農(nóng)業(yè)稅制度改革的方向與思路

    建國(guó)以后，我國(guó)逐漸形成了具有鮮明特色的農(nóng)業(yè)稅制度，它對(duì)我國(guó)積累社會(huì)主義建設(shè)資金、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了十分重要的作用。隨著時(shí)間的推移和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，進(jìn)一步說，它已經(jīng)構(gòu)成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)民生活水平提高的障礙。改革農(nóng)業(yè)稅制度已經(jīng)成為目前解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從農(nóng)業(yè)稅的目的及性質(zhì)出發(fā)，分析我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制運(yùn)行中的問題，指出我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅制度改革涉及到整個(gè)農(nóng)村的稅費(fèi)改革，并根據(jù)我國(guó)的客觀經(jīng)濟(jì)情況分析我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制發(fā)展的方向。

    一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度存在的問題

    1.農(nóng)業(yè)稅制度的目的不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

    根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的目的是“為了保證國(guó)家社會(huì)主義建設(shè)，并有利于鞏固農(nóng)業(yè)合作化制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展”。顯然，這些詞句是特定時(shí)代的產(chǎn)物，也說明農(nóng)業(yè)稅制度的目的已經(jīng)嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    通常來說，稅收的目的在于規(guī)范政府與社會(huì)公眾之間的分配關(guān)系、籌集財(cái)政收入進(jìn)而為社會(huì)公眾提供適度的公共產(chǎn)品及服務(wù)。而農(nóng)業(yè)稅制度的目的則應(yīng)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是規(guī)范政府與農(nóng)村居民的分配關(guān)系，規(guī)范政府與農(nóng)民在農(nóng)業(yè)收入上的利益關(guān)系；二是保護(hù)農(nóng)村居民的土地使用權(quán)益，保障農(nóng)民土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)；三是為基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供一定的財(cái)力基礎(chǔ)，但不是其全部財(cái)力基礎(chǔ)。總的說來，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅制度的目的已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要進(jìn)行徹底的改革。

    2.農(nóng)業(yè)稅制度的性質(zhì)不清晰

    根據(jù)農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)，可以將農(nóng)業(yè)稅分為三種類型，即收益型農(nóng)業(yè)稅、流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅和土地（財(cái)產(chǎn)）稅。第一，收益型農(nóng)業(yè)稅是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益進(jìn)行課稅，它有總收入與純收入課稅之分。第二，農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)稅是指將農(nóng)產(chǎn)品流通納入稅收分配體系，歐共體實(shí)行的增值稅將課稅范圍擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)，就是這種性質(zhì)的農(nóng)業(yè)稅。第三，土地（財(cái)產(chǎn)）稅是指對(duì)土地本身進(jìn)行課稅，可以分為土地財(cái)產(chǎn)稅（狹義）、土地使用稅、土地轉(zhuǎn)讓稅等。狹義的土地財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)土地所有者的課稅；土地使用稅是對(duì)土地使用者的課稅；土地轉(zhuǎn)讓稅包括土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓稅和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅。

    農(nóng)業(yè)稅制度的改革方向取決于農(nóng)業(yè)稅制度的性質(zhì)，而目前我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制度性質(zhì)則相對(duì)比較模糊，無法確認(rèn)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅屬于上述哪一種類型。按照現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅法，我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總收入進(jìn)行課稅，屬于總收益型的農(nóng)業(yè)課稅。但是，由于受到征管水平的制約，農(nóng)業(yè)稅的征管不可能按照每年的實(shí)際產(chǎn)量進(jìn)行課征，而是確定了一個(gè)常年產(chǎn)量；且現(xiàn)行稅制不是根據(jù)每一塊地分別確定常年產(chǎn)量，而是對(duì)某個(gè)地區(qū)實(shí)行一個(gè)相同的常年產(chǎn)量。這樣，將農(nóng)業(yè)總收入作為計(jì)稅依據(jù)就名存實(shí)亡了，也就模糊了其總收益課稅的性質(zhì)。

