一、1994年分稅制改革留下的缺憾
1994年的分稅制財(cái)政體制創(chuàng)新，選擇了漸進(jìn)式改革路徑，僅僅是初步搭建了政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架，許多關(guān)鍵之處留下了諸多“先天不足”。一是既得利益的照顧，在某
種程度上使改革流于形式。以1993年為基數(shù)的兩稅增量改革之路，日后幾乎所有財(cái)稅改革、政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整都紛紛簡(jiǎn)單效仿，過多增量改革路徑的選擇，回避了改革的諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾，致使部分改革流于某種簡(jiǎn)單形式上的轉(zhuǎn)換，致使改革成效大打折扣。二是政府間事權(quán)及財(cái)政支出責(zé)任劃分的不清晰，成為日后改革深化的羈絆。1994年財(cái)稅體制改革，在政府間事權(quán)劃分上，存在著“內(nèi)外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”等問題。時(shí)至今日，制度安排和體制設(shè)計(jì)上的“先天不足”，一直制約著科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建。三是以集中中央政府財(cái)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的改革，很大程度上重新步入了“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。1994年財(cái)稅體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)，就是要提高中央政府的財(cái)權(quán)集中度，削弱諸侯經(jīng)濟(jì)實(shí)力，采取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財(cái)力規(guī)模比例，在零和博弈狀態(tài)下，中央政府增加的財(cái)力無疑就是地方政府減少的財(cái)力。這種自上而下的改革，由于過分強(qiáng)調(diào)收入而忽略事權(quán)的及時(shí)調(diào)整，不知不覺中步入“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。
二、實(shí)證分析：現(xiàn)行財(cái)政體制的舊體制復(fù)歸
沿著十多年歷史軌跡，透過十幾年數(shù)據(jù)和典型案例的分析，可以揭示出現(xiàn)行財(cái)政體制客觀上存在著復(fù)歸舊體制的種種跡象。
�。熞贿^多采用共享稅模式，存有復(fù)歸“比例分成”的客觀現(xiàn)實(shí)
按照1994年的改革思路，分稅制財(cái)政體制的最終目標(biāo)是通過逐漸完善中央稅與地方稅體系，逐步取消非規(guī)范的共享稅。然而，自1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，我國的地方稅體系不但沒有發(fā)展壯大，反而日漸萎縮。1994年中央與地方的共享稅種只有3個(gè)，即增值稅、資源稅率和證券交易印花稅率，占稅種總數(shù)的10％，而目前共享稅種數(shù)量則擴(kuò)大到12個(gè)，占稅種總數(shù)的31％；共享稅收占全國稅收的比重也由1994年的55％增至2003年的70％左右，凈增約15個(gè)百分點(diǎn)；共享比例也朝著向中央政府集權(quán)的一方攀升，證券交易稅和所得稅共享比例是兩個(gè)典型例證，中央政府逐步提高了分享比例。上述情況表明，近十多年來，中央政府為滿足財(cái)權(quán)集中的需要，凡是有可能成為地方預(yù)算收入主體的地方稅種如個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅，都先后改為由中央和地方共享收入。同1980年至1993年的改革相比，1994年以來的財(cái)政體制改革發(fā)生了大逆轉(zhuǎn)：從財(cái)政分權(quán)化重新走向財(cái)政集權(quán)化。從某種角度上來分析判定，呈現(xiàn)了向原來“比例分成”模式的簡(jiǎn)單復(fù)歸。
二“小地方稅，大轉(zhuǎn)移支付”格局，存有復(fù)歸“統(tǒng)收統(tǒng)支”的傾向
隨著中央與地方共享稅種數(shù)量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了本已十分脆弱的地方稅體系。分稅制改革以來，一些屬于地方的稅種，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、農(nóng)業(yè)稅含農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅等先后被中央政府取消，土地增值稅、屠宰稅、宴席稅等稅種形同虛設(shè)，遺產(chǎn)稅尚未開征。雖說從數(shù)量上看地方稅有13個(gè)稅種，占29個(gè)稅種的45％，但目前真正屬于地方主稅種的只有營業(yè)稅不含鐵路、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司集中交納部分、房產(chǎn)稅、契稅等。分稅制改革初期，地方稅約占全國稅收總量一般為20％－30％，到2003年這一比重降至10％左右。地方稅體系的嚴(yán)重缺失，違背了分稅制改革時(shí)所確定的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則”，違背了國際慣例。政府間財(cái)權(quán)、財(cái)力的不均衡，在中央政府和地方政府之間分別出現(xiàn)了“大馬拉小車”和“小馬拉大車”的失衡格局。
