開征環(huán)境污染稅的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

　　在經(jīng)濟(jì)增長過程中，環(huán)境污染問題對(duì)人類的生存和發(fā)展構(gòu)成很大的威脅，已成為影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要原因之一。合理利用資源，控制污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，已成為社會(huì)的共識(shí)。

　　一、開征環(huán)境污染稅的理論依據(jù)

　　在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中，市場機(jī)制發(fā)揮著越來越重要的作用，它在優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)效率方面具有明顯的積極作用。但是，市場也并非是完美無缺的，市場機(jī)制也存在著失靈的現(xiàn)象，比如負(fù)外部效應(yīng)就是“市場失靈”的重要表現(xiàn)之一。某些生產(chǎn)者或消費(fèi)者在生產(chǎn)或消費(fèi)活動(dòng)中，給其他市場主體造成了損害，但卻沒有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本費(fèi)用。

　　環(huán)境污染是一個(gè)負(fù)外部效應(yīng)的典型案例。企業(yè)再生產(chǎn)過程中排放的廢水、廢氣、廢渣等污染了空氣、水資源和土壤，生活在這一環(huán)境的人為之受到了損害，但是企業(yè)卻不需要為這種損害承擔(dān)任何的費(fèi)用，此時(shí)，企業(yè)的私人邊際成本低于社會(huì)的邊際成本。而企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)卻是根據(jù)自己私人邊際成本與收益之間的關(guān)系來決定，在這種情況下，為了追求自身利益的最大化，而不惜以損害社會(huì)利益為代價(jià)來增加生產(chǎn)，造成了社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。而這種環(huán)境污染產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)是“市場失靈”，是市場本身難以解決的，它需要政府的介入。

　　西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)家用外部效應(yīng)的內(nèi)在化來解釋政府對(duì)外部效應(yīng)的矯正措施，在他們看來，既然造成負(fù)外部效應(yīng)的物品或勞務(wù)市場供給過多的原因，在于私人邊際成本同社會(huì)邊際成本的不一致性，那么政府的矯正措施應(yīng)當(dāng)著眼于對(duì)私人邊際成本的調(diào)整，當(dāng)某種物品或勞務(wù)的私人邊際成本被調(diào)整到足以使得個(gè)人或廠商的決策考慮其所產(chǎn)生的外部效應(yīng)，就是實(shí)現(xiàn)了外部效應(yīng)的內(nèi)在化。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，“市場失靈”是環(huán)境污染稅產(chǎn)生的基礎(chǔ)，而開征環(huán)境污染稅無疑是解決這一問題的重要方式。

　　二、開征環(huán)境污染稅存在的困難

　?。ㄒ唬┒愵~（稅率）確定的困難。開征環(huán)境污染稅，首先要確定稅額的大小。如果稅額過高，就可能嚴(yán)重限制企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展，因?yàn)橹贫ōh(huán)境稅的目的不是使污染減少至零，而是將資源的污染減少到可以容忍的水平。而過高的環(huán)境稅收可能會(huì)產(chǎn)生過猶不及的效果，導(dǎo)致社會(huì)“過分”清潔而付出過高的代價(jià)。如果稅額定的過低，則可能出現(xiàn)稅收收入尚不足以彌補(bǔ)征收成本，對(duì)納稅人影響很小，以至于環(huán)境污染還大量存在，仍然達(dá)不到開征環(huán)境稅的目的。

　　環(huán)境污染稅稅額的大小，即企業(yè)生產(chǎn)者給社會(huì)帶來的未承擔(dān)相應(yīng)成本的大小，稅額這種外部效應(yīng)是很難準(zhǔn)確度量的。這是因?yàn)?，環(huán)境稅的先決條件是首先確定社會(huì)和私人邊際成本，才能計(jì)算出準(zhǔn)確的稅率。而邊際外部成本的確定需要一系列的詳細(xì)信息，從企業(yè)生產(chǎn)造成污染到這些污染在環(huán)境中長期積累并對(duì)人們產(chǎn)生的危害，及對(duì)這些危害進(jìn)一步量化用貨幣準(zhǔn)確計(jì)量，這是一個(gè)復(fù)雜的程。各個(gè)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)換涉及到不同的利益集團(tuán)，所以要確定邊際成本實(shí)際上是非常困難的。同時(shí)，政府由于技術(shù)條件限制不能對(duì)這些企業(yè)的具體信息實(shí)施有效的控制，結(jié)果污染企業(yè)仍可從環(huán)境保護(hù)中得到好處，致使環(huán)境污染出現(xiàn)持續(xù)性。污染損壞的成本計(jì)算雖然有各種各樣的方法。例如，產(chǎn)率法、機(jī)會(huì)成本法、調(diào)查評(píng)價(jià)法等等，但是計(jì)算的難度很大。所以解決好稅額問題將是開征環(huán)境稅的重要所在。

