2008年12月9日，中國社會科學院法學研究所財稅法專家 丁一以“燃油稅改革”為主題做客人民網(wǎng)“人民議事廳”與網(wǎng)民交流。
燃油稅改革四個難點
[主持人]:各位網(wǎng)友，大家好！歡迎來到人民議事廳。目前千呼萬喚的燃油稅出臺已經(jīng)近在眼前了，今天我們非常高興請到了中國社會科學院法學研究所財稅法專家丁一談一談燃油稅的問題。丁老師，何謂燃油稅？燃油稅從1994年提出到現(xiàn)在已有14年時間，一項稅制改革爭論了這么長時間，其中最大的難點是什么？
[丁一]:燃油稅具體來說對汽油、柴油，車用的燃氣征收的一種稅收，這只是一個非常廣義的概念，具體的內(nèi)容根據(jù)不同的設置而不同。
今天我們推出的燃油稅更多的是消費稅，就是對消費燃油的這部分納稅人征收的。14年間我也看到了很多報道，其中有的寫的很幽默，只聽樓梯響不見人下樓，都說明燃油稅的出臺過程非常曲折。因為這里面是有很多難點的。國務院在1997年以后，不停呼吁要求修訂公路法，用稅的方式來代替燃油附加費，取消養(yǎng)路費這一系列的規(guī)費。這樣呼吁的背景就是因為當時的亂收費比較嚴重，各地方亂設收費點，造成了收費的不規(guī)范，第二個是負擔重，第三個對道路資金的籌集也沒有保障。
當時國務院就把這個作為稅費改革的一個環(huán)節(jié)，在1999年九屆全國人大常委會通過了公路法的修訂以后，有這么個授權，授權的意思就是說用依法征稅的方式籌集公路養(yǎng)護資金，這對我們來說是燃油稅最初的一個立法依據(jù)，所以現(xiàn)在很多大家都說燃油稅早就已經(jīng)有這么個稅種，只是沒開征。但是當時沒有說征燃油稅還是征什么，之后的2000年，國家稅務總局以及相關的部門，都已經(jīng)開始在籌備這個方案，2000年的時候已經(jīng)出臺了一個交通和車輛稅費改革的方案，這個方案具體對燃油稅做出了包括稅制怎么設計，包括中央和地方怎么進行收入共享的機制。
但是在2001年，大家都認為馬上要出臺的時候，國際油價好像是在下半年就開始上漲了，當時準備出臺的時候是25美元一桶，后來漲價了，這樣顯然是阻礙了燃油稅的出臺，朱镕基在清華大學演講的時候說，燃油稅政策下馬就是因為油價太高了。在這之后呢，燃油稅改革開始變口氣了，變成擇機出臺燃油稅，就是要看適當?shù)臅r機，看是不是油價能夠穩(wěn)定，或者是下降一些，這樣讓消費者更能承受，或者相關行業(yè)不會受到太大的沖擊，是從這個方面考慮的。
2004年之后，一直到2007年，財政部、國家稅務總局，相關的部門都對這個問題有一些看法，給人的感覺是燃油稅好像呼之欲出，但就是不能出臺，這個時間新聞部門就開始關注了，燃油稅本來就是一個誰多用油就應該多交稅，這個只是把費轉化為稅，這應該是不受油價影響的，這個推論邏輯應該是合理的，這時候部門的利益博弈就引起了關注，因為我們知道過去費的收都是地方政府收，地方政府收直接用于道路的養(yǎng)護資金問題。第二個交通部門是具體負責這一塊，過去我們也看到很多報道，有的說是12萬，有的說是30萬，這就是收費積征人員的問題。
前面也是一個利益分配的問題，我說的中央和地方，和交通部門，因為資金雖然說后來納入了財政部的預算管理，但是基本上專款專用，怎么用，監(jiān)督還是比較乏力，沒有得到很好的監(jiān)督，一旦通過稅務部門收回來，這個剛性就很強了，它的預算管理也會很強，可能很多，
