入世后我國進(jìn)出口稅收政策和制度需做重大調(diào)整

　　■政策調(diào)整目標(biāo)：由“外優(yōu)于內(nèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)榛�本“公平稅�?fù)”
　　■制度調(diào)整目標(biāo)：進(jìn)口由“應(yīng)收不盡收”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)收盡收”

　　出口由“應(yīng)退不盡退”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)退盡退”

　　專家建言

　　一、我國現(xiàn)行進(jìn)出口稅收政策、制度特點(diǎn)及存在的主要問題

　　為了吸引外商投資、刺激對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展，我國從改革開放至今，我國在進(jìn)出口稅收政策和制度上采取了力度較大的稅收優(yōu)惠政策。其主要特點(diǎn)是：“外松內(nèi)緊入世后我國進(jìn)出口稅收政策和制度需做重大調(diào)整、外優(yōu)于內(nèi)”，即加工貿(mào)易和外商進(jìn)口設(shè)備享受了過優(yōu)的稅收待遇，而內(nèi)資出口企業(yè)又受到了無限期拖欠出口退稅的政策待遇，長此下去，這種政策和制度將產(chǎn)生“抑內(nèi)揚(yáng)外”的明顯效應(yīng)。其主要問題是：

　　（一）來料加工貿(mào)易不論是否進(jìn)入保稅區(qū)，一律實(shí)行免征關(guān)稅和國內(nèi)稅－－增值稅和消費(fèi)稅。2001年我國進(jìn)口總額中，加工貿(mào)易占38．6％，即接近40％的進(jìn)口商品免稅，免稅數(shù)量巨大。這種做法，既不符合國際上入關(guān)征稅原則，也不符合進(jìn)口商品必須依法全值征收增值稅的征稅機(jī)制。它導(dǎo)致每年約8000—9000億元人民幣的無稅貨物進(jìn)入國內(nèi)市場。由此也形成稅收征管上的巨大漏洞。一些不法分子鉆政策空子，利用加工貿(mào)易和一般貿(mào)易的稅收差別，通過搞假的加工貿(mào)易等手段，規(guī)避國家稅收，造成國家進(jìn)口稅收的大量流失和增值稅大案要案的屢屢發(fā)生而難以控制。

　　（二）進(jìn)口機(jī)器設(shè)備的免稅優(yōu)惠面過寬。對(duì)外商投資所需的部分機(jī)器設(shè)備等的進(jìn)口，免征增值稅和消費(fèi)稅，由此帶來大面積的稅收減免。據(jù)了解，免稅面已占機(jī)器設(shè)備進(jìn)口額的40％左右；2000年進(jìn)口免稅額占進(jìn)口產(chǎn)品消費(fèi)稅、增值稅收入的50％左右。由此造成三方面問題：一是政府財(cái)政來自海關(guān)代征的增值稅和消費(fèi)稅減少；二是進(jìn)口商品騙取免稅的漏洞和機(jī)會(huì)大大增加，海關(guān)征稅管理的難度提高；三是這些進(jìn)口機(jī)器設(shè)備由于具有免稅的價(jià)格優(yōu)勢，使同類的國內(nèi)產(chǎn)品處于不公平的市場競爭劣勢。

　　（三）對(duì)一般貿(mào)易的出口退稅，未按照國際通行做法實(shí)行零稅率退稅，而另定稅率退稅。并采用預(yù)算計(jì)劃指標(biāo)控制出口退稅的數(shù)量和進(jìn)度，造成退稅不及時(shí)、不到位。長期拖欠企業(yè)一部分出口退稅款，給出口企業(yè)尤其是中小企業(yè)造成嚴(yán)重的經(jīng)營困難。據(jù)權(quán)威部門的資料反映，截止到2001年底，政府已經(jīng)累計(jì)拖欠企業(yè)出口退稅1400億元，按照入世后乃至未來我國擴(kuò)大對(duì)外開放的發(fā)展趨勢，在政府財(cái)政尤其是中央財(cái)政的承受能力有限的情況下，如果不采取有效措施，拖欠企業(yè)的出口退稅將可能越積越多，政府解決這部分欠稅將越加被動(dòng)。

　　總之，我國進(jìn)出口稅收政策和制度存在的問題概括為一句話就是：進(jìn)口應(yīng)收的沒有盡收，出口應(yīng)退的沒有盡退。

　　二、關(guān)于漸進(jìn)地對(duì)我國進(jìn)出口政策和制度進(jìn)行重大調(diào)整的建議

　�。ㄒ唬┪覈�進(jìn)出口政策和制度調(diào)整的目標(biāo)

　　政策調(diào)整目標(biāo)：由“外優(yōu)于內(nèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)榛�本“公平稅�?fù)”。制度調(diào)整的目標(biāo)：進(jìn)口由“應(yīng)收不盡收”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)收盡收”；出口由“應(yīng)退不盡退”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)退盡退”。

