我國(guó)稅收管理存在的問題及對(duì)策

　　一、目前稅收管理中存在的問題

    （一）單純追求收入目標(biāo)，稅收職能單一化傾向日益明顯

    1994年稅制改革以代寫論文來，我國(guó)工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加強(qiáng)征管等因素外，維系高增長(zhǎng)的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收“超常措施”。為了完成任務(wù)，各級(jí)政府和財(cái)稅部門繼續(xù)采取“超常措施”，“寅吃卯糧”、“無稅空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象日益公開化、普遍化。任務(wù)高壓下的稅收征管，其危害是顯而易見的。其一，剛性的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)弱化了剛性的稅收?qǐng)?zhí)法，看似力度很大，實(shí)質(zhì)上是對(duì)法律尊嚴(yán)的自我踐踏。其二，大面積的超常征收，人為改變了正常情況下的稅收數(shù)量和規(guī)模，掩蓋了稅制的運(yùn)行質(zhì)量和真實(shí)的稅收負(fù)擔(dān)程度，為宏觀決策提供了虛假的數(shù)字依據(jù)。

　　（二）一些稅種先天不足，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)乏力

    稅種設(shè)置、稅率設(shè)計(jì)的目的，最終要通過征收管理來實(shí)現(xiàn)。稅收征管中的一系列問題，使一些稅種的設(shè)置初衷大打折扣?，F(xiàn)行消費(fèi)稅的征稅對(duì)象主要是煙酒。由于大量的欠稅和稅收流失，該稅種的調(diào)節(jié)作用無法發(fā)揮，與政策設(shè)計(jì)的初衷大相徑庭。而且，從中央到地方，對(duì)煙酒稅收的依賴程度越來越大，實(shí)際工作中采取了一些積極扶持政策，完全偏離了限制消費(fèi)和生產(chǎn)的初衷，稅收調(diào)節(jié)嚴(yán)重乏力。

　　（三）財(cái)務(wù)核算虛假，稅收監(jiān)督不到位

    1.偷稅逃稅普遍化、社會(huì)化，稅收差額嚴(yán)重。稅收差額是衡量一國(guó)稅收征管效率的重要指標(biāo)。據(jù)調(diào)查，我國(guó)的稅收差額大體在30% -40%.當(dāng)前的突出問題是，一些不法分子大肆盜竊、偽造、倒賣和虛開、代開增值稅專用發(fā)票，違法數(shù)額巨大，觸目驚心。

    2.財(cái)務(wù)核算成果人為控制，經(jīng)營(yíng)指標(biāo)虛假。受各種利益因素影響，許多企業(yè)建有兩套或三套賬目，在上報(bào)經(jīng)營(yíng)成果或計(jì)算稅金時(shí)，往往使用虛假賬目，形成稅收監(jiān)督的真空。一些沒有設(shè)立兩套賬目的單位，在財(cái)務(wù)核算上也摻雜許多虛假成分，看似規(guī)范合理的會(huì)計(jì)核算掩蓋著許多經(jīng)過處理的問題。虛假的財(cái)務(wù)核算不僅導(dǎo)致稅收流失，還造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的失真。3.某些企業(yè)腐敗嚴(yán)重，侵蝕稅基。企業(yè)負(fù)責(zé)人的腐敗，屢禁不止，局部地區(qū)愈演愈烈，已經(jīng)成為社會(huì)毒瘤和頑癥。盡管企業(yè)腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣，反映在財(cái)務(wù)上，毫無例外都是化公為私，侵吞國(guó)家資財(cái)，侵蝕稅基。

　　二、存在問題的原因

    （一）社會(huì)原因——整個(gè)社會(huì)的執(zhí)法狀況欠佳

    為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)相繼出臺(tái)了大量法律法規(guī)，長(zhǎng)期以來“無法可依”的狀況逐步得到改善。但是，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題一直嚴(yán)重困擾各級(jí)政府和執(zhí)法部門。在這樣一個(gè)社會(huì)大環(huán)境下，稅收?qǐng)?zhí)法始終處在各種矛盾的焦點(diǎn)上，行政干預(yù)、人情干預(yù)、部門配合不力、司法腐敗等一系列問題嚴(yán)重制約著嚴(yán)格執(zhí)法。