地方政府的這些交通部門，過去擁有的一些權力可能就會大大縮水，這方面部門利益的博弈可能就是很大的一個阻礙因素。
我們還要關注的一點，可能還有稅制設計的問題，稅制設計的問題談的不多，最近有些對征管方案的關注開始談的多，這也是影響它出臺的一個原因，油價降低了，大家都認為這是一個比較合適的機會了，油價的接受都可以了。這個時候怎么樣稅制設計，這就涉及到海南在1994年就開始燃油稅的試點，它設計的時候把養(yǎng)路費，過路過橋費合并征收燃油稅，征收了以后，當時是取消了過路費、過橋費，后來又發(fā)現(xiàn)事實上這些小排量的車，既然取消了，對過路、過橋反而上路更多了，有些報道指出這是一種反彈效應，沒有達到節(jié)約資源，節(jié)約道路，改善交通的目的，這跟稅制設計很有關系。
在哪一點收，如果在征收環(huán)節(jié)收，國內(nèi)油價和國際油價還是有差異，或者說黑市交易比較嚴重，銷售環(huán)節(jié)征收，又涉及到征管的力度，征管跟不跟得上，這么多加油站都要加上稅控機，這樣是不是能夠保證公平的問題。
再一個，我們現(xiàn)在說的燃油稅主要是用路的，比如說航空、農(nóng)用車等等這些怎么算的問題，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收可能不好區(qū)分，你是用在哪個方面，這就涉及到一個稅收，要么可能是補貼，要么是返還，這也是一個非常復雜的問題。
就是這些方面，可能都成為了稅制改革方案出臺的話方方面面要考慮。我們現(xiàn)在也看到，我們前面提到油價，部門利益博弈。還有一點，我們知道最近燃油稅為什么加快推進，很重要的一點，就是2007年出了節(jié)能減排的工作方案，這個工作方案明確把稅收用來調(diào)控節(jié)約資源方面，燃油稅費改革已經(jīng)加上了更多的政策含義和目的，又增加了新的歷史使命，就是我們科學發(fā)展觀，建設節(jié)約型社會里面的節(jié)約資源，保護環(huán)境。所以這一系列的考慮，可能使得2000年國務院最初出來的方案，現(xiàn)在要完善，調(diào)整，再加上立法更為慎重一些吧，需要仔細、審慎地考慮再出臺。剛才你提到一些消息，會向社會公開征求意見，那說明這個出臺可能還是有一個過程，至少要經(jīng)過一定的討論吧。
[主持人]:應該比較快，但是也不是說不經(jīng)過討論馬上出臺，可能是這樣一個想法。
[丁一]:對，但是我們大家都知道，燃油稅懸念幾乎沒有了，只是說如何出臺一個良法。
[主持人]:您談到了四個難點，到現(xiàn)在這個時機推出燃油稅的改革，可能好一些。
[丁一]:現(xiàn)在可能上上下下共識比較突出一些。
合理設計稅制和科學測算稅額是燃油稅開征關鍵
[主持人]:還是海南已經(jīng)推出了14年的燃油稅改革，他們在試點過程中有一些好的經(jīng)驗，也出現(xiàn)了一些問題。比如說有些對于公益性車輛的返還，對于燃油稅額度過高的問題有一些抱怨，我們國家在出臺燃油稅的時候，怎么避免這個問題？