    以統(tǒng)一的常年產(chǎn)量為基礎(chǔ)，按照土地使用面積來征稅，與其說是總收益課稅，不如說是土地使用稅。土地使用稅是以調(diào)節(jié)級(jí)差收益、保護(hù)土地使用權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)稅種。我國(guó)按照比較大的行政區(qū)劃來確定常年產(chǎn)量，具有調(diào)節(jié)級(jí)差收益的性質(zhì)；它不以農(nóng)業(yè)收入為直接課稅對(duì)象，因而在中國(guó)更具有保護(hù)土地使用權(quán)的性質(zhì)。但是，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅制正好忽視了其最本質(zhì)的特點(diǎn)，因而造成無法有效地實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系的目的。

    3.農(nóng)業(yè)稅的管理混亂

    按照稅法，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村實(shí)際耕地來征收。但是由于墾荒、筑路、城市化等原因，農(nóng)村實(shí)際耕地與早年確定的計(jì)稅面積存在很大的差別?！坝械?zé)o稅”與“有稅無地”現(xiàn)象普遍存在，降低了農(nóng)業(yè)稅的公平性。

    現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅很大程度上是委托當(dāng)?shù)刎?cái)政部門和糧食收購(gòu)部門來征管的，征實(shí)與折征代金并存，征管效率低下。由于征管難度大，基層政府及村組干部大量涉入農(nóng)稅及相關(guān)負(fù)擔(dān)的征收，增加了農(nóng)業(yè)稅征收中的非規(guī)范性操作。而基層政府及村組干部在征管過程中的某些非合規(guī)性行為則在不同程度上增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使政府與農(nóng)民間的稅收分配關(guān)系更加復(fù)雜，從而降低了農(nóng)業(yè)稅的權(quán)威性。農(nóng)業(yè)稅收管理的無序性增加了稅收征管成本和農(nóng)民的納稅奉行成本，極大地降低了稅收效率，構(gòu)成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要障礙。

    4.農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較重

    目前，農(nóng)村稅費(fèi)主要包括四項(xiàng)內(nèi)容，即農(nóng)業(yè)四稅、村提留、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌及其他收入。據(jù)對(duì)四川某縣的調(diào)查，2001年農(nóng)村稅費(fèi)收入合計(jì)數(shù)為14043萬(wàn)元，人均負(fù)擔(dān)為147.101元（含兩工）。其中農(nóng)業(yè)四稅為2436萬(wàn)元，占17.35%；村提留為2006萬(wàn)元，占14.28%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌收入為2242萬(wàn)元，占15.97%；其他收入為7359萬(wàn)元，占52.40%.而其他收入包括行政事業(yè)性收入237萬(wàn)元，各種集資112萬(wàn)元，以勞折資3377萬(wàn)元，其他社會(huì)負(fù)擔(dān)3633萬(wàn)元。由此可見，農(nóng)業(yè)稅在整個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)中的比重不大，真正影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的是各種提留、統(tǒng)籌、集資及亂收費(fèi)。農(nóng)業(yè)稅制度的改革，不能只從農(nóng)業(yè)稅本身出發(fā)，必須通盤考慮農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全部問題。

    二、農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)稅制的調(diào)整

    我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅制度改革不僅是農(nóng)業(yè)稅制本身的改革與完善問題，而且還涉及到整個(gè)農(nóng)村的稅費(fèi)改革。

    1.農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)

    目前稅費(fèi)改革的目標(biāo)主要是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)只是稅費(fèi)改革的一個(gè)方面，而且是一個(gè)很初級(jí)的目標(biāo)。農(nóng)村稅費(fèi)改革要與農(nóng)業(yè)稅制的調(diào)整同步進(jìn)行，否則農(nóng)業(yè)稅制的調(diào)整將很難實(shí)現(xiàn)。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且要保證農(nóng)民的土地使用權(quán)，保護(hù)農(nóng)民土地的自由流動(dòng)；不僅要提高農(nóng)業(yè)稅收的征管效率，而且要為今后農(nóng)業(yè)稅制的高級(jí)化創(chuàng)造條件；不僅要改革農(nóng)村稅費(fèi)體制，而且要調(diào)整和界定政府職能。從終極目標(biāo)來說，農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整必須有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終從根本上解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化。

    2.農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的內(nèi)容

    稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容歸納起來說就是“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”。具體為：（1）三個(gè)取消：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)用，取消農(nóng)村教育集資等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資項(xiàng)目，取消屠宰稅。（2）一個(gè)逐步取消：在3年內(nèi)逐步取消勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。（3）兩個(gè)調(diào)整：一是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。（4）一項(xiàng)改革：將村提留改為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加，與兩稅合并征收，分別入庫(kù)。

