提高國家經(jīng)濟運行質(zhì)量是確保國家經(jīng)濟安全運轉(zhuǎn)的重要組成部分，是鞏固和擴大國家經(jīng)濟發(fā)展成果的核心部分。為促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，績效審計的開展顯得尤為重要。

　　西方發(fā)達國家對財政資金績效審計的研究都著重于公共資金的節(jié)約，經(jīng)濟政策的執(zhí)行情況，財政資金使用的效率和效益。其財政專項資金績效審計的目標(biāo)有雙重性：一方面向立法機構(gòu)提供政府部門績效保證，另一方面提出建議促進政府部門優(yōu)化管理。目前，我國在財政專項資金和政府投資較多的部門項目方面,對績效審計進行了有益的探索和嘗試。審計署《2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，全面推進績效審計，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計?！渡綎|省審計廳2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，逐步提高績效審計在審計項目中所占比重，到2012年所有適合的項目都開展績效審計。

　　從我國財政支出結(jié)構(gòu)來看，專項資金涉及資金量較大，且涉及固定資產(chǎn)投資、農(nóng)業(yè)、社保、科技、教育等多個行業(yè)和領(lǐng)域。專項資金是財政預(yù)算專門安排的有關(guān)部門單位依法自行組織的,具有特定用途的財政性資金。其資金使用如何，直接關(guān)系到財政資金的使用效益和效果，直接影響國家和省有關(guān)政策的貫徹落實情況。因此，對財政專項資金的績效審計來說，具有明確的目的性，必須保證專款專用，主要是落實經(jīng)濟決策和提高資金使用效益。重點應(yīng)圍繞是否按照規(guī)定用途使用，使用效果是否達到了預(yù)期目標(biāo)進行審計。包括財政專項資金的安排是否符合市場經(jīng)濟和公共財政的要求，分配中是否體現(xiàn)了成本效益原則，安排的農(nóng)業(yè)、科技等法定支出是否達到規(guī)定要求。如2008年審計署開展的“三河三湖”水污染防治績效審計查處了挪用和虛報多領(lǐng)水污染防治資金5.15億元、少征、挪用和截留污水處理費及排污費36.53億元的問題。

　　一、國外績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系

　　績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)對于績效審計的順利實施至關(guān)重要，科學(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn)是保證績效審計質(zhì)量的基本要求。充分借鑒國外績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的一些成熟經(jīng)驗和做法，對我國的績效審計來說有重要的實踐意義。目前，績效審計在國外政府審計中占有越來越重要的位置，由于各國經(jīng)濟水平和實際情況有所差異，審計的技術(shù)方法和手段也有所不同，因此各國制定的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別。

　?。ㄒ唬?西方發(fā)達國家評價標(biāo)準(zhǔn)體系

　　1、美國

　　早在上世紀(jì)40年代起，美國就率先開展了大范圍的績效審計，檢查政府的財務(wù)管理和內(nèi)控制度，關(guān)注政府運作的經(jīng)濟性和效益性。到2005年，美國審計總署90%以上的審計項目都是績效審計，其審計范圍涵蓋一切公共資金使用領(lǐng)域。美國績效審計取得的顯著成績，所指定的規(guī)范和準(zhǔn)則，推動了世界范圍內(nèi)績效審計的開展。

　　美國《政府審計準(zhǔn)則》中規(guī)定，審計人員有責(zé)任采用合理的、切合實際的、與績效審計目標(biāo)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。評價標(biāo)準(zhǔn)的來源包括：法律、規(guī)章規(guī)定或被審計單位確立的目標(biāo)；被審計單位建立的政策和程序；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；專家意見；以前年度的績效；同行業(yè)的績效（多是同行業(yè)的平均指標(biāo)）；私營部門的績效；先進組織的最佳實務(wù)等。美國政府審計標(biāo)準(zhǔn)對政府部門的效率作了一個歸納，認為政府部門的效率包括：在采購方面要有健全的程序；對設(shè)備和機器進行正當(dāng)?shù)氖褂煤途S護；避免重復(fù)工作；避免無效工作；避免人員過多；使用適當(dāng)?shù)慕?jīng)營程序等。

　　針對財政資金績效審計，美國審計總署還制定了七條公共部門績效審計測試與評估標(biāo)準(zhǔn),對難以量化的標(biāo)準(zhǔn)提出了“優(yōu)先實踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn),并實行金額化法。績效評價標(biāo)準(zhǔn)是建立在以下七個方面基礎(chǔ)上的宏觀和微觀標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)比較標(biāo)準(zhǔn)、政府審計標(biāo)準(zhǔn)、州政府標(biāo)準(zhǔn)、效果標(biāo)準(zhǔn)、美國注冊會計師協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)和可接受的管理條例。財政資金績效審計評價各個項目時其標(biāo)準(zhǔn)均是以上述七項為基礎(chǔ)。

