當(dāng)前復(fù)雜而嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求我們把穩(wěn)增長(zhǎng)放在更加重要的位置，進(jìn)一步加大預(yù)調(diào)和微調(diào)的力度。然而，搜索一下目前可供操用的各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策手段便會(huì)發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于以往，留給我們的實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的政策空間事實(shí)上已經(jīng)變窄：
就積極財(cái)政政策而言，在經(jīng)歷了增加財(cái)政支出、擴(kuò)大公共投資的幾番反危機(jī)操作之后，“粗放型”擴(kuò)張對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的負(fù)作用已逐漸凸顯。較之于危機(jī)前，調(diào)結(jié)構(gòu)的任務(wù)更為緊迫。這意味著我們不能再以犧牲調(diào)結(jié)構(gòu)為代價(jià)，主要通過(guò)增加財(cái)政支出、擴(kuò)大公共投資而硬性實(shí)施財(cái)政擴(kuò)張。
就穩(wěn)健貨幣政策而言，為期幾年的非常規(guī)貨幣刺激措施導(dǎo)致的流動(dòng)性過(guò)剩，再加上以普通勞動(dòng)者工資增加為代表的各類成本上升因素的推動(dòng)，已形成了物價(jià)上漲的強(qiáng)大壓力，不僅在短期內(nèi)難以緩解，而且在各種社會(huì)矛盾處于多發(fā)期和凸顯期的背景下，極可能危及社會(huì)穩(wěn)定。這意味著，我們不宜再以推高物價(jià)為代價(jià)而硬性實(shí)施天量貨幣驅(qū)動(dòng)。
一方面要穩(wěn)增長(zhǎng)，另一方面要調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價(jià)，在不以犧牲調(diào)結(jié)構(gòu)和推高物價(jià)水平為代價(jià)的前提下實(shí)施有利于穩(wěn)增長(zhǎng)的政策操作，是今天所面臨的最緊迫、最具挑戰(zhàn)的任務(wù)。
受多種因素的制約并權(quán)衡各方面利弊得失后可以發(fā)現(xiàn)，在積極財(cái)政政策方面，能夠兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價(jià)三重政策目標(biāo)的需要且較少副作用的一個(gè)可行選擇，就是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅。這有別于以往以“增支”為重心的操作，是以減稅作為積極財(cái)政政策的主要載體，主要通過(guò)民間可支配收入的增加而非政府直接投資的增加實(shí)施經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，有助于在實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)的同時(shí)兼收調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價(jià)的功效。也許正因如此，在近期幾乎所有涉及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的討論中，完善結(jié)構(gòu)性減稅、加大結(jié)構(gòu)性減稅力度，成為出現(xiàn)頻率頗高的字眼。這意味著，當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)的重點(diǎn)應(yīng)放在推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅上，結(jié)構(gòu)性減稅能否落到實(shí)處，關(guān)系著此輪宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的成敗。
當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性減稅尚有相當(dāng)大的空間
2012年的時(shí)間已經(jīng)過(guò)半。半年多來(lái)，圍繞結(jié)構(gòu)性減稅所推出的措施盡管種類不少，但總體上看尚有相當(dāng)大的空間：
