關于營業(yè)稅起征點調整對地方稅收的影響及思考

　　為了貫徹中共中央今年1號文件和2002年12號文件精神，自去年以來，我省先后兩次調高了營業(yè)稅起征點，切實減輕了農民負擔，促進了下崗失業(yè)人員再就業(yè)，為推動經濟社會事業(yè)協調發(fā)展發(fā)揮了積極作用。同時，營業(yè)稅起征點調整對地方稅收入及其征管工作也產生一定的影響，特別是征管工作中出現了一些新情況、新問題，需要我們深入調查研究，切實加以解決。

　　一、營業(yè)稅起征點調整落實情況

　　去年，我省根據財政部、國家稅務總局的規(guī)定，結合我省情況，對營業(yè)稅起征點作了適當調高，即：按期納稅的起征點提高到月營業(yè)額2500元，按次納稅的起征點提高到每次營業(yè)額100元。提高營業(yè)稅起征點后，全省大約有8.7萬個體戶享受免征營業(yè)稅優(yōu)惠，全年減免地方稅7800萬元。

　　今年，為進一步減輕農民負擔，促進農民增收，幫助弱體群體，我省再次提高營業(yè)稅起征點。4月份，省政府辦公廳轉發(fā)《省地稅局關于發(fā)揮地方稅收職能促進經濟社會協調發(fā)展意見》中規(guī)定，從2004年4月1日起，對農民個人按期征收的營業(yè)稅起征點由月營業(yè)額2500元提高到5000元。隨后，為了明確政策適用范圍，省局又下發(fā)《貫徹省政府辦公廳轉發(fā)省地稅局關于發(fā)揮地方稅收職能促進經濟社會協調發(fā)展意見的補充通知》，明確起征點政策適用于所有的個人。這次政策調整，我省又有約7.6萬戶個體營業(yè)稅戶受益，其中城市個體戶4.9萬戶，農村個體戶2.7萬戶。全年減免地方稅達到1.16億元。兩次提高營業(yè)稅起征點后，全省共有約16.3萬戶個體營業(yè)稅戶達不到起征點，占全省納入地稅管理的個體戶77%.

　　全省達不到營業(yè)稅起征點的受益?zhèn)€體戶，主要集中在服務業(yè)和交通運輸業(yè)，其中：服務業(yè)約5萬戶，占65%以上；交通運輸業(yè)戶約1.9萬戶，占 25%；其他1萬戶為娛樂業(yè)及其他行業(yè)，占10%.據調查，服務業(yè)受益的主要是飲食、美容美發(fā)、房屋租賃等，大多數經營規(guī)模不大，月營業(yè)額在3500元以下；交通運輸業(yè)受益的主要是經營出租車和小型客、貨車、機動三輪等車主，他們的營運收入大多在5000元以下。娛樂業(yè)受益的主要為經營規(guī)模小的網吧等。

　　二、營業(yè)稅起征點政策調整對收入的影響

　　營業(yè)稅起征點調整主要影響營業(yè)稅及附征的城建稅和教育費附加。今年調高營業(yè)稅起征點，預計全年減免地方稅收1.16億元，其中營業(yè)稅1.05億元，約占去年全省營業(yè)稅收入比重的2 .2%.由于今年營業(yè)稅起征點政策從4月1日起執(zhí)行，今年影響地方稅收入8000萬元，其中營業(yè)稅7500萬元。這次調高營業(yè)稅起征點，對我省地方稅收有一定的影響，具體體現在以下幾個方面：

　　一是減免戶數多，減免稅額少。全省因起征點政策調整減少個體營業(yè)稅戶7.6萬戶，占地稅系統征收營業(yè)稅戶的近三分之二；營業(yè)稅收入減少約1.05億元，占去年營業(yè)稅收入的2.2%，占全省地方稅收的0.9%.

　　二是城市減免稅收多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減免稅收少。全省城市因起征點政策調整減收約7470萬元，占減免總量的70%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減免約2890萬元，占30%.

