關(guān)于完善地方稅制的若干設(shè)想

　　一、我國(guó)地方稅制存在的主要問題

　�。ㄒ唬﹥�(nèi)外稅制互不統(tǒng)一，不符合WTO原則。這不僅表現(xiàn)在實(shí)行內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅稅制上，而且在地方稅制中，內(nèi)資企業(yè)適用車船使用稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅暫行條例；外資企業(yè)適用車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅暫行條例，且城建稅、耕地占用稅、教育附加在外資企業(yè)和外籍人員成為禁區(qū)等等。這不但使稅制趨于復(fù)雜化，不利于企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，也違反了世貿(mào)組織要求的國(guó)民待遇原則，更不便于稅收征管。

　�。ǘ�）地方稅種劃分欠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、極不規(guī)范。1994年實(shí)行的分稅體制，按稅種劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，但在稅種和入庫(kù)上存在界限不清和不大科學(xué)的問題。有的既按稅種劃分又按企業(yè)級(jí)次劃分，如內(nèi)資企業(yè)所得稅；有的既按企業(yè)級(jí)次劃分又按行業(yè)劃分，如地方企業(yè)所得稅；有的按行業(yè)劃分又按稅種劃分，總體上將營(yíng)業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅劃為地方固定收入，但又將鐵道部門、各銀行總行、保險(xiǎn)總公司的營(yíng)業(yè)稅和城建稅劃歸中央。這種多元交叉重疊劃分的方式不僅違背了國(guó)際分稅制的劃分規(guī)則，更與建立統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)行政企分開的要求相悖，在實(shí)際操作中也難以確定收入歸屬，甚至?xí)r常發(fā)生混稅、混庫(kù)現(xiàn)象。

　�。ㄈ�）現(xiàn)行地方稅制立法層次低，陳舊老化。我國(guó)地方稅的立法權(quán)歸中央，除個(gè)人所得稅由全國(guó)人大立法之外，其他地方稅基本上是國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府以暫行條例、管理辦法等行政法規(guī)形式頒布實(shí)施，法律層次低，大大削弱地方稅稅收條例的法律地位，使地方稅體系乃至整個(gè)稅收體系建設(shè)缺乏依據(jù)和規(guī)范，抑制地方政府加強(qiáng)稅收管理的積極性。同時(shí)，現(xiàn)行地方稅制中，大多數(shù)地方稅收條例多是早于1994年分稅制時(shí)制訂的，明顯滯后于當(dāng)時(shí)和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的形勢(shì)，在某種方面還對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生滯礙作用。

　�。ㄋ模┑胤蕉愔平Y(jié)構(gòu)不合理，缺少主體稅種。1994年劃歸地方稅種有16個(gè)以上，但除營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅外，其他地方各稅均為稅源分散、征管難度大、征收成本高、收入不穩(wěn)定的小稅種，收入規(guī)模偏小，難以滿足地方政府支出的需要，引發(fā)各種亂收費(fèi)、亂罰款。使得稅費(fèi)“倒掛”現(xiàn)象嚴(yán)重。這一方面削弱了企業(yè)納稅意識(shí)；另一方面又使稅收中性原則在地方稅建設(shè)中得不到貫徹和體現(xiàn)，扭曲了正常分配關(guān)系，侵蝕了稅基，不利于新稅制的正常運(yùn)行。

　�。ㄎ澹┑胤蕉愔撇粔蛲晟疲�稅收“真空”多。許多稅種征收范圍窄，不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種只對(duì)城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)等特定地域征收，受益對(duì)象與納稅義務(wù)人相脫節(jié)，稅收流失大；又如房產(chǎn)稅既按房產(chǎn)原值征稅又按營(yíng)業(yè)額征稅，并分別適用不同的稅率，使同樣的征稅對(duì)象適用不同的計(jì)稅依據(jù)導(dǎo)致稅負(fù)不平衡；與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切的城市維護(hù)建設(shè)稅改革嚴(yán)重滯后，存在問題愈加明顯；而一些早該開征的稅種，如遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅等，由于各種原因至今仍未開征，產(chǎn)生稅收“真空”。上述種種問題致使地方稅收占國(guó)家稅收比重不但很低，而且大有下降趨勢(shì)，極不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