這些結(jié)構(gòu)性減稅措施所針對(duì)的大都是小微企業(yè)，但中國(guó)稅收80%甚至90%以上的份額來(lái)自于大中型企業(yè)，即便把來(lái)自小微企業(yè)的稅收全部免掉，它對(duì)于中國(guó)稅收所形成的減稅沖擊也是一個(gè)很小的數(shù)字。此其一。
正在上海進(jìn)行的營(yíng)改增改革試點(diǎn)，是迄今規(guī)模最大的一個(gè)結(jié)構(gòu)性減稅措施。但在上海地域內(nèi)所能涉及的減稅規(guī)模約在100億元上下，即便下半年試點(diǎn)范圍能如所預(yù)期的那樣擴(kuò)大，所能涉及的減稅規(guī)模至多幾百億元。此其二。
嚴(yán)格地講，始自去年10月的提高個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)的措施，發(fā)生在去年年末舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議之前，不應(yīng)算作今年的結(jié)構(gòu)性減稅項(xiàng)目，即便考慮到它的所謂“翹尾效應(yīng)”并往寬里估算，今年所能涉及的減稅規(guī)模，不會(huì)超越1000億元。此其三。
將上述這些項(xiàng)目所涉及的減稅規(guī)模加總計(jì)算，顯然同結(jié)構(gòu)性減稅的政策目標(biāo)，特別是同其在今年積極財(cái)政政策中所應(yīng)擔(dān)負(fù)的角色，并不相稱。
關(guān)鍵是要拿出結(jié)構(gòu)性減稅的總體方案
推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅之所以進(jìn)展遲緩，是因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)性減稅是一個(gè)較籠統(tǒng)的提法，迄今為止尚無(wú)總體設(shè)計(jì)方案。在既無(wú)量化目標(biāo)、又無(wú)對(duì)象設(shè)定的條件下，操作上便留有很大回旋余地。注意到減稅本身直接牽涉政府部門(mén)切身利益，其推進(jìn)過(guò)程肯定會(huì)遇到來(lái)自政府部門(mén)的重重阻力。有鑒于此，結(jié)構(gòu)性減稅的順利推進(jìn)，關(guān)鍵是要鎖定將結(jié)構(gòu)性減稅落到實(shí)處的目標(biāo)，做好方案的總體設(shè)計(jì)。這個(gè)總體方案至少要解決兩個(gè)問(wèn)題：
其一，究竟要減多少稅？亦即要清晰界定好結(jié)構(gòu)性減稅的規(guī)模，否則，只有定性而無(wú)定量，只有方向而無(wú)規(guī)模，結(jié)構(gòu)性減稅便會(huì)停留于抽象層面，滿足于零敲碎打，跟著感覺(jué)走。這既難以保證結(jié)構(gòu)性減稅的實(shí)施效果，更可能導(dǎo)致一些似是而非的說(shuō)法或?qū)嵺`。
其二，究竟要減什么稅？亦即要清晰界定好結(jié)構(gòu)性減稅的對(duì)象，否則，不問(wèn)青紅皂白，統(tǒng)統(tǒng)砍上一刀，或眉毛胡子一把抓，見(jiàn)什么減什么，結(jié)構(gòu)性減稅便會(huì)陷于盲目。這既與稅收的一般常識(shí)相違，更可能偏離既有稅制改革的軌道和目標(biāo)。
總之，結(jié)構(gòu)性減稅的總體方案，應(yīng)當(dāng)也必須在總量和結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面有明確界定。
總量上應(yīng)以至少6000億元作為減稅量限
結(jié)構(gòu)性減稅的規(guī)模可從如下三個(gè)層面界定：
第一，財(cái)政赤字的規(guī)模。結(jié)構(gòu)性減稅當(dāng)然要在財(cái)政赤字的約束下加以實(shí)施。一筆特定的財(cái)政赤字，既可用于支撐增加支出的安排，也可用于支撐減少稅收的安排。換言之，今年財(cái)政預(yù)算赤字的規(guī)模是界定結(jié)構(gòu)性減稅量限目標(biāo)的基本出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)正式公布的政府財(cái)政預(yù)算，將通過(guò)舉借國(guó)債彌補(bǔ)的赤字（8000億元）和動(dòng)用中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)的赤字（2700億元）合并計(jì)算，2012年的預(yù)算赤字為10700億元。照此推算，即便將今年財(cái)政赤字的一半用于支撐結(jié)構(gòu)性減稅，結(jié)構(gòu)性減稅的最低規(guī)模也應(yīng)為5350億元。
