7月21日，交通運(yùn)輸部對(duì)外發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿（以下簡稱《修訂稿》），即將進(jìn)行為期一個(gè)月的公開征求意見。

2004年11月1日起，現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》正式施行。10多年來，現(xiàn)行《條例》所依據(jù)的社會(huì)條件和外部環(huán)境都發(fā)生了很大變化。此次修訂，擬對(duì)收費(fèi)公路的收費(fèi)期限、設(shè)置門檻、統(tǒng)借統(tǒng)還制度等作出調(diào)整，并規(guī)范轉(zhuǎn)讓、強(qiáng)化監(jiān)管，最終通過“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”，促進(jìn)建立收費(fèi)公路長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

條例為何修訂

現(xiàn)行《條例》已無法適應(yīng)新修訂的《預(yù)算法》和財(cái)稅體制改革的新要求。

現(xiàn)行《條例》規(guī)定，收費(fèi)公路建設(shè)采用地方政府交通部門利用貸款或者有償集資的籌融資模式。然而，財(cái)稅體制改革后，政府為發(fā)展公益性事業(yè)的舉債渠道統(tǒng)一調(diào)整為發(fā)行政府債券，同時(shí)實(shí)行總量控制，這就使“借錢修路，收費(fèi)還貸”所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化。根據(jù)《修訂稿》，今后政府通過舉債建設(shè)的公路將統(tǒng)一表述為政府收費(fèi)公路，舉債、償債主體將變更為地方政府，建設(shè)、改擴(kuò)建資金統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券方式籌集，用通行費(fèi)償還，納入政府性基金預(yù)算管理。

現(xiàn)行收費(fèi)公路政策吸引社會(huì)資本投資的功能逐步減弱，高速公路改建擴(kuò)容政策不清晰，待建高速公路項(xiàng)目引資存難題，讓國家公路網(wǎng)規(guī)劃的實(shí)施面臨巨大資金壓力。

根據(jù)《修訂稿》，未來經(jīng)營性公路將實(shí)行特許經(jīng)營，采用招投標(biāo)等方式選擇投資者，并簽訂協(xié)議明確養(yǎng)護(hù)管理、服務(wù)質(zhì)量、信息公開、合理回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等內(nèi)容。“如果收費(fèi)公路發(fā)行政府專項(xiàng)債券有困難或者額度不夠，將采取鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營的方式，即PPP模式來推動(dòng)發(fā)展。”交通運(yùn)輸部財(cái)務(wù)審計(jì)司司長許春風(fēng)說。

現(xiàn)行《條例》在收費(fèi)公路信息公開以及對(duì)轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營的監(jiān)督管理等方面規(guī)定不完善，需加以明確和規(guī)范�！缎抻喐濉诽岢�，加強(qiáng)政府對(duì)收費(fèi)公路資金使用、公路技術(shù)狀態(tài)和通行服務(wù)水平的監(jiān)管；并建立收費(fèi)公路信息公開制度，明確和落實(shí)收費(fèi)公路相關(guān)信息向社會(huì)公示的主體、內(nèi)容、形式及相關(guān)責(zé)任。

收費(fèi)還是收稅

兩個(gè)公路體系中，收費(fèi)收稅將并行；高速公路實(shí)行“用路者付費(fèi)”更顯公平；收費(fèi)公路設(shè)置門檻將大幅提高

根據(jù)《修訂稿》，未來我國將形成普通公路和收費(fèi)公路兩個(gè)公路體系，在公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理上采取收稅與收費(fèi)并行的方式，實(shí)現(xiàn)“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”：其中，普通公路約占公路總里程97%左右，采取向車輛用戶普遍征稅的方式，由公共財(cái)政保障資金需求；以高速公路為主的收費(fèi)公路占總里程3%左右，提供效率服務(wù)，實(shí)行“誰用路、誰受益、誰付費(fèi)”。

“任何國家都沒有真正意義的免費(fèi)公路，資金來源不是收稅就是收費(fèi)。”在王偉看來，《條例》修訂不是收費(fèi)還是免費(fèi)的“判斷題”，而是在收費(fèi)和收稅中做“選擇題”。魏東則認(rèn)為，收費(fèi)公路以對(duì)特定用路群體提供效率服務(wù)為目標(biāo)，用路者的使用頻次存在較大差異，“宜采用向用路者直接收費(fèi)的方式，以解決稅負(fù)不公平的問題。”

“國際上，在稅收不足的情況下，通過收取通行費(fèi)發(fā)展和維護(hù)高速公路是一種趨勢，不僅發(fā)展中國家這樣做，日本、德國、法國、意大利等發(fā)達(dá)國家也這么做。”王太表示，“為解決稅收不足，有些國家已經(jīng)在向收費(fèi)公路轉(zhuǎn)型。”王偉舉例說，2003年，此前高速公路免費(fèi)的德國開始對(duì)12噸以上的貨車征收通行費(fèi)，2012年又將征收范圍擴(kuò)大至四車道普通聯(lián)邦公路，明年還將開始對(duì)小客車征收高速公路通行費(fèi)。