[丁一]:剛才說了征收環(huán)境在哪個環(huán)節(jié)，很多人認為從生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從源頭抓起，這是一個比較好的動力，可能很難區(qū)分車路用油和非用油的關系，我們知道出口退稅很多稅收是稅款壓著，一直不能退還，現(xiàn)在又涉及到這個問題，征管相當繁雜。至于說在銷售環(huán)境，加上稅控機，我覺得它還有其它的稅收，加上稅控機能夠保證稅收更好的監(jiān)管。所以，從嚴格稅收征管這一塊來說，這也是一個必然的趨勢，是不是還是從長遠來看，從這個方面來征收是不是好一點。你說車主抱怨燃油稅額過高的問題，看我們是不是能夠科學合理的測度，我想我們根據(jù)過去的費用，你打算取消的這些費用，能不能合計一個數(shù)目出來，再來看我們一年車用耗油量是多大，用這兩個數(shù)據(jù)再來測算每升油我應該加多少稅，或者說我的油價應該用多少比率稅率征收，這樣稅費相當?shù)脑�，車主抱怨就應該減輕。
[主持人]:現(xiàn)在大家對這個問題的看法，如果推出這個改革我們的負擔會減輕，大家可能普遍比較支持，如果是增加，有些人有一些反彈，昨天發(fā)改委主任也談到了，總體上要減輕大家的負擔，這個稅費的改革和燃油定價的機制怎么樣讓大家的負擔減輕，可能是大家比較關心的問題？
[丁一]:這又是另一個話題，成品油競爭的機制，價格機制是進行市場關系調(diào)控的非常有力的杠桿，稅收是用國家得手來調(diào)控市場非常有利的杠桿，像匯率、稅率，我們通常知道的利率、匯率、稅率幾大有利的杠桿，這是國家財政手段常用的。我們國家現(xiàn)在既然是采用了市場經(jīng)濟體制，這種市場對資源的配置應該起基礎性的作用，稅收其它的間接調(diào)控應該是輔助作用，成品油的價值，是否能擺脫價格偏離市場過高，國內(nèi)油價和國際油價好像黏度不是很緊密，正常的合理市場價格如果能夠改革過來，對我們推出燃油稅，因為燃油稅一定是在燃油價的基礎上征收，如果有一個合理的成品油的價格，這個燃油稅的征收當然就會更科學合理。這個車主的負擔，也就會更加公平合理，就像你剛才王平主任提到的稅費改革要遵循，一個要公平、規(guī)范，節(jié)能減幅，要以人為本，要特別關心中低收入和中小企業(yè)的成本，在社會上能得到很好的發(fā)展，至少有生存的條件。這塊燃油稅的提出就應該考慮廣大的消費者能不能承受得起，但是從我今天早上聽到的新聞，如果用稅費相當?shù)脑�，根�?jù)國家油價現(xiàn)在下降的情況，應該是車主承擔的應該降低。
[主持人]:油也調(diào)價，稅費也應該是做相應的調(diào)價，總體來說是降低。 [11:41]
[丁一]:對，如果落到實處當然是個好消息。
[主持人]:但是也有人擔心，現(xiàn)在油價落下來了，如果再漲上去呢？
[丁一]:這個問題要看燃油稅費改革的目的是什么，我們回頭再說燃油稅費改革的目的，第一個我們談到了費改稅，就是要制止亂收費，取消過去的%利益和地方利益造成的不該有的負擔和不公平的現(xiàn)象，這個帶來的主要效應就是規(guī)范了政府的收入機制，這是第一點。第二點，多用多繳，少用少繳，第三個目的達到了就是節(jié)能和環(huán)保。節(jié)能就是因為你節(jié)約用油，可能引導購買小排量的汽車，也會促成汽車企業(yè)進行轉型，他可能注重研發(fā)開發(fā)新能源或者清潔能源，替代能源。環(huán)保，是按照誰污染誰付費，這方面也是比較合理的，自然對環(huán)境的改善提供有效的幫助。
[主持人]:國外好多國家也在實行燃油稅的制度，他們跟我們國家制度改革相比有什么樣的區(qū)別？