　�。�六）地方稅收征管手段落后，稅收流失大。由于地方稅種大多稅源分散、分布廣泛、收入零星、征管難度十分大。國(guó)家“金稅”工程已進(jìn)入第三期，但至今仍未把大部分地方稅種納入其中，加之地方財(cái)力投入有限，使地方稅征收仍主要靠投入大量人力手工操作，不僅造成征管漏洞和大量稅源流失，而且產(chǎn)生新的稅負(fù)不公，不利于全面推進(jìn)依法治稅進(jìn)程。

　　二、完善我國(guó)地方稅制的若干設(shè)想

　�。ㄒ唬┩晟扑�得稅制。在企業(yè)所得稅方面。一是合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅，改稱以法人所得稅。包括統(tǒng)一納稅義務(wù)人、統(tǒng)一稅率、統(tǒng)一扣除項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)等。在稅率檔次設(shè)置方面，應(yīng)以一檔基本稅率為主（如25%），一檔低稅率為輔（如15%），以體現(xiàn)對(duì)中小企業(yè)的照顧；二是制定一整套統(tǒng)一、規(guī)范、明晰的資本所得稅收政策，將資本所得和其他所得從性質(zhì)上嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)，明確對(duì)資本所得予以稅收優(yōu)惠待遇，并加以科學(xué)規(guī)定；三是取消應(yīng)由公共支出解決的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)勞動(dòng)就業(yè)企業(yè)、校辦企業(yè)、民政福利企業(yè)等照顧和扶持，應(yīng)進(jìn)一步由財(cái)政支出和社會(huì)保障體系解決；四是把企業(yè)所得稅作為分率分征式共享稅，在統(tǒng)一稅基的基礎(chǔ)上，國(guó)、地稅機(jī)關(guān)分別按各自的稅率征收。同時(shí)，為調(diào)動(dòng)地方政府積極性，授權(quán)其對(duì)地方企業(yè)所得稅部分，享有自己制定或決定減免稅等權(quán)利，促進(jìn)地方稅體系的建立和完善。在個(gè)人所得稅方面。堅(jiān)持公平——效率的改革原則，力求相同收入狀況的納稅人承擔(dān)相同的納稅義務(wù)；考慮納稅人的支付能力，體現(xiàn)對(duì)高收入者多課稅，對(duì)低收入者少課稅或不課稅的原則。一是在稅制模式上應(yīng)盡快選擇綜合與分類相結(jié)合征收模式，即對(duì)工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、經(jīng)營(yíng)收益等經(jīng)常性所得納入綜合征稅項(xiàng)目。其他所得，如偶然所得、使用費(fèi)轉(zhuǎn)讓所得，仍然用現(xiàn)行的分類征收項(xiàng)目；二是稅率設(shè)置上簡(jiǎn)化、減少級(jí)次，降低邊際稅率�？煽紤]調(diào)整級(jí)次和級(jí)距，設(shè)為3—5級(jí)的稅率體系，即低收入人群適用零稅率、中等收入人群適用于5%—10%的低稅率，高收入者適用30%—35%的高稅率；對(duì)于臨時(shí)性一次性收入畸高的，實(shí)行加成征收；三是提高扣除標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前，對(duì)工資性質(zhì)的收入，扣除額定在1200—1800元之間較為合適。對(duì)各項(xiàng)非個(gè)人主要生活來(lái)源的收入，則實(shí)行全額征稅。同時(shí)在稅前扣除上，可以考慮家庭人員的不同構(gòu)成以及基本生活水平需求的實(shí)際情況。增加專項(xiàng)扣除，如對(duì)殘疾人或贍養(yǎng)殘疾人、老弱病幼者的收入扣除、某些社會(huì)公益性支出等；四是擴(kuò)大稅基。實(shí)行反列舉的辦法，明確規(guī)定除免稅項(xiàng)目之外的其他各項(xiàng)收入所得均納入征收范圍；五是全面實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅“雙向申報(bào)”制度，完善源泉扣繳和自行申報(bào)相結(jié)合的征管模式。并建立相關(guān)配套制度，如建立全國(guó)個(gè)人收入管理和大額支付的信息系統(tǒng)、提高收入的貨幣化程度，以及實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)等制度。