    1.稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行難。專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌后，出于自身利益的考慮，往往以多種具體操作上的理由拒絕暫停支付和扣繳稅款。金融部門為防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行貸款抵押，企業(yè)資產(chǎn)大部分甚至全部抵押給銀行，稅務(wù)機(jī)關(guān)扣押、查封企業(yè)財(cái)產(chǎn)，有時(shí)沒有標(biāo)的物。

    2.法人案件處理難。一般說來，對(duì)納稅人個(gè)人的稅務(wù)違章案件比較容易處理，而對(duì)法人涉稅案件的處理往往會(huì)遇到來自地方的行政干預(yù)和社會(huì)的壓力。企業(yè)的稅收問題被查實(shí)后，政府一般要予以庇護(hù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)一般也要作出讓步。一些地方企業(yè)普遍困難，稅務(wù)機(jī)關(guān)在案件處理上，不得不考慮社會(huì)穩(wěn)定和稅源延續(xù)問題，因而手下留情甚至不了了之。

    3.涉稅違法案件處罰難。稅收?qǐng)?zhí)法專業(yè)性較強(qiáng)，司法立案需要重新取證，一些涉稅違法案件查處遲緩，久拖不決，處罰不及時(shí)、定案不準(zhǔn)確、執(zhí)法不到位的問題比較突出。

　?。ǘ┓ㄖ圃?mdash;——稅收立法滯后于改革進(jìn)程

    1.大部分稅種沒有通過人大立法，而是以條例形式發(fā)布，法規(guī)層次低，而且具體條款頻繁修改，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。一些正在執(zhí)行的條款不能作為認(rèn)定納稅人犯罪的依據(jù)，客觀上存在稅務(wù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí)法上的雙重標(biāo)準(zhǔn)。

    2.稅收程序法律依據(jù)不足，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》，對(duì)稅收程序的規(guī)定過于簡(jiǎn)單、原則，可操作性差。3.沒有建立獨(dú)立的稅務(wù)司法體系，稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力脫節(jié)。

　　（三）內(nèi)部機(jī)制原因———稅收征管機(jī)制落后

    機(jī)構(gòu)設(shè)置條塊分割，重疊交叉，成本過高，效能低下。一方面，各種經(jīng)濟(jì)成分的重新組合，各種所有制形式的頻繁變動(dòng)，各行業(yè)的相互交融，使得企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)方式、隸屬關(guān)系呈現(xiàn)明顯的多極性和不穩(wěn)定性。反映到稅收征管上，最突出的問題就是征管范圍無法劃清。另一方面，隨著企業(yè)主管部門的合并、撤銷、精簡(jiǎn)、改變職能，原有的行業(yè)格局、所有制格局重新排列，直屬機(jī)構(gòu)失去存在必要，城市稅務(wù)直屬分局和區(qū)局并存，給稅收成本的控制、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、管理效能的提高帶來一定負(fù)效應(yīng)，也給納稅人辦理稅收事宜帶來諸多不便；征收分局與稽查分局在任務(wù)承擔(dān)與職能行使上相脫離；交叉管理，稅負(fù)不公，爭(zhēng)搶稅源，漏征漏管嚴(yán)重。