[丁一]:目前來說，有些資料對國外的經(jīng)驗也有介紹，可能國外的背景跟我們國家有點不太一樣，我們國家的背景是稅費改革的問題，這里面有相同的地方，把收養(yǎng)路費改為征收燃油稅，國外一個主體的經(jīng)驗，就是用稅收這種方式來籌集公路建設資金，這個是比較突出的，特別是在燃油稅征收的初期，現(xiàn)在有130多個國家在征收，在后來，逐漸因為對節(jié)能的意識提高了，所以對那些能夠節(jié)能的油用品提供免稅或者減稅的優(yōu)惠，這就增加了節(jié)能，后來又增加了環(huán)保，這隨著社會的發(fā)展，環(huán)保問題比較突出了，這也是一個逐步發(fā)展的過程。而我們國家因為是后發(fā)國家，幾個方面的政策都必須同時兼顧，這也是我們國家跟西方國家不太一樣的地方。他們因為是經(jīng)過了一個逐漸完善的過程，所以他們的燃油稅的負擔可能就漸趨合理，成品油價格機制又跟我們國家計劃經(jīng)濟轉型不太一樣，他的這種市場成品油價格機制是比較完善的，這樣對他稅率定率的問題提供比較好的基礎。這也是不同的地方。
目前國外燃油稅的明顯政策導向就是節(jié)能減排，再一個就是鼓勵你用小排量的汽車，再就是盡量少用車，這方面做的比較好的可能是歐盟國家。美國我們知道，它的燃油稅率是最低的，只占到30%，而我們也知道，美國耗油的車是最厲害的，它的燃油依存度也是最高的，我們國家已經(jīng)是僅次于美國第二大進口國，石油本來是不可再生資源，將來油荒的問題，是要及早應對的問題。油價上漲了，消費能不能承擔，本來是利用這個來讓你節(jié)約資源，合理消費。油價上漲的話，說明需求的矛盾就知道，供可能是低于需求，這個時候更應該引導你開發(fā)其它的能源，用其它的替代能源來代替石油。所以，從這個政策目的來說，油價的高低不應該是影響燃油稅出臺的一個重要的因素。 [主持人]:您剛才一直談對規(guī)范收費的問題，燃油稅從當初提出到現(xiàn)在，大家關注的是收費問題，我們?nèi)加投惖母母�，能不能真正達到預期的目的，或者怎么樣能夠讓規(guī)費的改革實現(xiàn)它的目的？
[丁一]:我覺得這個問題非常復雜，你也知道，我們的改革一直是一個漸進型改革，就像說鄧小平在南方畫了一個圈，后來視察深圳辦得不錯，后來逐漸鋪開，一方面我們國家計劃體制向市場體制轉型難度很大，第二我們國家還堅守社會主義的道路，我們國家是社會主義市場經(jīng)濟體制，可能跟西方的市場經(jīng)濟不能完全照搬，必須考慮我們的國情，還有我們自己政策的取向。這樣采取漸進型改革的必然選擇。還有第三點，我們計劃體制下實行了這么多年，很快轉過來，很多既有利益要照顧，可能采用逐步改，難點逐漸放在后面，簡單的先改，這樣逐漸推進這個問題。
燃油稅會壓縮石油業(yè)的壟斷利潤 促進汽車業(yè)升級改造
[主持人]:現(xiàn)在推出改革之后，肯定對相關的產(chǎn)業(yè)也會有一些影響，比如汽車產(chǎn)業(yè)，石化企業(yè)，您預期會有什么樣的影響？
[丁一]:我想石化產(chǎn)業(yè)可能跟成品油的價格形成機制有關系，如果說這個價格機制實現(xiàn)了相對比較完善的，跟市場掛鉤的機制，石油行業(yè)是不是過去的壟斷利潤的空間會壓縮，但是也會比較合理，這部分利潤應該屬于國家財政所有的，他就可以投入到公共福利這一塊。就不像過去，我們很多人所購并的石油行業(yè)可能把這些都用來高福利了，都用在自己身上了，這顯然本來是屬于公共資源的一部分，雖然你是因為壟斷才獲得的這樣利潤，但是不應該是歸屬你的，這方面有影響。
第二方面影響，如果燃油消費理性化了以后，需求可能會減少，但是這是我們國家應該鼓勵的，本來我們國家石油進口量比較大。
