一、財稅體制現(xiàn)狀及改革方向

　　我國財稅體制還存在一些需要認真對待并抓緊解決的突出問題，主要是財政收入制度不夠完善，財力與事權(quán)不盡匹配，政府預算制度還不夠完整，財政管理的法治性和績效尚需提高等等。具體表現(xiàn)：

　　（一）財政總預算不完整、部門預算不細化，綜合預算未能真正實現(xiàn)。一是現(xiàn)行的各級財政總預算只包含一般預算、部分政府基金預算，但國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算以及債務預算均未包含其中；二是上級補助收入未全部納入預算；三是部門預算編制不細化。上述現(xiàn)象導致預算“剛性”不足，隨意性大，缺乏約束力。

　?。ǘ┴斄εc事權(quán)不盡匹配，基層財政運轉(zhuǎn)困難。一是財權(quán)與事權(quán)劃分的不對稱，存在著收入往上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移，而大量民生支出在縣鄉(xiāng)，基層政府尤其是中西部地區(qū)基層政府提供基本公共服務的財政保障能力偏弱，加劇了基層財政運轉(zhuǎn)的困難；二是政府層次過多，基層政府缺乏主體稅種；中央轉(zhuǎn)移支付分配標準不科學、分配方法不透明，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度解決財力與事權(quán)不匹配的問題；三是專項轉(zhuǎn)移支付資金繁雜，“專項”不“專”；四是配套要求過多，且部分嚴重脫離實際。

　?。ㄈ┑胤絺鶆找?guī)模大、舉債主體多樣、缺乏統(tǒng)一管理，債務率、債務依存度和償債率偏高，超越財政的承受力，易引發(fā)財政風險。

　?。ㄋ模┓煞ㄒ?guī)不健全。一是《預算法》、國庫條例等不能適時修改完善如每年政府向同級人代會提交的預算草案中，可以明確的是本級收入，而對上級的補助卻存在一定的不可測性。因此，很多地方政府在年初提交人代會審議的預算草案，和次年提交人大常委會審議的決算草案存在很大偏差，這種現(xiàn)象削弱了年初預算編制的科學性和完整性，也使得人大的監(jiān)督很難到位。因此預算法修改應該增加相關規(guī)定，使得上級政府對下年的轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)提前通知下級政府，并盡量保證下級政府能于同級人代會召開一個月前提交人大常委會審議，確保預算的完整性和科學性，確保預算行為的嚴肅性和規(guī)范性，解決“預算和決算偏離較大”這一頑疾；二是《政府間財政關系法》《轉(zhuǎn)移支付法》等遲遲不能出臺。目前，在現(xiàn)行的中央轉(zhuǎn)移支付制度下，由于對各地應該得到多少中央轉(zhuǎn)移支付，缺乏明確的核算辦法，各地政府對自己能得到多少轉(zhuǎn)移支付也是心中沒底，再加上對轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督缺乏有效措施，人為可操作性也較大，致使“跑部前進”現(xiàn)象屢禁不止。因此，有必要出臺《政府間財政關系法》《轉(zhuǎn)移支付法》等，將政府間財政關系、責權(quán)劃分等財政的基本問題以法律形式固定下來。

　　基于目前財稅體制的現(xiàn)狀，我國財政體制改革應從以下幾個方面改革：加快完善稅收制度，規(guī)范政府參與國民收入分配的秩序；深化財政體制改革，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制；建立健全政府預算體系，提高預算的完整性和透明度；加強科學管理，提高財政管理績效。

　　二、特派辦財政審計的現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬┴斦徲嬫湕l較短、內(nèi)容較窄，無法監(jiān)督財政運行的全過程和財政收支預算的完整性。審計法要求對政府的財政收支進行審計，但從近幾年的審計實踐來看，特派辦財政審計項目所包含的內(nèi)容根本未全部涵蓋財政資金的籌集、分配、使用、管理及評價這個總體，只是側(cè)重財政資金的管理和使用環(huán)節(jié)，而忽略了財政資金的分配這個關鍵環(huán)節(jié)。而從政府預算的統(tǒng)一性和完整性這個層面來講，特派辦財政審計項目只涵蓋了一般預算、部分政府基金預算，而對國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算、政府負債幾乎沒有進行審計。

　?。ǘ┨嘏赊k財政審計視野不寬，未能有效發(fā)揮促進財政體制改革、防范財政風險的作用。特派辦財政審計更多關注省市財政部門對中央資金的申報、分配、管理和項目單位在中央資金使用中存在的問題，未能關注全部政府性資金，對財政問題的深層次思考不夠，如對于各級財政分配問題、配套資金問題大多停留在就事論事層面，對各級政府財權(quán)事權(quán)不匹配、轉(zhuǎn)移支付不合理等事項涉及的體制原因研究不多、不深、不透。對地方債務等財政風險關注不及時。

　?。ㄈ┴斦徲嬆繕瞬唤y(tǒng)一、資源分散，無法形成整體合力，特派辦財政審計投入大，效果不夠理想。

　　審計信息資源不能共享，圍繞財政資金運動這個系統(tǒng)，各個專業(yè)審計處室都進行調(diào)查了解，相互之間沒有整合時間、整合力量、整合內(nèi)容，形成合力統(tǒng)一調(diào)查。