　?。ǘ┒惢x擇的困難。環(huán)境污染稅還存在稅基確定的難題，一般來說，環(huán)境稅的計(jì)稅基礎(chǔ)有三種選擇：污染企業(yè)的產(chǎn)量、生產(chǎn)要素或消費(fèi)品中所包含污染物的數(shù)量、污染物的排放量。但都存在一定的問題。對(duì)于第一種方式，即以污染企業(yè)的產(chǎn)量作為稅基，這必須建立在污染物的排放量與企業(yè)的產(chǎn)量存在著固定比例正相關(guān)的基礎(chǔ)上，而現(xiàn)實(shí)生活中，各企業(yè)產(chǎn)生污染的程度是不同的，企業(yè)的產(chǎn)量高不一定造成社會(huì)污染就嚴(yán)重。企業(yè)作為一個(gè)以追求利潤最大化為出發(fā)點(diǎn)的理性經(jīng)濟(jì)主體，可能由于該計(jì)稅依據(jù)帶來治污成本低，所以根本就不采取治污措施而進(jìn)行生產(chǎn)。對(duì)于第二種方式，即采用生產(chǎn)要素或消費(fèi)品所包含的污染物數(shù)量作為稅基，也有較大的缺陷：一是生產(chǎn)要素或消費(fèi)品中所包含的污染物成分與污染物排放量不一定存在因果關(guān)系，二是這種稅基沒有考慮到企業(yè)治理污染的可能性，故也極不公平而不可??；第三種方式，即以污染物排放量為稅基，它使企業(yè)在維持或增加產(chǎn)量的情況下，只要減輕排放量，即可減輕環(huán)境污染稅金，對(duì)企業(yè)形成一種利益刺激作用，企業(yè)可以選擇適合自己的治污方式。但是，排污量的確定并不簡單，而且污染的輕重也有區(qū)別，所以這種稅基也存在缺陷。究竟選擇那種方式作為稅基需要慎重。

　?。ㄈ﹫?zhí)行過程中的職權(quán)濫用問題。開征環(huán)境污染稅的目的是保護(hù)環(huán)境和資源，并非為了增加財(cái)政收入。所以，環(huán)境稅的征收水平不應(yīng)因政府的財(cái)政目標(biāo)的調(diào)整而進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)保持在一個(gè)比較穩(wěn)定的水平上。而且，環(huán)境稅的收入應(yīng)用在實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的正確途徑上，而不應(yīng)也不能用在其他利益上。但是，在稅收法律制度還很不完善的情況下，由于我國地方財(cái)政一直很緊張，環(huán)境污染稅收入很可能被當(dāng)作增加財(cái)政收入或彌補(bǔ)赤字的工具，于是在征收中隨意性操作和隨意變更，損害我國企業(yè)的國際競爭力。我國絕大部分企業(yè)，與一些發(fā)達(dá)國家相比，實(shí)力差距還較大，若環(huán)境污染稅征收過高過亂，則勢(shì)必增加企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)，使企業(yè)在國際競爭中處于更加不利的地位。所以，環(huán)境稅的執(zhí)行過程中如何防止以上事情的發(fā)生將十分重要。

　?。ㄋ模┤绾谓鉀Q征收成本過高的問題。開征環(huán)境污染稅存在兩個(gè)費(fèi)用問題：一是監(jiān)測污染源的費(fèi)用。監(jiān)測污染源費(fèi)用的高低取決于污染物的排放量、濃度、穩(wěn)定的物理特性及現(xiàn)有的檢測技術(shù)的有效性。當(dāng)這些特性隨著時(shí)間的變化而變化時(shí)，那些比較僵化的稅收制度就難以適應(yīng)這種情況，其監(jiān)測的費(fèi)用是非常高的。二是監(jiān)測污染責(zé)任歸屬問題的費(fèi)用。對(duì)于污染責(zé)任的歸屬可采取兩種方式進(jìn)行，一種是把污染監(jiān)測的責(zé)任賦予污染者，征管者通過對(duì)其所使用的監(jiān)測儀器的審查和認(rèn)定來確保其監(jiān)測報(bào)告的準(zhǔn)確性；另一種是由征管者承擔(dān)污染物排放的監(jiān)測任務(wù)。然而兩種方式的費(fèi)用都是十分高昂的。在當(dāng)前的技術(shù)條件下，降低這兩種費(fèi)用將十分困難。盡管開征環(huán)境污染稅還存在許多困難，但為了促進(jìn)人們的生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)有利的生態(tài)環(huán)境，在沒有其他方式能對(duì)環(huán)境起到更好保護(hù)作用的情況下，通過開征環(huán)境污染稅來治理環(huán)境污染仍然是一個(gè)較佳的選擇。