由表1可知，以1993年為分界線，中央和地方政府財(cái)政收支比重發(fā)生了極大變化。到2004年中央政府收支比重偏差高達(dá)29％，其背后寓意在于地方政府近1／3財(cái)政支出是通過中央政府規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)的。
由表2可知，1995年至2004年，地方財(cái)力規(guī)模由4383億元提高到17896億元，年均增長(zhǎng)16.8％，其中近60％來自中央政府的各項(xiàng)補(bǔ)助。在中央對(duì)地方龐大補(bǔ)助的背后，隱含著諸多不合理因素。1兩稅返還、所得稅返還屬于中央與地方共享收入的范疇，2004年二者比重高達(dá)1／335.3％，不應(yīng)納入中央對(duì)地方的補(bǔ)助范疇。2作為有條件轉(zhuǎn)移支付的各類專項(xiàng)，實(shí)質(zhì)上是“財(cái)權(quán)部門化”的體現(xiàn)，即各部門作為第二財(cái)政在參與國民收入的二次分配，過多地體現(xiàn)為部門利益，加之需要地方政府層層配套，是中央各部門“條條”干預(yù)地方政府“塊塊”的重要載體，難以有效體現(xiàn)中央政府施政意圖。2004年這一比重高達(dá)31.7％。3財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括原體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助及其他補(bǔ)助等諸多項(xiàng)目。而屬于均等化性質(zhì)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付這兩項(xiàng)。2004年在中央政府2934億元的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付為745億元占25.4％，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付994億元占2.6％，占中央補(bǔ)助地方總量的17％。
基于上述分析可以看出，現(xiàn)行政府間規(guī)模龐大的資金流，多數(shù)是無效或效果不顯著的“上解下劃”。上級(jí)政府通過集中財(cái)權(quán)，建立了讓下級(jí)政府高度依賴上級(jí)政府的財(cái)政體制，下級(jí)政府通過“跑步進(jìn)京省、市、縣”，積極爭(zhēng)取贏得本應(yīng)屬于地方的財(cái)政收入。2005年，全國地方一般預(yù)算收入14875.5億元，而地方一般預(yù)算支出高達(dá)25022.2億元，41％的支出是來自中央政府各類補(bǔ)助的。這種狀況一直延續(xù)至更低一級(jí)政府，依賴程度與政府級(jí)次成反比。
從表面上看，現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制較好地處理了“集權(quán)”與“分權(quán)”的關(guān)系，符合單一制國家中央政府適度集權(quán)、地方政府適度分權(quán)的一般原則，但從深層次來分析，這種重經(jīng)濟(jì)分權(quán)、輕行政分權(quán)的改革，隨著時(shí)間的推進(jìn)，存有向“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式慢慢倒退的痕跡：更高一級(jí)政府層層集中財(cái)權(quán)，不斷拓展“條條”管理范圍，從財(cái)權(quán)、事權(quán)、組織管理等多層面強(qiáng)化對(duì)地方政府的管制，與“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的基本原則相去甚遠(yuǎn)。
三省以下財(cái)政體制不完善，基層財(cái)政有演變?yōu)樯霞?jí)財(cái)政附屬物的可能
1994年分稅制財(cái)政體制改革，主要確定了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系。但事實(shí)上，在省以下這種分稅模式只能是名存實(shí)亡，仍然延續(xù)著財(cái)政包干時(shí)期的做法。其時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于起步階段，在幾千年“大一統(tǒng)”思想和長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式雙重作用下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與政府的關(guān)系、事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系、分稅制與轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系、分稅制與其他配套改革的關(guān)系，等等，都沒有得到科學(xué)、合理的劃分和界定。從目前的情況看，財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移，轉(zhuǎn)移支付鏈條過長(zhǎng)，上級(jí)政府過多財(cái)政管制，動(dòng)搖了基層政府行使職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