　?。ㄋ模┴斦徲嬆繕藢崿F(xiàn)程度不高，對財政資金使用效益的監(jiān)督評價長期徘徊不前。

　　目前特派辦財政審計項目所揭示的問題僅局限于財政資金分配零星分散、挪用等表象問題。根本無法佐證政府預算制度還不完整；財力與事權(quán)不盡匹配，中央轉(zhuǎn)移支付分配標準不科學、分配方法不透明等問題的存在，對財政績效審計沒有明顯推進。

　　三、著力構(gòu)建財政審計大格局，不斷深化財政審計

　?。ㄒ唬┟鞔_財政審計目標

　　財政審計是以“揭露突出問題、規(guī)范預算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、保障財政安全、提高財政績效水平”為總體目標。具體包含如下幾個方面：一是促進進一步完善中央和地方政府間財力與事權(quán)相匹配，加快推進財政體制改革；二是促進建立完整統(tǒng)一的政府預算制度；三是促進進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、整合財政資源、提高財政資金使用效益；四是促進健全地方政府性債務管理制度，防范財政潛在風險。后三項暫定為近期目標，連審三年，但需根據(jù)實際情況進行調(diào)整；前一項目標與我國的政治體制息息相關，暫定為長期目標，建議與“十二五”規(guī)劃相銜接。

　　總之，財政審計目標一定要明確、清晰，而且必須保持目標的連續(xù)姓，根據(jù)這些確定的財政審計目標安排審計項目、開展審計工作。圍繞完善公共財政體系這個長期性和根本性的審計目標，從體制、機制和制度性層面揭示問題、分析原因、提出建議，進一步做好財政審計工作。

　?。ǘ┱县斦徲嫷闹攸c任務

　　總體思路：以財政部門審計為龍頭，以各部門管理的專項轉(zhuǎn)移支付資金為切入點，以資金的申請和撥付為主線，以滿足“兩個報告”內(nèi)容為宗旨，圍繞上述確定的四個審計目標在資源環(huán)保、社會保障、“三農(nóng)”和教育等方面統(tǒng)一確定重點資金、重點地市和重點項目。并從財政資金的籌集、分配、使用、管理及評價這個系統(tǒng)，揭示財政資金安排和使用在權(quán)力運行、政策性、公共性和績效性等方面存在的問題。

　　1、全面開展本級預算執(zhí)行審計。繼續(xù)完善以財政部門具體組織本級預算執(zhí)行情況的審計為主導，以財政轉(zhuǎn)移支付資金審計、發(fā)展改革部門組織分配政府性投資情況的審計、部門預算執(zhí)行審計、財政收入征管審計為基礎的預算執(zhí)行審計工作體系。預算執(zhí)行審計要以預算的編制為基礎，以真實、合法性為目標，加大查處違法違規(guī)問題的力度，提高預決算的合理性、真實性、完整性和合規(guī)性。同時檢查是否建立起一套能夠客觀、準確地反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和計量方法。

　　一是財政部門具體組織本級預算執(zhí)行情況的審計。涵蓋一般預算、基金預算、建設性（含債務）預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險預算在內(nèi)的政府預算體系，要將本級政府的所有財政收支、資產(chǎn)負債、資本運營納入審計范圍。關注財政資金支出方向和支出結(jié)構(gòu)、財政資金資產(chǎn)安全和效益，推動完善定員定額、實物定額等預算編制依據(jù)，促進提高預算編制和執(zhí)行的規(guī)范性，推動預算編制標準體系的完善和預決算公開。

　　二是財政轉(zhuǎn)移支付資金審計。以轉(zhuǎn)移支付資金的分配環(huán)節(jié)為切入點，以確保分配依據(jù)、標準及方法科學、合理為第一要務，以實現(xiàn)第一層次中央和地方政府間的財力和事權(quán)相匹配為目標。重點審查轉(zhuǎn)移支付資金分配是否以實現(xiàn)公共服務均等化、調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差異為目標，檢查項目設置是否合理、資金分配標準是否科學、分配方法是否透明，是否以科學、明確、合理的各級政府間事權(quán)劃分為前提；是否要求地方財政配套資金，是否符合事權(quán)要求；政策目標是否實現(xiàn)，是否按標準執(zhí)行，標準是否符合實際水平等。

　　三是發(fā)展改革部門組織分配政府性投資情況的審計。重點審查各類專項資金的分配是否符合公共財政的要求，是否厘清政府和市場的關系，政府 “越位”與“缺位”和“錯位”的問題是否改進，是否將更多的財政資金用于改善民生和發(fā)展社會事業(yè)；投資的分配依據(jù)和標準是否科學、專項投資的使用結(jié)果是否達到預期目標等方面。