　　三、開征環(huán)境污染稅的幾點(diǎn)思考

　　（一）開征環(huán)境污染稅的基本條件。一是加快環(huán)境污染稅立法進(jìn)程，這是實(shí)施環(huán)境污染稅的前提條件。二是解決開征環(huán)境污染稅的有關(guān)技術(shù)問題，這是實(shí)施環(huán)境稅的關(guān)鍵。三是明確征稅的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這是實(shí)施環(huán)境稅的保障條件。

　?。ǘ╅_征環(huán)境污染稅經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。西方國家嘗到了“先污染后治理”的惡果后，從上世紀(jì)70年代他們先后推出了排污量市場化和征收污染稅（環(huán)境保護(hù)稅）等措施。由于我國市場經(jīng)濟(jì)尚處在初始階段，各種立法還很不完善，如果采取的措施不當(dāng)，就有可能引發(fā)大量不良后果及尋租行為。因此，筆者認(rèn)為：

　　1、征收環(huán)境污染稅的目標(biāo)要明確。開征的目的就是為了保護(hù)環(huán)境和資源。因而，環(huán)境污染稅征收水平絕對(duì)不應(yīng)因政府的財(cái)政目標(biāo)的調(diào)整而進(jìn)行調(diào)整，而應(yīng)保持在一個(gè)比較穩(wěn)定的水平上。同時(shí)，征收的稅款必須專款專用，主要用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與整治；環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究，開發(fā)污染防治新技術(shù)和清潔生產(chǎn)技術(shù)；對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染控制突出的地方政府給予獎(jiǎng)勵(lì)支出；為維護(hù)環(huán)境而進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入等。

　　2、稅收政策應(yīng)以調(diào)控為主，聚財(cái)為輔，積極發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。為了不加重納稅人的總體負(fù)擔(dān)，新增的環(huán)境污染稅將通過降低其他一些稅負(fù)來加以抵消。在開征環(huán)保稅之后，應(yīng)及時(shí)將企業(yè)繳納的大多數(shù)環(huán)保方面的收費(fèi)（如排污收費(fèi)、水資源費(fèi)）并入環(huán)保稅中一并征收，以避免重復(fù)征收，加重納稅人負(fù)擔(dān)。

　　3、環(huán)境污染稅的實(shí)施應(yīng)分步進(jìn)行。當(dāng)前，針對(duì)我國大氣、水、固體廢棄物、噪聲、森林資源等污染較為嚴(yán)重的情況，可分期分批開征水污染稅、大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、生態(tài)補(bǔ)償稅等一系列專項(xiàng)新稅種。以解決我國El益突出的缺水問題，避免和防止生態(tài)破壞行為；待條件成熟后，再擴(kuò)大到其他資源，并逐步提高稅率，對(duì)非再生性、稀缺性資源課以重稅。在地域上，可先對(duì)一些污染較嚴(yán)重的沿?；虼蠊I(yè)區(qū)城市實(shí)行，以后再在全國其他地區(qū)推廣。

　　4、兼顧效率與公平。環(huán)境污染稅的環(huán)保功能是通過稅收負(fù)擔(dān)這一傳導(dǎo)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的，而稅負(fù)的高低又取決于計(jì)稅依據(jù)和稅率這兩個(gè)要素。它的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)該是各種污染物和廢棄物的排放量、排污濃度、排放時(shí)間等多種因素的綜合體，即量化的排污程度。稅率設(shè)計(jì)應(yīng)采用累進(jìn)比例稅率，但考慮到征收的簡便，應(yīng)采用累進(jìn)性質(zhì)的定額稅。對(duì)不同行業(yè)制定不同的排污標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的行業(yè)可適當(dāng)降低污染控制要求，以使其在提高排污處理水平前不至于大幅減產(chǎn)。這樣既嚴(yán)格執(zhí)行了“誰污染誰負(fù)費(fèi)”的原則，又體現(xiàn)了國家的產(chǎn)業(yè)政策，兼顧效率與公平。