“為加強(qiáng)政府在滿足基本出行需求的普通公路上的責(zé)任，我們大幅提高了收費(fèi)公路的設(shè)置門檻，縮小了收費(fèi)公路政策的適用范圍。”王太說。根據(jù)《修訂稿》，高速公路以外的收費(fèi)公路里程規(guī)模將被嚴(yán)格控制，最終實(shí)現(xiàn)只有高速公路收費(fèi)，其他公路全部回歸公共財(cái)政承擔(dān)。此外，新建和改建技術(shù)等級(jí)為二級(jí)以下（含二級(jí)）的公路不得收費(fèi)；已經(jīng)取消收費(fèi)的二級(jí)公路升級(jí)改造為一級(jí)公路的，也不得重新收費(fèi)；獨(dú)立收費(fèi)橋隧的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，由原來的二車道800米和四車道500米統(tǒng)一改為1000米以上。

期限如何調(diào)整

政府收費(fèi)高速公路統(tǒng)借統(tǒng)還，不受限制；特許經(jīng)營高速公路一般不超30年；償債期、經(jīng)營期屆滿后，繼續(xù)實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)

《條例》修訂中焦點(diǎn)問題在于收費(fèi)期限的調(diào)整。根據(jù)2004年《條例》，政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限分別為最長不得超過15年和25年，中西部最長不得超過20年和30年。此次調(diào)整，主要作了四方面修改：

一是政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限。高速公路以外的政府收費(fèi)公路，維持現(xiàn)行規(guī)定。

所謂“統(tǒng)借統(tǒng)還”，即在一省范圍內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。交通運(yùn)輸部法制司副司長魏東表示，以省為單位對(duì)高速公路實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理，可降低政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營成本，提高管理效率，增強(qiáng)政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，若仍以路段為單位核算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限，會(huì)影響路網(wǎng)的整體性和通行服務(wù)效率。

二是特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限按照收回投資、有合理回報(bào)的原則確定。其中，高速公路的經(jīng)營期限一般不得超過30年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的可以超過。經(jīng)營期屆滿后，由政府收回統(tǒng)一管理，與本行政區(qū)內(nèi)償債期政府收費(fèi)高速公路實(shí)行相同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。高速公路以外一級(jí)公路及橋隧，維持現(xiàn)行規(guī)定。

三是償債期、經(jīng)營期結(jié)束后實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。“隨著公路網(wǎng)發(fā)展完善，不少高速路進(jìn)入大修養(yǎng)護(hù)期，養(yǎng)護(hù)資金在償債期和經(jīng)營期結(jié)束后，需要建立科學(xué)規(guī)范穩(wěn)定的資金保障制度。”魏東表示，目前成品油消費(fèi)稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金僅能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護(hù)管理資金需求，無法滿足高速公路養(yǎng)護(hù)管理需求。

四是對(duì)一級(jí)收費(fèi)公路改建為高速公路或提高高速公路通行能力、且增加了政府債務(wù)或社會(huì)投資的改擴(kuò)建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營期限。除高速公路外，其他所有政府收費(fèi)公路和特許經(jīng)營公路在償債期、經(jīng)營期滿后必須停止收費(fèi)。

政府收費(fèi)高速公路突破收費(fèi)期限限制，其法律依據(jù)是什么？

交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭進(jìn)行了解釋：首先，《公路法》對(duì)舉債建設(shè)收費(fèi)公路的收費(fèi)期限沒有規(guī)定，而是授權(quán)給了國務(wù)院；第二，根據(jù)國務(wù)院2014年43號(hào)文安排，舉債建設(shè)的政府收費(fèi)公路，其債券的發(fā)行、使用和償還全部納入政府預(yù)算管理，由省級(jí)政府組織實(shí)施，“修訂是把國務(wù)院的規(guī)定固定下來，債務(wù)償清以后轉(zhuǎn)為養(yǎng)護(hù)性收費(fèi)”；第三，高速公路的養(yǎng)護(hù)預(yù)算并未列入一般公共預(yù)算支出之中，而是放在了政府性基金預(yù)算中，即專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，“養(yǎng)護(hù)期繼續(xù)收費(fèi)，以解決公路這一特定公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，符合《預(yù)算法》規(guī)定。”

權(quán)威解答五個(gè)疑問

1、交了車購稅消費(fèi)稅為啥還要交高速費(fèi)？

國家行政學(xué)院教授王偉：我們國家公路發(fā)展的稅收主要是兩種，一是車購稅，主要用于公路建設(shè)；二是成品油消費(fèi)稅，主要用于非收費(fèi)普通公路養(yǎng)護(hù)。而且成品油消費(fèi)稅并不是全部都用于普通公路養(yǎng)護(hù)，中間很大一部分是分給了航道養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸管理、環(huán)境保護(hù)和新能源發(fā)展，甚至還要分給農(nóng)民的農(nóng)業(yè)機(jī)械柴油和漁民漁船柴油的補(bǔ)助。所以在這種情況下，收費(fèi)公路自身的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還等，就需要通過車輛通行費(fèi)予以保證。