　　四是部門預算執(zhí)行審計。重點審查部門預算編制是否科學合理，部門預算執(zhí)行是否到位、是否真實合法；重點支出管理是否貫徹勤儉節(jié)約的要求、項目支出是否取得預期效益、部門財務管理內(nèi)部控制制度是否健全等方面。并結(jié)合行政職能的履行情況和興辦經(jīng)濟實體的經(jīng)營情況分析部門行政權(quán)力的合法性。

　　2、開展政府負債審計。重點是摸清政府負債的規(guī)模、來源、投向等總體情況，制定逐步清理化解逾期債務方案，落實償債責任，有效管理存量債務，嚴格控制增量債務。結(jié)合政府財政狀況分析負債風險，促進清理規(guī)范政府融資平臺，建立健全政府負債監(jiān)控和預警機制。

　　3、開展國有資本經(jīng)營審計。在全面掌握本級政府向企業(yè)投入國有資本總體情況的基礎上，加強對政府投資控股企業(yè)的資產(chǎn)負債損益審計和國有資本經(jīng)營預算審計，促進提高政府資本效益，完善國有資本經(jīng)營收益征收范圍、征收標準和支出方向，健全國有資本經(jīng)營預算制度和政府國有資本報告制度。

　　此外，結(jié)合目前推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，重點調(diào)查資源稅制度的執(zhí)行情況，以強化稅收促進資源節(jié)約、節(jié)能減排和環(huán)境保護的作用，形成有利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設的稅收政策導向。

　?。ㄈ┩七M和深化財政績效審計工作

　　開展財政績效審計，就是要促進政府及有關部門加快公共財政體制建設，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，合理分配社會有限財力、提高財政資金的使用績效。主要包括：（1）財政資金配置與使用。主要圍繞財政資金的分配、使用，審查其分配原則、運用領域、使用情況等，著重檢查財政資金配置與使用的經(jīng)濟性。（2）財政資金管理。主要審查財政資金預算的真實性、合法性、合規(guī)性、合理性及預算執(zhí)行情況，審查財政資金風險預警系統(tǒng)的建立及運行狀況，審查財政資金制度的有效性，著重檢查財政資金管理的效率性。（3）財政資金目標實現(xiàn)。包括近期目標與遠期目標、經(jīng)濟目標與社會目標、顯性目標與隱性目標，著重檢查財政資金目標完成的效果性。

　?。ㄋ模┲?gòu)建財政審計大格局

　　著力構(gòu)建財政審計大格局，首先，必須圍繞統(tǒng)一的審計目標，各項目之間的目標必須相互呼應；其次，必須在財政資金的分配、使用、管理及評價這個系統(tǒng)中均衡安排項目；再次，近期財政審計必須以財政部門為龍頭、以各部門管理的轉(zhuǎn)移支付資金為切入點進行部署；最后，必須打破各業(yè)務處室的界限，以整合審計署財政司和各個專業(yè)司安排的審計任務為依托，整合各種審計資源、建立來源不同標準相同的電子數(shù)據(jù)庫?？傊?，須由財政審計大格局協(xié)調(diào)領導小組統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以充分發(fā)揮“大格局”整體作戰(zhàn)的優(yōu)勢。

　　1、建立健全財政審計大格局各項制度，規(guī)范工作內(nèi)容及程序，切實提高審計執(zhí)行力和工作效率。建議應盡量淡化各專業(yè)審計的職能界限，加強各業(yè)務處室之間的溝通和協(xié)調(diào)，合理分工，明確責任，切實提高審計執(zhí)行力和工作效率。

　　2、研究財政審計大格局內(nèi)涵，細分財政審計大格局階段及任務。結(jié)合財政改革的目標，以財政審計目標為標準明確財政審計大格局的內(nèi)涵，并劃分財政審計大格局的階段。第一階段以中央有關部門掌管財政資金分配環(huán)節(jié)為側(cè)重點安排審計項目，了解其分配依據(jù)、標準和行政權(quán)力的運行情況，促進實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付分配標準科學合理、分配方法透明的目的；第二階段以財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用管理為側(cè)重點安排審計項目，了解其政策目標實現(xiàn)情況，促進實現(xiàn)提高財政資金使用效益的目的。以此統(tǒng)一目標、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一實施。

　　3、制定審計工作方案，確保其系統(tǒng)性、指導性。

　　總方案和明細方案，各方案之間要力求做到互相呼應、形成系統(tǒng)，確保整個審計工作方案具有指導性、系統(tǒng)性和整體性。并在四個層面上力求突出重點，并以真實、合法性審計為基礎，加大查處違法違規(guī)問題的力度：一是摸清全部政府性資金的總量規(guī)模及分布狀況。二是分析政府性資金的主要支出方向。從支出重點分析公共財政的建立情況，檢查政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等基本職能是否到位；從中央轉(zhuǎn)移支付資金的分配分析財力和事權(quán)的匹配情況及中央事權(quán)下移或承擔地方事權(quán)情況。三是檢查評估政府性資金的管理現(xiàn)狀和目標實現(xiàn)情況，了解財政資金資產(chǎn)安全和效益。四是分析評價政府性資金分配的變動趨勢，了解其規(guī)律和異動情況。