　　三是老省轄市減免影響小，老行署市減免影響大。全省17個市，有6個市減免的營業(yè)稅占當地營業(yè)稅總額的1%左右，主要是合肥、蕪湖、蚌埠、馬鞍山、淮北、銅陵等市。其余11個市減免的營業(yè)稅占當地營業(yè)稅總額的3%以上，其中亳州高達9%，減免1440萬元；巢湖為7%，減免1400萬元；宿州為 6%，減免790萬元；滁州、黃山為4%，分別減免800萬元和700萬元。

　　四是農村基層分局稅收影響較大。據調查，部分市縣約有85%的農村個體戶達不到起征點，全省減免農村稅收約2900萬元。特別是農業(yè)縣以及偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收影響更大。潁上縣屬國家級貧困縣，又是典型的農業(yè)大縣，全縣有8個農村征收分局，營業(yè)稅起征點提高前共有“雙定戶”195戶（不含城關分局所管的農村戶），征收定額稅款3.4萬元/月。起征點提高后只有3戶達到起征點，征收定額稅款僅1000元/月。地處皖南山區(qū)的歙縣深渡分局，納入正常管理的個體營業(yè)稅戶有140戶，起征點調整后僅有7戶達到起征點以上，減少納稅戶133戶，占所管轄營業(yè)稅戶的95%，稅收減少3.7萬元/月，收入下降了 46.3%.

　　五是服務業(yè)、交通運輸業(yè)收入影響較大。個體經營大多從事餐飲、理發(fā)、租賃等服務業(yè)和交通運輸業(yè)，營業(yè)稅起征點調整后，全省減少的戶數90%以上的是這兩個行業(yè)的個體營業(yè)稅戶，約6.9萬戶，其中服務業(yè)占65%，交通運輸業(yè)占25%.全省減免服務業(yè)、交通運輸業(yè)稅收約1.02億元，占整個減免稅收的88%左右。其中服務業(yè)減免的稅收約7800萬元，交通運輸業(yè)減免的稅收約2400萬元。

　　三、營業(yè)稅起征點政策調整對稅收征管的影響

　　由于個體經營戶涉及行業(yè)多，分布范圍廣、稅源零散，且多數是無帳經營，個體稅收征管一直是個難點問題。根據《稅收征管法》規(guī)定，對其主要采取核定征收的方式，依據地段、行業(yè)、利潤等因素核定應納稅額。營業(yè)稅起征點政策調整，惠及了大部分個體“雙定戶”，同時，也給個體稅收征管帶來一定影響，出現了一些新的情況和問題：

　?。ㄒ唬┒~管理難度加大。主要表現在：一是臨界點稅負懸殊的矛盾更為突出。由于起征點提高到5000元，經營情況相差無幾，但起征點上下的納稅人稅收負擔差別大，有的全額繳納，有的一分不繳，稅負差別大，繳稅戶有抵觸情緒，稅收征管阻力大。臨界點稅負問題在娛樂業(yè)反映最為強烈。由于娛樂業(yè)名義稅負高達25%，起征點上下年稅收懸殊約達1.5萬元，對于投資和經營規(guī)模以及盈利能力本來就有限的網吧、普通歌舞廳等娛樂行業(yè)就比其他行業(yè)稅收負擔高得多。在起征點調整前，不少地方是通過從低核定定額來解決這一矛盾。二是現行的定額核定方法不夠規(guī)范、統一，人為因素較大，使得起征點調整后的核定工作更難。經營者之間的相互攀比，一部分達到起征點的納稅戶認為自己的定額定的高，不合理，要求調整定額，并要稅務部門拿出別人不征稅的依據，給核定工作提出難題。同時，也容易造成稅務人員執(zhí)法的隨意性和不廉行為的發(fā)生，影響定額核定的公正和公平。三是不少經營者的營業(yè)收入時高時低，有的是經營項目季節(jié)性比較強，年度中只有幾個月出現營業(yè)額高出起征點的情況，起征點提高后，增加了日常管理的工作難度。四是對實際核定不足的重新據實核定帶來一定困難。起征點大幅提高后，稅務機關要據實調整核定的定額，難度加大。特別是在去年起征點調整后已核定的情況下今年再次核定，納稅人難以理解和接受。