　　2、加拿大

　　加拿大采取的“綜合審計”的現(xiàn)代審計方法，與美國“3E”審計內(nèi)容相仿。1978年，加拿大注冊會計師成立的特別委員會發(fā)表說，績效審計適用于各級政府，從此績效審計全面開展。后來在“3E”的基礎(chǔ)上增加了環(huán)境審計和公平審計，把“3E” 拓展到了“5E”。

　　加拿大審計署要求針對不同的審計對象制定相應(yīng)的審計標(biāo)準(zhǔn)，《效益審計指南》規(guī)定績效審計標(biāo)準(zhǔn)必須具有相關(guān)性、可靠性、客觀性、全面性和可理解性。審計標(biāo)準(zhǔn)的來源可以是國家的法律法規(guī)所認可的專業(yè)機構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)，如加拿大注冊會計師公會制定的標(biāo)準(zhǔn)；被審計單位制定的標(biāo)準(zhǔn)；公認的好的實踐標(biāo)準(zhǔn)；其他組織實施類似的審計標(biāo)準(zhǔn)；審計署以前的工作經(jīng)驗等 。其中，被審計單位管理層制定的或者議會硬性規(guī)定的效益考核衡量指標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)及經(jīng)營責(zé)任是績效審計所參照的主要審計標(biāo)準(zhǔn)。

　　在具體的績效審計過程中，根據(jù)不同情況和分別確定相對應(yīng)的審計標(biāo)準(zhǔn)。審計機關(guān)首先認定被審計單位已采用的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，如果認為其具備合理性和完整性，直接將其作為審計標(biāo)準(zhǔn)；如果與審計目標(biāo)不一致，則根據(jù)國家的法律法規(guī)、專業(yè)機構(gòu)的審計標(biāo)準(zhǔn)、對被審計單位經(jīng)營活動進行分析后直接制定審計標(biāo)準(zhǔn)。

　?。ǘξ覈膯⑹?

　　1、重視相關(guān)法律政策。審計評價標(biāo)準(zhǔn)的選擇和確定，是績效審計的關(guān)鍵，發(fā)達國家對此都以審計準(zhǔn)則或指南的形式進行了規(guī)定。最高審計機關(guān)國際組織的績效審計指南指出，績效審計的兩個基本問題是：公共機構(gòu)是否在以正確的方式行事，是否做了正確的事情。判斷是否正確的依據(jù)就是執(zhí)行政府決策，達到政策目標(biāo)。因此，他們在選擇評價準(zhǔn)時，都將一會的決定和意圖、相關(guān)的法律、政策放在首位。

　　2、充分借鑒被審計單位自身的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。在績效審計過程中，審計人員與被審計單位及其相關(guān)人員的溝通討論顯得尤為重要。而被審計單位衡量自身工作成果的標(biāo)準(zhǔn)可以作為績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的重要來源。

　　3、評價標(biāo)準(zhǔn)的靈活性。國外績效審計注重評價平準(zhǔn)與審計目標(biāo)、審計環(huán)境的一致性，忌諱生搬硬套。比如美國在績效審計中遇到難以量化的標(biāo)準(zhǔn)時，建立了“優(yōu)先實踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、我國財政專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

　　政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)是用來衡量、考核、評價審計對象經(jīng)濟效益高低、優(yōu)劣的尺度,是提出審計意見,做出審計結(jié)論的依據(jù)。 《審計署2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，著力構(gòu)建績效審計評價及方法體系。認真研究，不斷摸索和總結(jié)績效審計經(jīng)驗和方法，2009年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計評價體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系。而財政專項資金的績效審計涉及面廣、資金量大、專業(yè)性強，這項工作目前還處于試點階段,已進行的績效審計案例有限,所積累的經(jīng)驗有限，就目前現(xiàn)狀來看，其審計評價標(biāo)準(zhǔn)制定上還存在一些問題。

　?。ㄒ唬┰u價標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏法律保障

　　目前，我國在《憲法》和修改后的《審計法》中對績效審計有所涉及，但沒有出臺專門的全國統(tǒng)一的關(guān)于績效審計的法律法規(guī)，導(dǎo)致評價標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏法律保障。

　　（二）評價標(biāo)準(zhǔn)過于簡單

　　目前，我國績效審計停留在合法性和合規(guī)性階段，目前的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系存在一定局限性：財務(wù)指標(biāo)多、非財務(wù)指標(biāo)少，綜合性指標(biāo)多、單項指標(biāo)少，原則性指標(biāo)多、量化指標(biāo)少，缺乏預(yù)警指標(biāo)等。績效審計標(biāo)準(zhǔn)對“經(jīng)濟性”和“效率性”運用得比較多，而對“效果性”應(yīng)用卻相當(dāng)少，對于專項資金分配的公平性、公共參與社會影響等公共服務(wù)概念幾乎沒有涉及。