　�。ǘ�）完善財(cái)政體制。一是建立起合理的中央和地方的稅收和非稅收入體系，調(diào)整稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，特別是地方財(cái)政中的非稅收入結(jié)構(gòu)，壯大地方財(cái)力；二是建立比較科學(xué)、合理的地方稅收體系。按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相一致的原則，適當(dāng)下放地方稅收管理權(quán)限，賦予地方政府一定的地方稅目、稅率調(diào)整和減免權(quán)力，激發(fā)地方加強(qiáng)稅收征管工作積極性，解決稅收缺位而引發(fā)收費(fèi)越位的問題，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　�。ㄈ�）改革財(cái)產(chǎn)稅制。一是按照統(tǒng)一稅法、拓寬稅基、公平稅負(fù)、加強(qiáng)征管的原則，對(duì)在財(cái)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)征收的財(cái)產(chǎn)稅加以修改完善，取消單獨(dú)對(duì)外資企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅；二是建立健全財(cái)產(chǎn)法規(guī)和嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)登記制度，進(jìn)一步完善對(duì)公民和法人合法收入與財(cái)產(chǎn)的界定及保護(hù)，建立財(cái)產(chǎn)實(shí)名登記制度；三是在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方更多的稅政管理權(quán)，使各地可以根據(jù)實(shí)際情況靈活處理財(cái)產(chǎn)稅收問題；四是加快房產(chǎn)評(píng)估制度的建立和獨(dú)立評(píng)稅機(jī)構(gòu)的設(shè)置，準(zhǔn)確地評(píng)估財(cái)產(chǎn)計(jì)稅價(jià)值，確保其權(quán)威性、公正性；五是在適當(dāng)時(shí)機(jī)開征物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)稅種和收費(fèi)，使其成為地方稅主體稅種。

　�。ㄋ模└母镛r(nóng)業(yè)稅制。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和問題，農(nóng)業(yè)稅的改革總體上應(yīng)分兩步實(shí)行。第一步是盡快推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村一切不合理的收費(fèi)負(fù)擔(dān)，對(duì)農(nóng)業(yè)稅的納稅人、計(jì)稅面積、稅率、稅負(fù)水平等進(jìn)行調(diào)整，規(guī)范農(nóng)業(yè)稅征收行為，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)。第二步是把農(nóng)業(yè)稅制度與整體稅收制度統(tǒng)一進(jìn)行考慮，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一體化，將農(nóng)業(yè)稅收改為增值稅，稅率設(shè)計(jì)為13%—15%之間，對(duì)農(nóng)民自產(chǎn)自食的部分和在集貿(mào)市場(chǎng)少量出售的農(nóng)產(chǎn)品不征稅，防止農(nóng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。同時(shí)，為防止違規(guī)濫占耕地、農(nóng)業(yè)用地閑置和拋荒，對(duì)上述違規(guī)濫占耕地現(xiàn)象征收“濫占耕地稅”，實(shí)行定額征收方式，單位稅額為1—2萬(wàn)元/畝（發(fā)達(dá)地區(qū)可以提高單位稅額，具體由省級(jí)人民政府核定）；對(duì)農(nóng)業(yè)用地閑置和拋荒行為征收土地閑置稅，從而將有限的農(nóng)業(yè)土地資源充分利用起來(lái)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總量。

　�。ㄎ澹┩晟瀑Y源稅制。我國(guó)資源豐富，但每年資源稅收占全國(guó)稅收總收入的比重始終沒有超過1%，這與每年資源開采、耗費(fèi)大、資源浪費(fèi)嚴(yán)重形成強(qiáng)烈反差。為此，進(jìn)行資源稅改革刻不容緩：一是要擴(kuò)大征稅范圍。在保留現(xiàn)有征稅項(xiàng)目的基礎(chǔ)，將資源稅征收范圍擴(kuò)大到森林、水、土地、其他動(dòng)植物資源等；二是提高征收標(biāo)準(zhǔn)。資源稅的單位稅額過低不足以影響納稅人的經(jīng)濟(jì)行為，充分考慮促進(jìn)資源的合理利用等因素，對(duì)污染程度不同的資源可實(shí)行差別稅率，對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅，限制各種濫開濫采行為和促進(jìn)我國(guó)資源的合理、充分利用，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略。