　?。ǘ┌l(fā)票管理漏洞增加。起征點提高后，供票不納稅，開票不納稅，用票戶發(fā)票填開的隨意性增加，領用發(fā)票數量劇增。一些經營收入在起征點以下的個體戶趁機購買發(fā)票，進行轉借或倒賣，擾亂了發(fā)票管理秩序，從而加大發(fā)票日常管理的難度。

　?。ㄈ┘{稅人逃避稅收行為增多。采取的主要手段是化整為零，多點經營，流動經營，使之不達起征點；或者是瞞報，少報營業(yè)額，使稅務機關難以據實核定，進而達到不繳稅的目的。

　　四、加強營業(yè)稅起征點調整后地方稅收征管的思考

　?。ㄒ唬┱_處理好落實稅收優(yōu)惠政策與組織收入的關系。提高營業(yè)稅起征點政策的實施，必然會對組織收入工作帶來一定的影響。各級地稅部門要樹立科學發(fā)展觀，正確處理好落實稅收優(yōu)惠政策與組織收入的關系，要充分看到營業(yè)稅起征點調整有利于鼓勵就業(yè)，促進我省個體經濟發(fā)展；有利于抓大放小，集中精力管好起征點以上的個體大戶，提高征管質量；有利于起征點以下的廣大個體經營戶修養(yǎng)生息，給經濟發(fā)展留足后勁。要把落實起征點稅收優(yōu)惠政策與促進收入增長聯系起來，加大稅收優(yōu)惠政策的宣傳力度，強化政策執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，確保稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中不偏離、不走樣、不打折扣。在落實稅收優(yōu)惠政策的同時，要加強對組織收入工作的領導，積極發(fā)掘、培養(yǎng)新稅源，堅持依法治稅的原則，規(guī)范稅收征管，促進公平競爭，維護正常的稅收秩序和經濟秩序。

　?。ǘ┓e極探索個體稅收征管的新路子。營業(yè)稅起征點調整后，加大了稅收征管難度，這更需要地稅部門要轉變稅收管理理念，堅持以人為本，由過去單純的執(zhí)法者的角色向執(zhí)法服務者角色轉變，淡化權力意識，改變稅收管理方式，在提高征管質量和規(guī)范納稅服務上作文章。

　　1、增強核定征收的科學性、準確性和合理性。營業(yè)稅起征點政策調高后，做好稅收定額的核定工作至關重要。定額核定工作是否公正，關系到廣大個體戶的根本利益，關系到稅收優(yōu)惠政策能否得到真正落實。因此，一是對納稅人營業(yè)額的核定要從實際出發(fā)，逐步規(guī)范管理。今年提高營業(yè)稅起征點后，各地應盡量維持去年營業(yè)稅起征點調整后已重新核定的定額標準，避免因任務壓力而擅自變通政策強行將現行達不到起征點的經營戶營業(yè)額調到起征點以上水平，激化征納雙方的矛盾。二是重點加強對臨界點附近納稅人的經營及稅負情況的調研，通過深入細致的調查摸底和測算工作，適時做好調整認定工作，并不斷完善管理措施。三是嚴格規(guī)范定額核定管理，提高核定的準確性、真實性。依托信息化手段，積極探索電腦核定稅收定額工作，按照規(guī)范管理的要求，在大量收集個體經營戶經營數據的基礎上，充分利用電腦對征管信息的分析，科學合理地確定不同區(qū)域、行業(yè)及經營戶之間的稅負水平，避免了人為因素對核定的影響，提高定額核定的科學性。四是增強稅收執(zhí)法透明度，大力推行“陽光作業(yè)”。要實行公開辦稅，普遍建立稅負調整聽證制度，充分聽取社會各界對定額調整的意見，取得社會各界和個體經營戶的理解和支持。同時，要對納稅人的定額情況、定額調整情況以及停歇業(yè)情況進行公開，使稅款核定納入社會監(jiān)督之下。通過納稅人對稅務機關的監(jiān)督、納稅人之間的相互監(jiān)督，減少納稅人對稅負不公的猜疑，有效克服定額核定過程中存在的“關系稅”、“人情稅”，推進稅務系統的廉政建設，真正為納稅人營造一個公開、公平、公正的發(fā)展環(huán)境。