    農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的內(nèi)容包括三個(gè)方面。第一是農(nóng)業(yè)稅的調(diào)整，主要是統(tǒng)一各地常年產(chǎn)量、稅率及計(jì)稅價(jià)格，并核實(shí)了計(jì)稅面積。第二是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的調(diào)整，按照稅不重征的原則確定特產(chǎn)稅的征管環(huán)節(jié)。第三是征收主體和方式的調(diào)整，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收，征收方式以折征代金為主。

    3.農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的誤區(qū)

    從目前來看，盡管這次稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅調(diào)整在一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是由于它沒有涉及到現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度的根本性問題，存在不少誤區(qū)。

    第一，農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整沒有從觀念上實(shí)現(xiàn)總收益型收入課稅向土地使用稅的轉(zhuǎn)變。因此它沒有將土地使用權(quán)的保護(hù)作為農(nóng)業(yè)稅法的主要內(nèi)容，而仍然將土地使用權(quán)的保護(hù)交由各級(jí)黨政部門的政策及文件來執(zhí)行。實(shí)踐告訴我們，各級(jí)黨政部門的政策具有較大的不穩(wěn)定性，而且很容易在基層走樣，因而很難有效保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)益。

    第二，農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整沒有完成對(duì)計(jì)稅面積的準(zhǔn)確計(jì)量。為了減輕工作量和減少改革阻力，這次農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整要求不重新丈量土地，而以第二輪土地承包面積作為計(jì)稅面積，因而無法完成對(duì)計(jì)稅面積的準(zhǔn)確計(jì)量。土地使用稅要求對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行準(zhǔn)確的計(jì)量，而第二輪土地承包面積與農(nóng)村實(shí)際耕地面積存在較大的差異；不重新丈量土地盡管回避了很多矛盾，但是卻為進(jìn)一步推行土地使用稅制造了障礙。

    第三，農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整沒有解決農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)問題和基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度下，農(nóng)業(yè)稅及相關(guān)規(guī)費(fèi)構(gòu)成了農(nóng)村基層政權(quán)的主要收入來源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不斷膨脹及村級(jí)事務(wù)的不斷擴(kuò)張使其財(cái)力日益緊張，這是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)不斷攀升的內(nèi)在原因。農(nóng)業(yè)稅為基層政權(quán)提供一定的財(cái)力，但不是全部的財(cái)力。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整后，農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)更是受到經(jīng)費(fèi)的強(qiáng)烈約束，制約了農(nóng)村基層政權(quán)功能的發(fā)揮。

    在現(xiàn)有體制下，基層政權(quán)還不是農(nóng)村居民的自治權(quán)力機(jī)構(gòu)，而是我國(guó)五級(jí)政治架構(gòu)中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，因此基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)不應(yīng)主要由當(dāng)?shù)鼐用駚沓袚?dān)，而應(yīng)主要由中央政府或高層次政府來負(fù)責(zé)。因此，架構(gòu)農(nóng)業(yè)稅制度必須清楚地界定基層政權(quán)的職責(zé)，界定農(nóng)業(yè)稅在提供基層政權(quán)財(cái)力中的作用。

    三、我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制度改革的方向

    今后農(nóng)業(yè)稅制度改革將朝什么方向發(fā)展，是我國(guó)近期學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界非常關(guān)心的一個(gè)話題，它也將影響到農(nóng)民及基層政權(quán)的切身利益和農(nóng)村發(fā)展的后勁。根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的目的及性質(zhì)，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，筆者作了一個(gè)初步的判斷，提出一個(gè)三階段式的農(nóng)業(yè)稅制度改革方案。

    第一階段，配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，建立以土地使用稅為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)稅制度。由于我國(guó)農(nóng)村稅收征管力量有限，農(nóng)村居民的收益核算體系不健全，目前尚無力建立以純收益為課稅對(duì)象的收益型農(nóng)業(yè)稅。由于我國(guó)大部分省、直轄市及自治區(qū)在一定區(qū)域內(nèi)的常年產(chǎn)量是統(tǒng)一的，因此要調(diào)節(jié)土地的級(jí)差收益存在困難，而以常年產(chǎn)量為依托保護(hù)土地使用權(quán)更有說服力。

