把握：

　　1.地方稅收立法權

　　實際中，立法權幾乎完全集中在中央，限制了地方制定稅收法規(guī)的權力，也削弱了地方籌集財政收入和進行局部靈活調(diào)整的能力，不利于發(fā)揮地方的積極性。

　　筆者堅持要賦予地方一定的稅收立法權。這樣做有其可行性：第一，市場經(jīng)濟的一般原則——分級分權管理原則。“責、權、利”相統(tǒng)一，來調(diào)劑地方組織的積極性。第二，提高社會資源更有效配置。稅收立法權實質(zhì)上是一種特殊資源配置決策權。地方經(jīng)濟發(fā)展很大程度上依賴于資源配置的合理性和有效性。

　　2.建立地方稅收體系

　　筆者認為，從分稅制實施的10多年的情況來看，地方稅收體系的缺乏對地方社會經(jīng)濟的影響比中央尤甚，目前最重要的是，進一步調(diào)整地方稅收結構，建立一個稅種設置科學、稅源穩(wěn)定的有地方特色的稅收體系。重點在：增加地方稅收的主體稅種。

　　(1)營業(yè)稅

　　把營業(yè)稅劃為地方固定收入，作為地方的主體稅種。目前，分稅制下，營業(yè)稅雖然是地方稅收中的一個主要來源，但實際上成立了中央于地方的共享稅。營業(yè)稅不適宜作為共享稅，是因為營業(yè)稅具有明顯的地方稅特征，主要來源于第三產(chǎn)業(yè)，征收面廣，水源分散，特別是涉及零售業(yè)、飲食業(yè)、服務業(yè)，個體戶所占的比重很大，適合地方征管。營業(yè)稅劃分給地方的話，能使得第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與地方利益緊密的結合起來，推動地方把更多的精力放在第三產(chǎn)業(yè)上，有利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。

　　(2)建立以財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種

　　從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，地方稅收體系大都以財產(chǎn)稅類作為主體稅種。因為，首先，財產(chǎn)稅不會發(fā)生地區(qū)間的轉移，也無法偷逃稅，十分穩(wěn)固。第二，作為房產(chǎn)稅和土地稅課稅對象的房產(chǎn)和土地散布在各個轄區(qū)內(nèi)，只有地方政府才能詳細掌握稅源，核實房價納稅人不易偷漏稅款，課征率高。第三，稅基比較穩(wěn)定，不會發(fā)生稅基大量的地區(qū)性轉移。第四，財產(chǎn)稅有十分重要的經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)功能，通過調(diào)節(jié)財產(chǎn)所有者由于財產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的某些級差受益，縮小貧富差距，從而有利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。所以，只要地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎設施與公共服務，吸引越來越多的企業(yè)到自己的地區(qū)內(nèi)投資，就可以不斷推動本地的不動產(chǎn)升值，擴大自己的稅基，形成長久不衰的財源。

　　(3)改革城市維護建設稅作為地方稅的主體稅種

　　城市維護建設稅占全國財政收入的比例這些年來是逐年上升。改革城市維護建設稅，使得其成為主體稅種，擴大其征收范圍，改變其計稅依據(jù)，使得該稅不限于在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)開征，納稅人不分國內(nèi)國外；單位企業(yè)和個人，凡有經(jīng)營收入，都應該以銷售收入、營業(yè)收入和其他經(jīng)營收入為計稅依據(jù)進行征稅。

　　通過以上的調(diào)整，形成以房產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅和耕地占用稅為主的財產(chǎn)稅體系，與一系列銷售稅配合，逐步建立以財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅為主體稅種，其他稅種配合的地方稅制體系。

　　參考文獻：

　　[1]趙云旗.中國分稅制財政體制研究.經(jīng)濟科學出版社，2005.

　　[2]陸建華.國家稅收.上海遠東出版社，2004.

　　[3]熊英.地方稅法法律問題研究.中國稅務出版社，2000.

　　[4]許正中.財政分權：理論基礎與實踐.社會科學文獻出版社，2002.

　　[5]張道慶.論我國分稅制立法的完善.行政與法(法學論壇)，2004，(10).

　　[6]陳書全，楊林.從稅收權劃分看我國地方稅制立法體系完善.行政與法(法學論壇)，2004，(11).

　　[7]畢建秋.我國稅權劃分的理論與現(xiàn)實問題研究.西南交通大學碩士論文，2005，(3).