第二，增支減稅的對(duì)比。有別于以往以“增支”為重心的操作，在2012年，“減稅”已成為積極財(cái)政政策的主要載體。既然主要載體是結(jié)構(gòu)性減稅而非增加政府支出、擴(kuò)大公共投資，那么，在10700億元財(cái)政預(yù)算赤字的約束下，即便是向結(jié)構(gòu)性減稅稍作傾斜，而不是讓“減稅”和“增支”平分秋色，2012年實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的規(guī)模，當(dāng)以超過(guò)5350億元計(jì)算，以至少6000億元為量限目標(biāo)。
第三，財(cái)政收入的形勢(shì)。今年1—6月份，全國(guó)財(cái)政收入63795億元，同比增長(zhǎng)12.2%.盡管較去年同期回落19個(gè)百分點(diǎn)，但按今年9%的預(yù)算收入增幅指標(biāo)計(jì)算，則是“超出”3.2個(gè)百分點(diǎn)。它意味著，我國(guó)財(cái)政收入的走向只是增速的放緩，而非負(fù)增長(zhǎng)，更非低于預(yù)算指標(biāo)的增長(zhǎng)，它所能影響的至多是超收收入規(guī)模的多與少。以超出預(yù)算收入增幅指標(biāo)3.2個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，今年可能形成的財(cái)政超收收入起碼達(dá)3000億元。鑒于超收收入的機(jī)動(dòng)財(cái)力性質(zhì)，至少6000億元的減稅規(guī)模，不僅是有必要的，而且是有能力實(shí)施的，甚至是可以超越的。
結(jié)構(gòu)上應(yīng)以增值稅作為主要減稅對(duì)象
結(jié)構(gòu)性減稅的對(duì)象界定，可以從對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)稅收收入結(jié)構(gòu)的判斷和“十二五”時(shí)期的稅制改革規(guī)劃入手。以2011年為例，在當(dāng)年全部稅收收入中，來(lái)自流轉(zhuǎn)稅的收入占比為70%以上，來(lái)自所得稅等其他非流轉(zhuǎn)稅稅種的收入合計(jì)占比不足30%；來(lái)自各類企業(yè)繳納的稅收收入占比為92.06%，來(lái)自居民繳納的稅收收入占比只有7.94%.走商品價(jià)格通道、由企業(yè)法人繳納，集中揭示了我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)以及由此形成的現(xiàn)實(shí)稅收收入結(jié)構(gòu)的失衡狀況。這種嚴(yán)重失衡的稅制結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)的稅收收入結(jié)構(gòu)，不僅在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中遭遇了一系列的麻煩，而且在全球經(jīng)濟(jì)走入持續(xù)震蕩的背景下，其弊端也愈益顯露。正因如此，“十二五”規(guī)劃綱要專門(mén)寫(xiě)進(jìn)了如下一段話：“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系。”所以，從優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和稅收收入結(jié)構(gòu)的目標(biāo)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入減稅視野的主要是那些走價(jià)格通道轉(zhuǎn)嫁、由企業(yè)繳納的間接稅或流轉(zhuǎn)稅。
進(jìn)一步看，在現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)下，可歸入間接稅或稱流轉(zhuǎn)稅的稅種主要有四個(gè)：增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅和關(guān)稅。除了關(guān)稅有其自身特點(diǎn)、同進(jìn)出口貿(mào)易的狀況直接相關(guān)外，在其余三個(gè)稅種中，增值稅塊頭兒最大，其收入占比在2011年是全部稅收收入的41.1%，消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅的收入占比分別為8.79%和15.25%.這一格局提醒我們注意三個(gè)基本事實(shí)：一是增值稅在所有流轉(zhuǎn)稅中的塊頭兒最大，牽涉它的減稅效應(yīng)可能是最大化的；二是營(yíng)業(yè)稅改征增值稅不僅已納入“十二五”規(guī)劃并公布了改革試點(diǎn)方案，且試點(diǎn)范圍正在由上海向全國(guó)推展，營(yíng)業(yè)稅終歸要被增值稅“吃掉”；三是消費(fèi)稅的特殊性質(zhì)——主要針對(duì)奢侈品等征收，主要牽涉高收入群體，圍繞它的增減變化歷來(lái)爭(zhēng)論很大。所以，兼顧稅制改革的方向和盡可能放大結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)兩重目標(biāo)，結(jié)構(gòu)性減稅的主要對(duì)象無(wú)疑應(yīng)當(dāng)鎖定于增值稅。