　　（六）取消部分稅種。一是對(duì)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和土地增值稅等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)效能差，占財(cái)政收入比重低的稅種給予廢除；二是對(duì)阻礙解決“三農(nóng)”問題的屠宰稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅予以取消；三是對(duì)證券交易稅、筵席稅等尚未開征或只在極少數(shù)地方開征過，已經(jīng)明顯不合時(shí)宜、通過其他稅種完全可以發(fā)揮替代作用的稅種，應(yīng)當(dāng)在稅制改革中取消；四是擴(kuò)大印花稅征稅范圍，將契稅并入印花稅；五是合并內(nèi)外兩套稅制，將按照簡(jiǎn)化稅制的原則，將內(nèi)外資企業(yè)分別適用的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅與城市房地產(chǎn)稅合并成房地產(chǎn)稅、車船使用稅和車船使用牌照稅合并成車船使用稅。

　　（七）加快“清費(fèi)立稅”。對(duì)一些征收范圍廣、數(shù)額大、收入穩(wěn)定且有必要長(zhǎng)期存在的公共工程、公共事業(yè)性收費(fèi)和各類基金納入現(xiàn)有稅種之內(nèi)或開征新稅，以稅收的形式進(jìn)行征收管理。初步設(shè)想如下：

　　1、開征燃油稅。將交通方面的養(yǎng)路費(fèi)、車輛購(gòu)置附加費(fèi)、交通運(yùn)輸管理費(fèi)等合并后，統(tǒng)一開征燃油稅，通過車輛用油環(huán)節(jié)征收。燃油稅由國(guó)稅部門征收，作為中央和地方共享收入，專項(xiàng)用于交通建設(shè)，財(cái)政監(jiān)督使用。

　　2、開征教育稅。將教育方面的教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、教育基金合并改設(shè)教育稅，專項(xiàng)用于教育事業(yè)，不準(zhǔn)挪作他用。

　　3、開征環(huán)境保護(hù)稅。將環(huán)保部門的超標(biāo)排污（廢水、廢汽、廢渣、噪聲）費(fèi)以及污水處理費(fèi)等統(tǒng)一改為環(huán)境保護(hù)稅。由國(guó)稅部門征收，作為中央與地方共享收入。由財(cái)政部門撥款，環(huán)保部門進(jìn)行具體管理，用于環(huán)境保護(hù)開支，財(cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督使用。同時(shí)，為了激勵(lì)企業(yè)加大環(huán)保投入，建立退稅機(jī)制，對(duì)那些重視治污工作，污染環(huán)境度低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，按一定比例予以“退稅”獎(jiǎng)勵(lì)，專項(xiàng)用于補(bǔ)充企業(yè)環(huán)保投入。

　　4、開征社會(huì)保障稅。盡快將分散在勞動(dòng)、民政、人事、衛(wèi)生等部門的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、殘疾人就業(yè)保障金、職工工傷保險(xiǎn)基金等多種社會(huì)保障基金改為社會(huì)保障稅，統(tǒng)一征收。作為中央和地方共享收入，納入國(guó)家預(yù)算，由財(cái)政部門按預(yù)算撥款，有前部門具體管理使用，審計(jì)部門監(jiān)督，做到取之得當(dāng)，用之合理。社會(huì)保障稅目前宜先在城鎮(zhèn)征收，采用單位與職工共同負(fù)擔(dān)的辦法，稅率為10%。

　　5、開征特別建設(shè)稅。將中央和地方政府為用于大江大河治理、農(nóng)業(yè)開發(fā)、電力、鐵路和高速公路建設(shè)等方面的開征的專項(xiàng)基金改為特別建設(shè)稅。由國(guó)家稅務(wù)部門征收，作為中央和地方共享收入，納入國(guó)家和地方預(yù)算，專款用于各項(xiàng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，由財(cái)政、審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督使用。