公路不是企業(yè)的，而是屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，使用者在享受公路帶來的便捷同時(shí)，也要為其日常的養(yǎng)護(hù)負(fù)擔(dān)費(fèi)用，不想再交費(fèi)，那可能面臨的是大量提高燃油稅、車購稅。

《條例》的修訂，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了高速公路長期收費(fèi)是符合“誰用路、誰受益、誰付費(fèi)”和“不用路、不付費(fèi)、不負(fù)擔(dān)”的這樣一個(gè)公平原則，不僅能夠有效地化解高速公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為高速公路的發(fā)展提供穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)發(fā)展資金，同時(shí)還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到更好改善。

2、會(huì)否促使更多公路隨意繼續(xù)收費(fèi)？

交通運(yùn)輸部公路局相關(guān)人士：高速公路在其規(guī)劃設(shè)計(jì)之初，就考慮到要滿足未來至少20年的通行需求，所以高速路是先有規(guī)劃才會(huì)改擴(kuò)建。目前，我國高速路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃已經(jīng)基本形成，此外，經(jīng)營企業(yè)也無權(quán)自行超范圍收費(fèi)，《條例》修訂的這個(gè)內(nèi)容，不會(huì)造成一級(jí)公路大量改擴(kuò)建為高速路。

3、還清公路貸款后為何還要收養(yǎng)護(hù)費(fèi)？

交通部公路局副局長王太：借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和政策的趨勢，我們認(rèn)為，堅(jiān)持和依靠收費(fèi)公路政策，仍然是公路交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

國際上，在稅收不足的情況下，通過收取車輛通行費(fèi)發(fā)展和維護(hù)高速公路是一種趨勢，不僅發(fā)展中國家這樣做，日本、德國、法國、意大利等發(fā)達(dá)國家也這么做。實(shí)踐也證明，僅憑稅收來維持一個(gè)國家龐大的公路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是很困難的，去年也有媒體報(bào)道過“美國危橋遍野公共財(cái)政無力支付更新維修費(fèi)用”，這個(gè)問題在美國都是現(xiàn)實(shí)存在的。

交通運(yùn)輸部干部管理學(xué)院教授張柱庭：按照《條例》修改意見，政府管理的高速公路收費(fèi)由財(cái)政部門根據(jù)實(shí)際情況納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，一般公共預(yù)算支出按照功能分類，主要包括一般公共服務(wù)支出、環(huán)境保護(hù)支出、教科文衛(wèi)體支出、社會(huì)保障及就業(yè)支出等。進(jìn)入養(yǎng)護(hù)期繼續(xù)通過收費(fèi)的方式來解決高速公路的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用問題，支持高速公路這一特定公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，符合《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定。

4、如遇擁堵是否可訴求減免通行費(fèi)？

交通運(yùn)輸部公路局相關(guān)人士：高速公路收費(fèi)的目的是收回成本，還清借貸，并不是將高速公路作為一個(gè)經(jīng)營牟利的渠道。此前也有過相關(guān)的訴訟，駕駛?cè)吮欢聲r(shí)間長向法院起訴高速路經(jīng)營企業(yè)，但法院未予支持。

有些省曾自行設(shè)定高速路擁堵免費(fèi)政策，從調(diào)研情況看，政策效果并不明顯。但出于高速路服務(wù)于民的原則，此次修訂的《條例》中更加明確了經(jīng)營方的管理責(zé)任，比如提出如果高速路出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)矶�，�?yīng)該在收費(fèi)站前作出提示，現(xiàn)狀是沒有明確規(guī)定，有些經(jīng)營單位雖然提示，但車輛已經(jīng)進(jìn)入擁堵段。

5、如何確保高速公路收的錢不亂花？

交通運(yùn)輸部公路局相關(guān)人士：未來高速公路養(yǎng)護(hù)將實(shí)施市場化招標(biāo)，根據(jù)公路養(yǎng)護(hù)的項(xiàng)目，大修、中修、小修和一般性養(yǎng)護(hù)都將有明確的費(fèi)用賬目。這不是政府訂，而是由市場決定。

這次《條例》修訂也專門增加了信息公開內(nèi)容，就是讓老百姓能明明白白看到交的錢都干了什么？目前，我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國家級(jí)、省級(jí)的收費(fèi)公路信息公開，今后將逐步擴(kuò)展到運(yùn)營管理企業(yè)的公開，其中會(huì)明確到某一條路的年度通行費(fèi)、服務(wù)設(shè)施運(yùn)營收入、年度財(cái)政補(bǔ)貼、年度養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營管理、稅費(fèi)等費(fèi)用支出情況。