房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的方案建議

　　一、房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的必要性

　?。ㄒ唬﹥?nèi)外稅制不統(tǒng)一  在現(xiàn)行內(nèi)外分開、房土分開的房地產(chǎn)稅制下，外資企業(yè)保有土地時的稅收成本幾乎為零，其稅負明顯小于內(nèi)資企業(yè)。這種“超國民待遇”雖在改革開放初期為吸引外資起到了一定積極作用，但在世界經(jīng)濟全球化的今天，尤其是我國加入WTO后，外資企業(yè)將在更多領(lǐng)域進入中國市場，這種內(nèi)外區(qū)別對待的房地產(chǎn)稅制將大大損害內(nèi)資企業(yè)的利益，影響稅收的公平性原則。

　?。ǘ┓康禺a(chǎn)稅制老化

　　在世界主要國家已經(jīng)實行從價征收房地產(chǎn)稅的今天，我國仍以納稅人使用土地的面積作為計稅依據(jù)顯然不符合房地產(chǎn)稅的發(fā)展趨勢。這種簡單的計征方法雖然在操作上比較簡便，但卻造成納稅人在保有土地時的稅收成本明顯偏低，致使納稅人可以不在乎土地的稅收成本，低效率地使用土地。

　　目前對房產(chǎn)雖是從價征收房產(chǎn)稅，但過多依賴會計制度確認計稅依據(jù)的方法也存在諸多問題。例如，由于納稅人對會計制度的理解不同造成計稅依據(jù)的不統(tǒng)一，由于房產(chǎn)取得形式和取得時間的不同造成計稅依據(jù)內(nèi)容的不一致，等等。

　　（三）調(diào)節(jié)力度較弱

　　目前房地產(chǎn)稅制調(diào)節(jié)力度較弱主要表現(xiàn)在對土地資源的調(diào)節(jié)上。與房產(chǎn)有限使用的特性相比，土地具有長期使用、不可再生等特征，因此土地是一種稀缺性資源，其經(jīng)濟價值較房產(chǎn)更高。而在目前的房地產(chǎn)稅制下，高價值的土地資源卻承擔(dān)著低水平的稅負，房地產(chǎn)稅制對土地資源的調(diào)節(jié)力度較弱。如2001～2003年間，全國房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收收入平均為278.2億元，遠遠高于同期土地保有環(huán)節(jié)的78.17億元的收入。也就是說土地在現(xiàn)行稅制下的稅負水平相對較低，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅不能對土地資源進行有效調(diào)節(jié)。

　　（四）組織收入職能較弱

　　1.從房地產(chǎn)稅總體收入看，近年來我國房地產(chǎn)稅收入增速非常緩慢。2001～2003年房地產(chǎn)稅收入的環(huán)比平均增長速度只有14.93％，且增長速度在2002年后呈下降趨勢。同階段，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資以平均每年25％以上的速度增長，房地產(chǎn)市場發(fā)展日益繁榮。按照一般規(guī)律，稅收收入與經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)呈正比例的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，而目前房地產(chǎn)稅收入的緩慢增長與全國房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展非常不協(xié)調(diào)。房地產(chǎn)稅收入沒有因房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展而快速增收，其組織收入職能沒有充分發(fā)揮出來。

　　2.從房地產(chǎn)稅占稅收收入比重看。從征收房地產(chǎn)稅較為成功的國家看，如美國、加拿大、英國等國家均建立了以房地產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系，房地產(chǎn)稅收入占稅收收入的比例一般都超過了8％。而我國這一比例一般在2％左右。

　　我國房地產(chǎn)稅制所以存在上述問題，究其原因主要是計稅依據(jù)的設(shè)計已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求。這種不適應(yīng)主要表現(xiàn)為：一是稅制本身的不公平性與市場經(jīng)濟要求的公平競爭性不適應(yīng)；二是房地產(chǎn)稅制缺乏合理的增長機制與經(jīng)濟的快速發(fā)展不適應(yīng)；三是稅收調(diào)節(jié)力度的下降與當(dāng)今宏觀調(diào)控土地資源要求的上升不適應(yīng)。以改革計稅依據(jù)為核心，進而建立一套公平、科學(xué)、現(xiàn)代、完善的房地產(chǎn)稅制是解決以上問題的根本。