　�。ò耍└母锍墙ǘ愔啤Ｊ紫劝熏F(xiàn)行的“城市維護(hù)建設(shè)稅”改為“城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅”，擴(kuò)大征稅范圍，不分國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和企事業(yè)單位，更不分內(nèi)資和外資、城區(qū)和鄉(xiāng)村，所有享受公共設(shè)施、社會(huì)公益服務(wù)并取得收入的單位和個(gè)人均應(yīng)繳納城建稅。其次是改變?cè)摱惏丛鲋刀�、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅稅額附征方式，使之成為以銷售收入、營(yíng)業(yè)收入或其他收入為計(jì)稅依據(jù)的獨(dú)立征收的地方稅種。三是采用幅度稅率形式，規(guī)定最高與最低限額，發(fā)達(dá)地區(qū)適用較高稅率，貧困地區(qū)、農(nóng)村適用較低稅率，采取屬地征收原則，調(diào)動(dòng)工作積極性。

　　（九）開征新的稅種。主要是遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人財(cái)富的積累，開征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅，調(diào)節(jié)社會(huì)收入差距，緩解人們由于出身不同而導(dǎo)致的巨大差異，促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展已勢(shì)在必行。遺產(chǎn)稅是對(duì)納稅對(duì)象死亡后遺留下來(lái)的財(cái)產(chǎn)征收的一種稅，根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，近期宜確定其免征額為100—200萬(wàn)元之間。同時(shí)，為防止納稅人在生前通過贈(zèng)與的方式將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移而逃避繳納遺產(chǎn)稅，配合開征財(cái)產(chǎn)贈(zèng)與稅。這兩個(gè)稅種均宜采用累進(jìn)稅率。

　�。ㄊ�）完善增值稅制。重新界定增值稅和營(yíng)業(yè)稅征管范圍，將交通運(yùn)輸、建筑安裝與銷售不動(dòng)產(chǎn)3個(gè)重復(fù)課稅問題突出的行業(yè)，從征收營(yíng)業(yè)稅納入增值稅征收范圍，進(jìn)一步規(guī)范增值稅制。同時(shí)，將增值稅分成比例由75：25改為60：40或65：35。

　　（十一）加強(qiáng)征收管理。一是加強(qiáng)稅法體系建設(shè)，地方稅收體系的建立要向規(guī)范化發(fā)展，包括稅種設(shè)立、名稱、制度的規(guī)范。即改變現(xiàn)行稅法體系法律文件少、暫行條例多、紅頭文件多的狀況，將有可能上升為法律的條例或暫行條例立法；盡可能充實(shí)稅法條款、減少實(shí)施細(xì)則，使稅法實(shí)現(xiàn)“直通車”；改變稅務(wù)部門既執(zhí)法又直接參與立法的做法，將稅收立法移向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)，減少部門立法存在的種種弊端。二是統(tǒng)一地方稅的征收管理權(quán)。由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)行使地方稅征收管理權(quán)，讓財(cái)政機(jī)關(guān)不再參與稅款征收，只負(fù)責(zé)“支出”。同時(shí)，考慮到征管上的便利，將某些共享稅繼續(xù)由國(guó)稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理。三是賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎��?quán)。在不影響中央稅稅基的前提下，將一定稅種的立法、開征、停征權(quán)交地方管理；將某些稅種立法和開停征權(quán)報(bào)中央備案，地方?jīng)Q定；某些稅種的立法和開征停征權(quán)需經(jīng)中央批準(zhǔn)，而后執(zhí)行。同時(shí)，對(duì)下放立法權(quán)后新設(shè)立的稅種適用稅率的高低也由地方自行決定。四是加快地方稅收信息化建設(shè)步伐。將地方稅收體系中各稅種全部納入國(guó)家“金稅”工程建設(shè)工作之中，實(shí)行地方稅征收管理信息化。五是加強(qiáng)協(xié)護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立各種巡查巡管機(jī)制，優(yōu)化稅收服務(wù)手段和方式，提高稅收服務(wù)水平。六是加強(qiáng)地稅干部隊(duì)伍建設(shè)，努力將地稅干部建設(shè)成為一支“政治過硬、業(yè)務(wù)熟練、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正、服務(wù)規(guī)范”的一流隊(duì)伍，推動(dòng)地方稅制改革深入運(yùn)行，并取得良好實(shí)效。

　　干部隊(duì)伍建設(shè)，努力將地稅干部建設(shè)成為一支“政治過硬、業(yè)務(wù)熟練、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正、服務(wù)規(guī)范”的一流隊(duì)伍，推動(dòng)地方稅制改革深入運(yùn)行，并取得良好實(shí)效。