并非巧合，目前正處于試點(diǎn)中的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅（或稱增值稅擴(kuò)圍）方案，為實(shí)施增值稅稅負(fù)的削減搭建了很好的平臺(tái)：通過(guò)增值稅逐步“擴(kuò)圍”至營(yíng)業(yè)稅的征稅領(lǐng)域，原適用營(yíng)業(yè)稅的納稅人所承受的重復(fù)征稅現(xiàn)象將得以減少，從而減輕稅負(fù)；通過(guò)增值稅逐步“擴(kuò)圍”至營(yíng)業(yè)稅的征稅領(lǐng)域，因增值稅轉(zhuǎn)型改革所帶來(lái)的營(yíng)業(yè)稅稅負(fù)相對(duì)上升現(xiàn)象將趨于減少，從而減輕原適用營(yíng)業(yè)稅的納稅人的稅負(fù)；通過(guò)增值稅逐步“擴(kuò)圍”至營(yíng)業(yè)稅的征稅領(lǐng)域并適用兩檔新的較低稅率，增值稅的整體稅負(fù)水平將趨于下降。
增值稅“擴(kuò)圍”應(yīng)與“降率”并進(jìn)
鎖定至少6000億元的減稅規(guī)模目標(biāo)并以增值稅作為主要減稅對(duì)象，其操作的基本路徑可做如下選擇：
選擇之一：進(jìn)一步加快推進(jìn)擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍進(jìn)程。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅或稱增值稅擴(kuò)圍，既是一項(xiàng)涉及減稅規(guī)模最大的改革項(xiàng)目，又是以增值稅為主要減稅對(duì)象的改革，故而，“營(yíng)改增”試點(diǎn)的范圍越大，結(jié)構(gòu)性減稅的總量和結(jié)構(gòu)效應(yīng)也就越大。瞄準(zhǔn)“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大目標(biāo)并采取切實(shí)有效的行動(dòng)加以推進(jìn)，顯然有助于實(shí)現(xiàn)落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅之效。
選擇之二：在擴(kuò)圍的同時(shí)，相應(yīng)調(diào)低增值稅稅率。始自1994年的現(xiàn)行增值稅稅制是專門(mén)為制造業(yè)量身打造的，將原本基于制造業(yè)運(yùn)行特點(diǎn)而設(shè)計(jì)的增值稅稅制“擴(kuò)圍”至服務(wù)業(yè)，一方面不能不考慮服務(wù)業(yè)的運(yùn)行特點(diǎn)并作適應(yīng)性調(diào)整，另一方面也不能不將包括制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在內(nèi)的兩個(gè)產(chǎn)業(yè)相對(duì)接，在兩者融為一體的條件下重啟制度安排。目前在上海等地實(shí)施的以追加6%和11%兩檔新稅率為代表的調(diào)整措施，至多能夠應(yīng)付試點(diǎn)的短時(shí)之需，并非長(zhǎng)遠(yuǎn)安排，特別是難以保證結(jié)構(gòu)性減稅的效果。
所以，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，在“擴(kuò)圍”的同時(shí)還須立即著手“降率”——從整體上降低增值稅的現(xiàn)有稅率，使其平均稅負(fù)水平有實(shí)質(zhì)性下降。根據(jù)初步測(cè)算，增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率每下調(diào)1個(gè)百分點(diǎn)，將減稅2000億元左右。并且，以增值稅收入為稅基的城建稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加等三項(xiàng)稅費(fèi)，也會(huì)隨之減少240億元上下。兩者相加，綜合減稅規(guī)模約為2240億元。照此計(jì)算，如將標(biāo)準(zhǔn)稅率從目前的17%減少至15%，則其涉及的減稅規(guī)模有可能達(dá)到5000億元左右。