　　二、房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的方案設(shè)計

　　（一）房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的基本思路

　　1.內(nèi)外合一、房土合一。內(nèi)外合一是指統(tǒng)一內(nèi)外房地產(chǎn)稅制；房土合一是指將房屋和土地合并征稅。按照市場經(jīng)濟公平競爭原則的要求，通過建立內(nèi)外合一、房土合一的房地產(chǎn)稅制。達到營造公平稅收環(huán)境的目的。

　　2.確立房地產(chǎn)稅為地方稅的主體稅種。通過擴大征稅范圍、改變計稅依據(jù)確定方法及合并房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費，形成房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收增量，逐步擴大房地產(chǎn)稅的收入規(guī)模和收入比重，將房地產(chǎn)稅確立為地方稅的主體稅種。

　　3.加大房地產(chǎn)稅的調(diào)控力度。我國目前的宏觀經(jīng)濟政策要求加大對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，而增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收成本是提高房地產(chǎn)稅收調(diào)控能力的有效手段。因此，通過開征統(tǒng)一、規(guī)范的房地產(chǎn)稅可以抑制市場中的部分非生活必需性需求，從而規(guī)范房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

　　4.在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。對于稅基具有相對獨立性和明顯地域性的房地產(chǎn)稅，在統(tǒng)一基本房地產(chǎn)稅收政策的前提下可以下放部分稅政管理權(quán)限。如中央只負責(zé)制定房地產(chǎn)稅的基本法、規(guī)定各個稅收要素，而將制定實施辦法、評估規(guī)則，調(diào)整稅率（計稅價值比例）、評估周期幅度，選擇減免稅區(qū)域等權(quán)限賦予地方。這不僅有利于維護中央大的稅政統(tǒng)一，還有利于各地根據(jù)本地實際情況靈活處理稅收問題，從而促進本地區(qū)經(jīng)濟和各項事業(yè)的健康快速發(fā)展。

　?。ǘ┓康禺a(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的方案內(nèi)容

　　1.課稅對象。開征范圍內(nèi)的所有房地產(chǎn)都是房地產(chǎn)稅的課稅對象。不再像舊稅制那樣對經(jīng)營性房地產(chǎn)和非經(jīng)營性房地產(chǎn)區(qū)分對待。按照房地產(chǎn)稅的基本理論，無論是經(jīng)營性房地產(chǎn)，還是非經(jīng)營性房地產(chǎn)，都毫無例外地享受了政府提供的公共服務(wù)，按照稅收的“受益原則”，兩類房地產(chǎn)都應(yīng)成為課稅對象，承擔(dān)納稅義務(wù)。

　　2.計稅依據(jù)。從國際房地產(chǎn)稅發(fā)展的趨勢看，對房地產(chǎn)進行評估并據(jù)評估值征收房地產(chǎn)稅已經(jīng)成為世界主要國家的共識。因此。新稅制應(yīng)改變目前既有從量計征又有從價計征的雙重征收方法的局面，統(tǒng)一為從價計征，且按照房地產(chǎn)評估值征稅。

　　按照房地產(chǎn)評估值征稅必然要求根據(jù)市場情況運用適當(dāng)?shù)脑u估方法，對房地產(chǎn)進行批量評估。目前世界公認的評估方法主要有三種：成本法、市場比較法和收益法。三種評估方法各有一定的適用范圍。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的實際情況選用適當(dāng)?shù)脑u估方法。