    實(shí)際上，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅與其說是總收入型的收益課稅，不如說是土地使用權(quán)課稅。要轉(zhuǎn)型的主要是我們現(xiàn)有的觀念，不能再?gòu)氖找嬲n稅的角度去理解現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅制，而應(yīng)當(dāng)從保護(hù)土地使用權(quán)的角度去理解它。建構(gòu)土地使用稅實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用權(quán)的保護(hù)，不能單純從利益交換說去理解，不可能完全按照村民從土地使用權(quán)保護(hù)中獲得的利益，來分?jǐn)傉Ｗo(hù)土地使用權(quán)而付出的服務(wù)成本。同時(shí)要切實(shí)解決農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅面積問題，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行一次普查，核實(shí)計(jì)稅面積。

    建立土地使用稅的目的在于維護(hù)農(nóng)村居民的土地使用權(quán)益，保障農(nóng)民土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。從嚴(yán)格意義上講，如果能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)的私有化或土地所有權(quán)向農(nóng)民回歸，那么農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。但在現(xiàn)實(shí)條件下，農(nóng)民只擁有部分土地使用權(quán)，因此目前開征土地財(cái)產(chǎn)稅不太現(xiàn)實(shí)。建立土地使用稅，在一定程度上可以進(jìn)一步確認(rèn)農(nóng)民的土地使用權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)其自由流轉(zhuǎn)。筆者希望通過這種土地使用權(quán)的自由流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及農(nóng)村過剩勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

    第二階段，在農(nóng)產(chǎn)品商品化程度提高條件下，建立以增值稅為核心的現(xiàn)代流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅制。增值稅式農(nóng)業(yè)稅制度的構(gòu)建主要目的不是從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中籌集財(cái)政收入，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，其主要目的在于建構(gòu)現(xiàn)代流轉(zhuǎn)稅制，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)一步商品化，使增值稅制更加合理有效，準(zhǔn)確控制農(nóng)村稅源，防止工業(yè)產(chǎn)品稅收負(fù)擔(dān)向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移。從某種程度上講，這不是簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)稅制的建構(gòu)，而是更大意義上的流轉(zhuǎn)稅制度改革。由于在增值稅式的農(nóng)業(yè)稅制度下，農(nóng)產(chǎn)品稅負(fù)不僅可以得到相關(guān)優(yōu)惠，而且可以通過價(jià)格機(jī)制轉(zhuǎn)嫁出去，因此它與當(dāng)前我們正在構(gòu)建的土地使用稅不是一個(gè)層次上的稅收，不存在要替代土地使用稅的問題。目前，可以在農(nóng)產(chǎn)品商品化程度比較高的糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，將糧食及其他特殊農(nóng)產(chǎn)品（即農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅課稅范圍內(nèi)的產(chǎn)品）納入增值稅體系。

    第三階段，在土地使用稅和農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)稅的基礎(chǔ)上增加純收入型的收益課稅及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅。建構(gòu)純收入型收益課稅，其前提是農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)達(dá)到一定程度，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)核算比較健全，成本收益界定清楚。而其中，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的自由流通則是關(guān)鍵前提。實(shí)際上，建立現(xiàn)代流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅也要求有上述前提，只不過純收入型收益稅是在原有的農(nóng)業(yè)稅負(fù)上增加稅收負(fù)擔(dān)，而增值稅式農(nóng)業(yè)稅不增加農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)，因而后者可以先行推廣。由于我國(guó)土地私有化的可能性不大，因此建立狹義的土地財(cái)產(chǎn)稅及其轉(zhuǎn)讓稅不大可能，但是在農(nóng)村土地使用權(quán)自由流動(dòng)的情況下則可以考慮開征土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅，以規(guī)范土地使用權(quán)的合理流動(dòng)，同時(shí)也保護(hù)這種流動(dòng)。

    在進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的同時(shí)，必須準(zhǔn)確界定基層政府的職能，合理界分各層次政府間的職能。界定基層政府的職能目的在于防止地方行政權(quán)力的擴(kuò)張，既減少財(cái)政支出的壓力，又不妨礙農(nóng)村居民的自主投資決策權(quán)；政府間的職能界分在于維護(hù)地方政府的利益，防止上級(jí)政府向基層推卸責(zé)任，維持地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡，從而保證稅費(fèi)改革后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再反彈。

    （本文作者王國(guó)清系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士生導(dǎo)師，周克清系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士研究生）