　　（三）評價指標(biāo)缺乏可操作性和可比性

　　財政專項資金績效審計項目的審計內(nèi)容、審計對象、審計目的、審計領(lǐng)域的不同，決定了每個績效審計有其不同的特征和目的，難以制定統(tǒng)一的操作指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，降低了評價標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。同時，審計部門未出臺權(quán)威的可供參考的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系，各地審計機關(guān)在開展財政專項資金績效審計時， 一般自行設(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)體系，因此評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏橫向可比性。

　　三、優(yōu)化財政專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的建議

　　績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)是是對被審計單位經(jīng)濟活動效益性的基本限定和要求，是審計人員對審計對象績效審計作出評價的標(biāo)準(zhǔn)，是提出審計建議、得出審計結(jié)論的依據(jù)。評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的好壞直接關(guān)系財政專項資金績效審計的成敗。

　?。ㄒ唬┰O(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)的原則

　　評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

　　1、客觀性。評價標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)受審計人員、被審計單位相關(guān)人員的影響，應(yīng)客觀真實地反映并評價被審計單位財政專項資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性。

　　2、可操作性。評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合每個財政專項資金績效審計項目的目標(biāo)和要求，既不超前也不落后，易于操作，審計人員可以通過相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，得出客觀、合理、被審計單位認可的審計結(jié)論，提出切實可行、有針對性的審計建議。

　　3、可獲得性。評價標(biāo)準(zhǔn)必須易于獲得，使財政專項資金的績效審計符合成本效益原則。

　　4、相關(guān)性。評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與被審計單位或被審計項目的實際情況相關(guān)，評價結(jié)論應(yīng)與專項資金審計目標(biāo)、專項資金使用單位或被審計項目需求相關(guān)。在績效審計實施過程中，應(yīng)充分收集和審計評價內(nèi)容相關(guān)的信息資料。

　?。ǘ┰O(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)的要求

　　一是在評價標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計上要全面反映經(jīng)濟、社會和人的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，而不是片面地用經(jīng)濟指標(biāo)評價被審計單位或項目。二是短期標(biāo)準(zhǔn)和長期標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。在經(jīng)濟指標(biāo)的設(shè)置上既要重視反映GDP 增長短期績效指標(biāo)，又要重視長期績效指標(biāo)，注重經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。三是定性標(biāo)準(zhǔn)與定量標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合。把國家的法律法規(guī)，黨和政府的各項方針、政策和政府預(yù)算、計劃的具體指標(biāo)，業(yè)務(wù)規(guī)范、經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)，以及效率和效果的有關(guān)相對量指標(biāo)相結(jié)合。四是通用標(biāo)準(zhǔn)和專用標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合。通用標(biāo)準(zhǔn)是不同行業(yè)、不同專項資金使用效率和實施效果的整體評價和橫向?qū)Ρ确治?，專用?biāo)準(zhǔn)是針對不同行業(yè)、不同類型的專項資金的不同特點而制定的。

　?。ㄈ┰u價標(biāo)準(zhǔn)的具體制定

　　財政專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)有多層次性、多樣性和系統(tǒng)性的特點，必須根據(jù)專項資金項目特點選取適當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)來進行績效審計。在此基礎(chǔ)上，按項目所屬行業(yè)和財政資金的專門用途，以相似性進行歸類的辦法積累評價標(biāo)準(zhǔn)，逐步探索和完善績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　完整的評價標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括：評價資源占用的標(biāo)準(zhǔn)；評價管理活動的標(biāo)準(zhǔn)；評價社會效益和生態(tài)效益的標(biāo)準(zhǔn)；衡量專項資金使用部門的績效，服務(wù)工作量和質(zhì)量，是否達到了預(yù)期的效果等。還要綜合考慮效率與公平、長期效益和短期效益、經(jīng)濟效益和社會效益等不同方面。常用的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)有：相關(guān)法律法規(guī)和方針政策；國家、省市關(guān)于本行業(yè)的政策規(guī)定；經(jīng)批準(zhǔn)的專項資金預(yù)算；公認的或合理的實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；被審計單位自行制定的標(biāo)準(zhǔn)，如可行性研究報告；利益相關(guān)方的標(biāo)準(zhǔn)；預(yù)算項目完成情況的報告合同等。

　　對財政專項資金如社會保障、科技、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等，產(chǎn)生的社會效益大于經(jīng)濟效益。在評價標(biāo)準(zhǔn)的選擇上，可將財政支出導(dǎo)致的直接后果與政府確定的最終目標(biāo)對應(yīng)起來，以宏觀效益評價標(biāo)準(zhǔn)為主。如對財政支農(nóng)專項資金的績效審計，不僅要評價專項資金的使用情況、支農(nóng)項目建設(shè)的質(zhì)量，還要評價項目建成后對農(nóng)民生活的影響、農(nóng)民的滿意度。無論是經(jīng)濟類還是非經(jīng)濟類評價標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)采集，可以采用問卷調(diào)查、專家判斷等形式來實現(xiàn)。對于難以量化的又有重大影響的標(biāo)準(zhǔn)，可采用特殊的方法進行估量賦值。