　　3.征稅范圍。隨著改革開放的深入，農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展，城市與農(nóng)村地區(qū)的差距正在逐漸縮小，某些農(nóng)村地區(qū)實際上已經(jīng)演變?yōu)樾〕擎?zhèn)，我國過去的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在某些地區(qū)正在逐漸被打破。以北京市為例，2003年郊區(qū)生產(chǎn)總值為820億元，比2002年增長15.2％；第二、三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值351.7億元和373.0億元。分別比2002年增長20％和13.4％；農(nóng)民人均純收入達6496元，實際增長11.5％。經(jīng)濟的增長帶動了當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的發(fā)展。越來越多的企業(yè)和居民來到這里投資置業(yè)，進一步促進了經(jīng)濟的發(fā)展。形成良性循環(huán)。在這些地區(qū)企業(yè)和居民均享受到了與城市相當(dāng)?shù)墓卜?wù)，甚至有些公共服務(wù)的質(zhì)量還遠遠高于城市。按照稅收公平原則的要求，享受了這些公共服務(wù)的企業(yè)和居民理應(yīng)威為房地產(chǎn)稅的納稅人。因此。在這些城市與農(nóng)村差異較小的地區(qū)開征房地產(chǎn)稅，不僅可以為當(dāng)?shù)卣I集更為充足、穩(wěn)定的稅收收入，提供有力的財力保證。而且還可以保證城市和農(nóng)村不同納稅人間的稅負公平。

　　4.稅率。不同房地產(chǎn)在經(jīng)濟活動中的收益是不同的。所能承受稅負的能力也是不同的。寫字樓、商場類型的房地產(chǎn)收益較高，承受稅負的能力較大，而住宅類型的房地產(chǎn)收益較低，所能承受稅負的能力自然較小。因止根據(jù)不同房地產(chǎn)的類型設(shè)置不同稅率符合稅收“量能征收”原則。除了可以利用稅率調(diào)節(jié)稅收收入外，還可以利用計稅價值比例調(diào)節(jié)。它類似現(xiàn)在房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅中的“減除比例”，相當(dāng)于給納稅人一定的折扣優(yōu)惠，使納稅人能夠以相對較平和的心態(tài)接受房地產(chǎn)稅這一新事物。另外?？梢再x予地方政府一定的調(diào)整權(quán)限，在規(guī)定的調(diào)整幅度內(nèi)地方政府可以根據(jù)本地的實際情況選擇恰當(dāng)?shù)亩惵屎陀嫸悆r值比例。

　?。ㄈ┓康禺a(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的實施步驟

　　房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革大致需要同時經(jīng)過兩條路線：一條是以改革房地產(chǎn)稅理論制度為代表的“政策路線”，房地產(chǎn)稅政策的制定者需要在前期充分調(diào)研的基礎(chǔ)上。通過對課稅對象、納稅人、計稅依據(jù)、征稅范圍、減免稅政策、稅費改革、稅負水平、立法工作等改革要素進行理論性研究探討，逐步建立起全新的房地產(chǎn)稅理論；另一條是以改革計稅依據(jù)確定方法為代表的“技術(shù)路線”，房地產(chǎn)稅的征收機關(guān)需要探討，實踐，確定新的從價計征房地產(chǎn)稅的評估方法，開發(fā)適應(yīng)評估方法需要的技術(shù)手段，并在采集真實數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上開展模擬評稅和數(shù)據(jù)測算工作，完善評估標(biāo)準和技術(shù)手段。

　　兩條路線之間盡管有著工作內(nèi)容上的許多不同，但不是截然分開的?！罢呗肪€”的研究成果將指導(dǎo)“技術(shù)路線”中某些具體問題的解決，為“技術(shù)路線”提供指導(dǎo)性意見；而“技術(shù)路線”的真實數(shù)據(jù)將為“政策路線”的理論研究提供準確的數(shù)據(jù)支持。

　　無論是“政策路線”還是“技術(shù)路線”，都需要詳實的改革計劃，內(nèi)容包括改革的總體目標(biāo)、實施步驟、保障措施、時間安排等，在計劃的推進過程中，可以本著“先易后難”，“先簡單后復(fù)雜”的原則，先期選擇具有典型地域特點、房地產(chǎn)市場發(fā)展較成熟的地區(qū)進行試點。待時機成熟時可先在試點工作取得較好效果的地區(qū)開征全新的房地產(chǎn)稅，最后再視情況推廣至全國。

　　此外，房地產(chǎn)稅制改革不僅需要財政稅務(wù)部門參加，還需要國土管理部門、房屋管理部門等多部門的協(xié)同配合。通過搭建房地產(chǎn)稅的法律框架，將部門間互相配合以立法的形式固定下來。逐步建立起以房地產(chǎn)數(shù)據(jù)資源共享為紐帶的順暢的部門分工，合作機制，從而形成一套多角度、多層次完善的房地產(chǎn)稅收法律制度，為順利開展評估征稅工作提供法律依據(jù)和保障。