　　2、積極推行建帳建制，擴大查帳征收范圍。推進建帳建制，是改變個體經濟稅收粗放型的治本之策，也是引導個體經營戶真正做好守法經營的必由之路。各級地稅機關要增強責任感和使命感，在加強核定征收管理的同時，應加大個體建帳建制工作力度。一方面，抓好個體經營大戶的建帳建制工作，對具備條件的個體經營戶，督促其按國家統一的財務制度建帳建制，逐步擴大查帳征收范圍；另一方面，針對經營規(guī)模小又確無建帳能力的納稅人，切實加強宣傳培訓和業(yè)務輔導，幫助其按規(guī)定建帳建制或建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿，引導和督促其規(guī)范核算，如實反映經營收入情況，以逐步達到建帳建制的要求。

　　3、加強發(fā)票管理，實現以票控稅。發(fā)票是反映財務收支和進行會計核算的法定原始憑證，也是稅務機關計征稅款和開展稽查的重要依據。管好了發(fā)票就等于管住了稅源。因此，要把以票管稅與核定征收有機地結合起來，加強源頭控管，規(guī)范發(fā)票使用管理。一是推行使用定額發(fā)票。由于定額發(fā)票票面金額固定，開具人無法開具大頭小尾，因而，在現階段實行“以票管稅”，對堵塞稅收漏洞減少稅收流失具有手寫票不可替代的優(yōu)勢，仍有推廣使用的必要。二是對一些確需手工開具和金額較大的發(fā)票實行由稅務機關開具或由稅務機關監(jiān)管開具。三是繼續(xù)堅持有獎發(fā)票制度。要進一步擴大有獎發(fā)票使用面，充分調動消費者索要發(fā)票的積極性，盡可能地減少納稅人經營不開票、收入不申報行為。四是加快推行使用稅控收款機，使用稅控卷式發(fā)票，逐步取消手寫票，提倡使用計算機開具發(fā)票。通過擴大稅控裝置和定額發(fā)票的使用范圍，從源頭上遏止納稅人使用假發(fā)票、真票假開等現象，發(fā)揮發(fā)票的監(jiān)控作用，使納稅人申報收入盡可能接近真實收入。

　　4、加強對未達到起征點的個體經營戶的管理。營業(yè)稅起征點政策調整后，未達起征點的戶面廣量大，政策性強，地稅機關決不能因這部分經營戶享受免稅而放松或放棄管理，一定要從實際情況出發(fā)，采取相應的措施，及時完善對未達到起征點的個體經營戶的管理辦法：一是嚴格稅務登記管理制度。對起征點以下的納稅人也要按照新《稅收征管法》及其實施細則的規(guī)定，督促其及時辦理稅務登記。加強與工商等部門的聯系與溝通，建立正常的信息交換制度，開展戶籍清理工作，通過戶籍信息的核算和漏征漏管戶的實地清理，摸清底數，健全戶籍檔案，鞏固管理基礎工作。二是針對個體經營戶點多面廣、經營分散多變的實際情況，充分運用信息化手段，將個體稅收征管全部納入計算機管理，對未達到起征點的納稅人分戶分類登記臺帳，跟蹤掌握個體戶的經營變動情況，加強稅源動態(tài)管理。三是嚴格規(guī)范發(fā)票使用。對未達起征點的經營戶使用發(fā)票，應按發(fā)票管理規(guī)定的程序和手續(xù)，提供定額發(fā)票或門市開票方式，在當月定額內嚴格限量供應或開具發(fā)票。對當期限量供應發(fā)票的要按月繳舊領新；當月實際用票超過起征點的，要按規(guī)定征收應納的地方各稅。四是建立健全社會協稅護稅網絡，充分依靠多方面力量，從源頭上控制一些個體經營戶為了不達起征點而采取的一證多點或一戶多證等避稅行為的發(fā)生。五是進一步完善全省征管軟件系統功能，解決現行征管系統無法對未達起征點的管理進行納稅人征管狀態(tài)的確認問題，對未達到起征點的納稅戶可作零申報處理。