對汽車的影響，更多的是積極方面，因為現(xiàn)在國家就是要轉變增長方式，就是要從粗放型轉成節(jié)約型，汽車行業(yè)可能影響它生產(chǎn)小排量汽車。第二個方面替代能源或者清潔能源更新?lián)Q代，這個方面促進汽車行業(yè)技術改造和產(chǎn)業(yè)升級，這個方面會有積極影響。
稅收法定，燃油稅出臺應該由人大通過
[主持人]:前一段時間，有人提出燃油稅要不要通過人大通過的問題，你對這個觀點怎么看？改革之中，立法主要解決哪些問題？
[丁一]:大家關注的問題應該是社會的一個非常大的進步，因為過去我們知道，我們的改革是政府主導的，我們的立法其實也是打上了這個烙印，也是政府主導的。全國人大常務會在1984年、1985年對國家的立法進行過兩次授權，一個是利改稅，一個是授權經(jīng)濟體制改革和對方開放中頒布暫行條例，1994年最大的一次規(guī)模，影響最廣泛的一次稅制改革，基本上全部都是國務院通過暫行條例來立法，增值稅、所得稅各方面。這個說起來有什么問題在里頭呢？這要看我們現(xiàn)代稅收法制的含義是 ，我們知道我們現(xiàn)在國家在推行依法治國，建設社會主義法治國家，稅收法制是法治里面一個非常重要的領域，最重要的原則是稅收法定原則，也就是說稅收的開征、停征、減免、退都應該是由法律規(guī)定，這應該是由立法機關，民意的代表機關制定的法律，這樣把立法權保留在立法機關的手中，行政機關只是執(zhí)法，這就形成權力的分權與制衡。
第二方面，你是立法機關，納稅人繳稅是經(jīng)過我同意的，相當于我是自己對自己征稅，是相當民主的，西方說的無代表不納稅，沒有經(jīng)過同意不納稅，這是一個相當公平的，相當民主的理念體現(xiàn)在里面，所以稅收法制理念是對資產(chǎn)階級革命起到先導和主導的作用，它和稅收并列為憲法的兩大原則，一個是保障你的人身權，法律上沒有規(guī)定的，就不能隨便拘捕，稅法原則保障的是財產(chǎn)權，我們知道稅收是一個財富分割的利器。稅收必須通過相當嚴格的立法程序來，我的財產(chǎn)就有保障，這個財產(chǎn)權當然包括企業(yè)和個人的，所以稅收法定，應該是稅收法制的一個基石。
我們剛才談了這么多的話，就可以看到前面的授權，就會存在很大問題，我們現(xiàn)在很多人都看到了這個問題，都討論部門利益博弈大家很反感，這樣你沒有把老百姓的利益放在首要的地位。第二個方面，網(wǎng)友呼吁要公開征求意見，稅費改革方案要公布，當然國務院肯定要公布的，這也得益于媒體的推動和網(wǎng)民的呼吁，這是一個很重要的因素。
現(xiàn)在這兩塊都已經(jīng)說明民主意識已經(jīng)高漲，我們現(xiàn)在的立法燃油稅開征還有一點，為什么要強調(diào)稅收法定呢？2000年我們出臺了一個立法法，也就是1999年憲法修正案規(guī)定依法治國，出臺了以后就把基本法律要求由全國人大立法，全國人大常委會是制定基本法律以外的法律，什么是基本法律呢？第八條里頭又把有關財政稅收方面的制度作為了基本法律，我們知道財政稅收基本制度，像我們現(xiàn)在說的企業(yè)所得稅、個人所得稅，像這些稅收應該是屬于稅收的基本制度。