　　三、房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)改革的建議

　　（一）設(shè)立評估機構(gòu)

　　評估機構(gòu)是評估行為的主體，其業(yè)程度的高低直接決定著評估結(jié)果的公平性和準確性。美國、加拿大等國都設(shè)有獨立的評估機構(gòu)，從目前取得效果來看，獨立的評估機構(gòu)有利于房地產(chǎn)批量評估工作的開展。因此設(shè)置獨立的專業(yè)機構(gòu)負責(zé)評估工作是很有必要的。在我國的房地產(chǎn)稅制改革中，可以將評估機構(gòu)作為稅務(wù)機關(guān)的組成部分，與其他政策管理部門、征收管理部門并行設(shè)置。評估機構(gòu)的職責(zé)應(yīng)包括：評估手冊的制定、房地產(chǎn)稅源數(shù)據(jù)的采集和分析，批量評估房地產(chǎn)，爭議處理等其他職責(zé)。

　?。ǘ┲贫ㄟ^渡政策

　　任何新舊制度的更替都會調(diào)整原有的利益格局。從國外某些國家改革的經(jīng)驗看。在捷克、愛沙尼亞等東歐前社會主義國家，納稅人稅負的增加是房地產(chǎn)稅制改革的阻力所在。在我國房地產(chǎn)稅制改革過程中由于新舊稅制的差異較大，尤其是在計稅依據(jù)的確認方法上存在本質(zhì)的差異，納稅人的稅負將會出現(xiàn)較大的變化。因此，處理好既得利益者的不滿情緒就顯得尤為重要了。

　　制定適當(dāng)?shù)倪^渡性政策是實施新稅制的有效保障。例如?？梢栽试S一般納稅人在過渡期內(nèi)逐漸增加房地產(chǎn)稅負，將稅負增加的壓力在一定期間內(nèi)緩慢釋放；可以設(shè)定較高的標(biāo)準，只對符合標(biāo)準的住宅征稅，以取得公眾的支持；可以將部分農(nóng)村和行政事業(yè)單位的用地，用房列入減免稅范圍，暫不對其征稅。

　?。ㄈ﹥鋽?shù)據(jù)

　　評估征稅能否實行、房地產(chǎn)批量評估系統(tǒng)能否威功建立以及評估結(jié)果能否為公眾和政府接受，評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量至關(guān)重要?；A(chǔ)數(shù)據(jù)不能滿足評估要求、不易采集。就不能實行評估征稅，更談不上建立批量評估系統(tǒng)；市場數(shù)據(jù)不完善或者不能及時更新。就不能建立合理的評估數(shù)學(xué)模型。評估結(jié)果就會過多偏離市場價值。不被公眾和政府接受。因此，制定完善的數(shù)據(jù)采集制度和建立通暢的數(shù)據(jù)采集渠道是房地產(chǎn)批量評稅工作的前提。

　　基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集制度和渠道，會因評估地區(qū)的實際情況而有較大差異。從北京市目前的房地產(chǎn)市場和數(shù)據(jù)管理情況來看，可以開辟多種渠道采集數(shù)據(jù)，并逐步實現(xiàn)制度化?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的采集渠道應(yīng)著重從以下方面考慮：建立財產(chǎn)登記制度，通過要求納稅人定期或不定期地向稅務(wù)機關(guān)申報，逐步掌握全市納稅人的房地產(chǎn)稅源數(shù)據(jù)；建立與統(tǒng)計部門、房土管理部門等相關(guān)政府部門的數(shù)據(jù)資源共享機制，獲取房地產(chǎn)交易數(shù)據(jù)、成本數(shù)據(jù)、收益數(shù)據(jù)等市場數(shù)據(jù)；與房地產(chǎn)中介公司合作，獲取房地產(chǎn)市場數(shù)據(jù)。