通過財(cái)政自給能力（財(cái)政自給能力＝本級(jí)財(cái)政收入／本級(jí)財(cái)政支出）的初步分析見表3，可以得出以下基本判斷：17年來，地方政府財(cái)政自給能力呈逐年下降的變動(dòng)趨勢(shì)，以1994年分稅制改革為分界線，降幅進(jìn)一步加大。地方級(jí)財(cái)政自給能力由1987年的1.03降到2004年的0.59，以年均4％的速度下降，其中：省級(jí)為1.6％，地市級(jí)為5.1％，縣級(jí)為3.4％，鄉(xiāng)級(jí)為4％。進(jìn)一步分析，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)、地市級(jí)到省級(jí)，層層需要依靠上級(jí)政府補(bǔ)助“過日子”、“辦事業(yè)”。
分稅制財(cái)政體制改革以來，在我國地方各級(jí)財(cái)政，一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，就是下級(jí)政府經(jīng)常要面對(duì)來自上級(jí)的財(cái)政管制。主要表現(xiàn)為“上出政策，下出資金”，支出政策在上，資金供應(yīng)在下，上級(jí)政府制定統(tǒng)一政策，直接影響著下級(jí)支出規(guī)模和支出方向，影響著下級(jí)政府的預(yù)算平衡。根據(jù)財(cái)政分權(quán)的具體要求，“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，相對(duì)獨(dú)立，自求平衡”，在既定的法制化的事權(quán)劃分格局下，根據(jù)所承擔(dān)的政府事權(quán)，各級(jí)政府具有決定政府支出規(guī)模及支出方向的權(quán)力。但財(cái)政管制的存在，破壞了各級(jí)政府間事權(quán)劃分的基本格局，直接導(dǎo)致地方政府缺乏必要的財(cái)政自主權(quán)，在一些農(nóng)村地區(qū)，基層財(cái)政陷入財(cái)力困境就成為必然。
三、幾點(diǎn)結(jié)論
基于上述分析，地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政的獨(dú)立性、完整性、主動(dòng)性在很大程度上受到肢解，基本處于無財(cái)可控的狀態(tài)，更進(jìn)一步可稱之為較高層級(jí)政府的“出納”，以委托—代理關(guān)系，從屬于上級(jí)政府，成為附屬物。
縱觀20世紀(jì)80年代以來特別是1994年我國財(cái)政體制演化軌跡，可以對(duì)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制做出這樣的評(píng)價(jià)。
第一，具有準(zhǔn)分稅制財(cái)政體制的特征。一方面，按照國際慣例，采用通行規(guī)則，通過實(shí)行“三分一返一轉(zhuǎn)移”等改革措施，初步構(gòu)建分級(jí)財(cái)政的基本框架，這一質(zhì)變具有劃時(shí)代意義；另一方面，改革選擇了一條漸進(jìn)式道路，既得利益照顧和增量改革措施的過多使用，政府間事權(quán)模糊，省以下分稅制財(cái)政體制的不完善，轉(zhuǎn)移支付制度的不健全，等等，所有這些也在一定程度上降低了改革成效。
第二，具有讓利不分權(quán)的過渡特征。同建國以來我國實(shí)行的“分類分成”、“總額分成”和“財(cái)政包干制”改革一樣，1994年的分稅制改革，只賦予地方一定的稅收征管權(quán)、減免權(quán)分稅制改革后更加嚴(yán)厲，稅收立法權(quán)、稅收開征權(quán)依然控制在中央政府。制度不健全、改革不配套、新舊制度并軌使用等過渡特色明顯。
第三，具有舊體制簡(jiǎn)單復(fù)歸的特征。1994年分稅制財(cái)政體制改革，是在政府與市場(chǎng)職責(zé)不清、政府間事權(quán)模糊和以中央集權(quán)為主要目標(biāo)這一特殊背景下進(jìn)行的。政府職能轉(zhuǎn)換遲緩、政府財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、稅制改革滯后和科學(xué)化、民主化、規(guī)范化、法制化程度不高等問題，一直沒能較好地解決。所以，簡(jiǎn)單沿用傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的思維方式和行政管理手段，“條”“塊”矛盾的加劇，中央政府的過度集權(quán)，難以改變地方政府的從屬地位和過高的依附關(guān)系，加之不夠規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度，舊體制簡(jiǎn)單復(fù)歸等跡象十分突出。