我們2007年企業(yè)所得稅的立法就是遵循的稅收法定，我們知道是立法機關頒布的，現(xiàn)在的燃油稅征收的話，你是在2000年以后，何況現(xiàn)在依法治國也是提升到了相當重視的高度，這個時候，如果說這個問題納入人大，由人大來負責立法的話，我想那就對稅收法制會有相當大的推動，如果仍就由國務院又制定暫行條例，就不能上升為法律。這里面又繞出另一個問題，人大的授權到現(xiàn)在是不是有效的問題，這個問題現(xiàn)在有人提出來，但是因為當時的授權過于概括，過于模糊，所以造成了后面一系列的弊端。
《立法法》出臺以后，根據(jù)《立法法》的規(guī)定還應該采取進一步的措施來完善，授權也不應該是一個概括的授權，例如說你即使有必要授權國務院來制定稅收方面的方案，也應該是就非稅收要素進行微調(diào)，所以這個方面燃油稅出臺的話，還是要通過人大審議的過程，這是理想的。
我們知道國務院立法，實質(zhì)立法的起草是由部門起草，這樣它的民主性、參與性確實是大大折扣，透明度也不高，當然現(xiàn)在說公布這個草案要好一些，但是肯定不如全國人大常委會舉行聽證會更加公正，所以，這是目前來說，大家應該引起重視和疾呼的一個問題。你看我們這么多網(wǎng)民這么關注，不管有車還是沒車，有車關心油價的問題，沒車還關心環(huán)境的問題，這兩個問題都能夠通過公開的立法程序，能夠把我的意見及時吸收到法律里頭去，這個法律的品質(zhì)肯定會有更大的改善，法制社會不僅僅是說法律，是依靠法律來制定法律，更重要的是良法，它的品質(zhì)應該是優(yōu)良的，應該是反映社會公平的理念。
征收額度應讓稅費相當 給消費者適當優(yōu)惠
[主持人]:不管是通過國務院征求，還是最后納入到人大的立法體系征求意見，真正要公布的時候，大家作為一個公民會提到一個問題，具體到底該收多少，這是一個非常具體的問題，從一個消費者的角度，您覺得什么額度比較合理？
[丁一]:稅額我前面也提到，最好是讓稅費相當，你取消什么費，從目前看到的來說，可能取消的只是有兩種，例如說養(yǎng)路費、公路的附加費、運輸管理費，還有一個航道養(yǎng)護費，水陸的附加費，運輸管理費之類的，對于公路的過路費、過橋費，因為我們在《公路法》里頭，當時修建公路好多是地方政府承擔的，而且當時提到了籌措資金的問題，一部分來源于財政，一部分來源于銀行貸款，還有一部分來源于社會投資，這方面如果要還貸的話，已經(jīng)投資建成了，收費是有依據(jù)的，他也是合理的，你不能隨意取消。只能說是以后的公路建設，能不能從這個稅收的方面籌集，加大財政的投入力度，或者說中央對地方轉移支付的力度，這樣將公路建設資金規(guī)范化，減少這個方面，再取消相應的收費，就說逐步縮小收費公路，大部分公路都是免費使用，這樣可能就比較合適。
但從目前的情況看，過路費，過橋費可能一下子取消不了，但是收多少，如何收，還是要仔細斟酌的問題，不像有些地方說，一說稅收還貸，不知道哪一天到底還完了沒有，就一直收下去了。稅費，如果把應該收的費用折合成要受的稅來確定稅率的話，這個可能是比較合理的�，F(xiàn)在大家提到的稅率有幾種意見，如果說按照從價即征的話，就是在油價的基礎上固定一個比例，這個比例可能有些人有幾種意見，30%，50%，100%，從量級，就是每升油征多少稅，1.5塊，或者是2塊。按數(shù)量才從量即征可能就沒有什么關系，每升來征固定的量。
征多少到底合適呢？還是跟燃油稅政策設計目標有關系，從目前的看，最好是不增也不減，還可以給消費者適當?shù)膬?yōu)惠，根據(jù)長遠的來看，國家可能通過稅率進行適當?shù)恼{(diào)控，例如石油資源短缺，可能石油稅率減輕。