　　（四）技術(shù)手段

　　在我國改革房地產(chǎn)稅收制度的進程中，必須考慮循序漸進地開發(fā)CAMA.綜合國外房地產(chǎn)稅發(fā)達國家開發(fā)CAMA的經(jīng)驗做法，無論何種CAMA系統(tǒng)，其主要構(gòu)成大致都是：數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)、市場數(shù)據(jù)分析子系統(tǒng)、評估子系統(tǒng)、評估結(jié)果管理子系統(tǒng)。數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)實現(xiàn)稅源數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換和數(shù)據(jù)存儲；市場數(shù)據(jù)分析子系統(tǒng)實現(xiàn)市場數(shù)據(jù)采集、市場數(shù)據(jù)分析、市場數(shù)據(jù)報告；評估子系統(tǒng)實現(xiàn)評估數(shù)學(xué)模型建立，數(shù)學(xué)模型校準和價值評估；評估結(jié)果管理子系統(tǒng)實現(xiàn)評估結(jié)果輸出、評估結(jié)果上訴管理和評估結(jié)果統(tǒng)計報表。

　　另外，從國外的經(jīng)驗看，隨著GIS技術(shù)從軍用轉(zhuǎn)向民用，更多的CAMA系統(tǒng)與GIS系統(tǒng)互相整合，逐漸形成了新的技術(shù)潮流。我國地域廣袤，百萬級人口的大城市眾多，房地產(chǎn)信息數(shù)據(jù)量極大。如果批量評估需要對特定區(qū)域的房地產(chǎn)信息進行統(tǒng)計分析。僅僅依靠人力是無法完成的。因此將GIS系統(tǒng)整合至CAMA系統(tǒng)，可以幫助評估人員及時準確地掌握房地產(chǎn)稅基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，高效地實現(xiàn)批量評估房地產(chǎn)的功能。

　　（五）培養(yǎng)人才

　　按房地產(chǎn)評估值征收房地產(chǎn)稅在我國是一件全新的事物，其中涉及房地產(chǎn)稅收理論、不動產(chǎn)研究、房地產(chǎn)評估、數(shù)理統(tǒng)計、計算機應(yīng)用、地理信息技術(shù)等多個專業(yè)領(lǐng)域的知識和技術(shù)，這都需要大量的具備上述一種或多種專業(yè)知識背景的專業(yè)型人才。在借鑒國外經(jīng)驗和對外交流時也需要既精通專業(yè)又懂英語的人才。因此可以利用國際、國內(nèi)的各種資源，采取多種方式，著力培養(yǎng)適應(yīng)房地產(chǎn)稅制改革工作需要的專業(yè)型人才?？梢耘c國際房地產(chǎn)稅協(xié)會、國際估價官協(xié)會等國際專業(yè)性組織合作，也可以與香港差餉署等在房地產(chǎn)稅方面具有先進管理經(jīng)驗的政府機構(gòu)合作，一方面邀請上述單位的專業(yè)人士來中國進行專項輔導(dǎo)，另一方面可以組織工作人員到上述機構(gòu)進行工作實習(xí)。請他們?yōu)槲覀兣囵B(yǎng)人才。還可以充分利用國內(nèi)的大學(xué)或?qū)I(yè)機構(gòu)的專家資源。請國內(nèi)專家和稅務(wù)部門一起研究工作，一方面有針對性地向?qū)＜艺埥蹋行Ы鉀Q工作難題，另一方面可使工作人員在研究探討中不斷提高專業(yè)知識水平。

　　（六）立法工作

　　我國房地產(chǎn)稅制的立法工作大致包括3個步驟：

　　1.前期調(diào)研工作。從不同角度對房地產(chǎn)稅整體立法工作進行專題調(diào)研，為制定立法計劃、掌握立法程序、確定立法內(nèi)容做好前期準備工作。2.擬寫房地產(chǎn)稅法的立法草案。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，政策制定者按照預(yù)定的時間計劃擬寫完成房地產(chǎn)稅法的立法草案，并在規(guī)定的時間內(nèi)上報立法部門。3.制定房地產(chǎn)稅的地方性法規(guī)。在房地產(chǎn)稅法草案規(guī)定的范圍內(nèi)，各地根據(jù)自身情況制定房地產(chǎn)稅法實施細則、房地產(chǎn)稅評估規(guī)則等法規(guī)文件，以明確數(shù)據(jù)采集、評估方法、評估流程，爭議處理辦法等征收房地產(chǎn)稅過程中的實際操作內(nèi)容。