　�。ǘ�）調(diào)整的具體步驟

　　考慮到中央財(cái)政的承受力，調(diào)整首先從清理進(jìn)口稅收政策開始。

　　第一，對(duì)加工貿(mào)易來料進(jìn)口稅收制度的調(diào)整。嚴(yán)格要求加工貿(mào)易的來料進(jìn)口免稅政策應(yīng)只限于“境內(nèi)關(guān)外”的特定地區(qū)和場所，如必須進(jìn)入保稅區(qū)、出口加工區(qū)或指定的保稅工廠，實(shí)行規(guī)范化的保稅管理，其他不進(jìn)入這些規(guī)定地點(diǎn)和場所而轉(zhuǎn)入關(guān)境的進(jìn)口原材料一律照章征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅；或者采取關(guān)稅仍實(shí)行海關(guān)監(jiān)管，交納一定數(shù)量保證金，在加工成品出口時(shí)，再退還所征保證金；進(jìn)口環(huán)節(jié)的國內(nèi)稅——增值稅和消費(fèi)稅則與國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品實(shí)行同等待遇，一律照章征稅。

　　第二，清理進(jìn)口設(shè)備的稅收優(yōu)惠政策，可分兩步進(jìn)行調(diào)整：一是縮小政策優(yōu)惠面。對(duì)國內(nèi)短缺、具有國際先進(jìn)技術(shù)的進(jìn)口設(shè)備仍需要實(shí)行進(jìn)口免征增值稅政策，政府可以通過明確的目錄限定優(yōu)惠政策面。對(duì)于國內(nèi)可以制造或在國際上并不是最先進(jìn)的機(jī)器設(shè)備一律征稅。另外，參照1997年的做法，在執(zhí)行這一政策前，可以給予外商半年左右的緩沖期，以利于他們對(duì)政策的適應(yīng)。第二步是隨增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型后，允許企業(yè)扣除機(jī)器設(shè)備已交過增值額的情況下，將進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅一律改為既征稅又允許抵扣稅的做法。

　　第三，徹底實(shí)行出口退稅的“免、抵、退”制度，同時(shí)在預(yù)算中打足出口退稅的資金，不留資金缺口。在我國進(jìn)出口貿(mào)易基本保持平衡的情況下，只要進(jìn)口環(huán)節(jié)的稅收做到“應(yīng)收盡收”，由于國內(nèi)流轉(zhuǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)是進(jìn)口貿(mào)易總值加關(guān)稅，一般來講，只要貿(mào)易保持少量順差，進(jìn)口的關(guān)稅和流轉(zhuǎn)稅數(shù)量應(yīng)該大于出口退稅的數(shù)量，財(cái)政不會(huì)產(chǎn)生不平衡的問題。對(duì)于前幾年的出口退稅的欠稅，在確實(shí)核定應(yīng)退稅數(shù)額的基礎(chǔ)上，在以后年度中逐步通過增加出口預(yù)算資金，清還對(duì)出口企業(yè)的欠稅。

　�。ㄈ�）為了加強(qiáng)對(duì)加工貿(mào)易來料進(jìn)口、進(jìn)口設(shè)備等的稅收征管，建議由海關(guān)代征增值稅和消費(fèi)稅改為由口岸稅務(wù)機(jī)關(guān)成立專門機(jī)構(gòu)直接征收這部分稅收。根據(jù)國際上公共管理革命中的“無縫隙”政府原理，對(duì)于一件公共事項(xiàng)的管理，涉及的機(jī)構(gòu)越多，“縫隙”越大，效率越低，管理成本越高。海關(guān)代征的流轉(zhuǎn)稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)直接征收，有利于強(qiáng)化稅收的征管、提高效率。

　�。ㄋ模┻M(jìn)出口稅收政策和制度的調(diào)整是否會(huì)影響外資引進(jìn)和外貿(mào)進(jìn)出口的增長？短期內(nèi)可能會(huì)使增長率有所減緩，但是根據(jù)目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)自主增長力增強(qiáng)的判斷，以及中國入世后對(duì)出口的有利因素，估計(jì)不會(huì)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長構(gòu)成影響。目前是調(diào)整政策的比較好的時(shí)機(jī)。只要我們把握好政策調(diào)整的力度，漸進(jìn)地推進(jìn)制度的改革，從中長期看，這項(xiàng)政策和制度的調(diào)整將對(duì)切實(shí)實(shí)行擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略，增強(qiáng)國內(nèi)企業(yè)的競爭力，維護(hù)國家的稅收權(quán)益，減輕中央財(cái)政的壓力、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，以及中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、快速增長起到重要的積極作用。（國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部　研究員 倪紅日　參與研究　張俊偉）