　　三、對(duì)策分析

　　（一）改革稅收計(jì)劃管理，提高其合理性、科學(xué)性

    1.實(shí)事求是，增強(qiáng)稅收計(jì)劃管理的科學(xué)性。稅收計(jì)劃的制定，除了參考國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算收入外，更應(yīng)從經(jīng)濟(jì)稅源的實(shí)際出發(fā)，緊密結(jié)合市場(chǎng)變化，遵循從經(jīng)濟(jì)到稅收、積極可靠和留有余地的原則，以“發(fā)展變化”的總觀點(diǎn)來預(yù)測(cè)分析經(jīng)濟(jì)稅源，使稅收計(jì)劃盡量與實(shí)際稅源相吻合。為確保計(jì)劃制定和分配的科學(xué)化、合理化，一要根據(jù)不同行業(yè)、不同所有者結(jié)構(gòu)確定相應(yīng)的調(diào)查方法和參數(shù)依據(jù)，為科學(xué)編制稅收計(jì)劃奠定基礎(chǔ)；二要在具體編制計(jì)劃過程中，采取因素測(cè)算法與抽樣調(diào)查法進(jìn)行綜合驗(yàn)證，合理科學(xué)地確定每一因素，避免簡(jiǎn)單推算，提高計(jì)劃準(zhǔn)確度；三要開發(fā)設(shè)計(jì)出稅收計(jì)劃信息管理軟件，建立縱向可與各級(jí)稅務(wù)部門聯(lián)系的征管數(shù)據(jù)庫(kù)，橫向可與各部門、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)互相交流的反映市場(chǎng)動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)庫(kù)，并科學(xué)地將這些信息分類、解釋、分析、轉(zhuǎn)換成編制、分配稅收計(jì)劃的正確依據(jù)。

    2.完善會(huì)計(jì)改革，保證計(jì)劃執(zhí)行的準(zhǔn)確性。現(xiàn)行稅收會(huì)計(jì)核算辦法雖以申報(bào)應(yīng)征數(shù)作為核算起點(diǎn)，建立了基層征收機(jī)關(guān)分戶分稅種明細(xì)賬，但由于諸多方面原因，在基層會(huì)計(jì)實(shí)踐中，除入庫(kù)數(shù)額外，其他數(shù)據(jù)一定程度上缺乏真實(shí)性、完整性，影響了稅收計(jì)劃利用會(huì)計(jì)資料來計(jì)算稅收增減因素、測(cè)算稅收負(fù)擔(dān)和稅收增減幅度、預(yù)測(cè)稅源及其變化趨勢(shì)。必須進(jìn)一步完善和加強(qiáng)稅收會(huì)計(jì)改革，進(jìn)一步提高計(jì)算機(jī)在計(jì)會(huì)領(lǐng)域的應(yīng)用水平，全面真實(shí)準(zhǔn)確地反映稅源和稅收收入以及欠稅情況。

    3.注重調(diào)查研究，增強(qiáng)計(jì)劃分析的針對(duì)性。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。制定稅收計(jì)劃的同志應(yīng)經(jīng)常深入基層了解情況，及時(shí)反映征管工作中的新情況、新問題，掌握經(jīng)濟(jì)稅源結(jié)構(gòu)和變化情況以及發(fā)展趨勢(shì)，提高預(yù)測(cè)稅收收入的能力。在稅收計(jì)劃執(zhí)行情況分析中，要實(shí)現(xiàn)定量分析與定性分析相結(jié)合，既要分析客觀原因，更要分析主觀原因，做到有情況、有數(shù)據(jù)、有比較、有辦法、有預(yù)測(cè)，抓住重點(diǎn)。還要實(shí)行稅收計(jì)劃分析與稅收統(tǒng)計(jì)分析相結(jié)合，充分發(fā)揮現(xiàn)有信息資料的作用。

    4.實(shí)行綜合評(píng)價(jià)，增強(qiáng)計(jì)劃考核的合理性。當(dāng)計(jì)劃與實(shí)際稅源有較大的差距時(shí)，不能以計(jì)劃沖擊稅法。對(duì)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部的考評(píng)，不能把計(jì)劃完成情況好壞作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，要強(qiáng)調(diào)依法治稅，加大對(duì)執(zhí)法情況監(jiān)督考評(píng)的份量，以促進(jìn)稅收管理工作的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。

　　（二）建立一個(gè)法治、高效的稅收征管體系

    1.稅收工作的基礎(chǔ)就是征管，它既是組織稅收收入、反映征納關(guān)系、傳遞宏觀調(diào)控意圖的重要途徑，也是形成內(nèi)部秩序的基石。內(nèi)部秩序只是對(duì)稅收工作結(jié)果的一種狀態(tài)展現(xiàn)，能否達(dá)到其既定目標(biāo)，關(guān)鍵還是要通過稅收征管體系來實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部秩序與征管體系的關(guān)系滿足“黑箱理論”的原理，內(nèi)部秩序最終體現(xiàn)為一種“輸出”，至于這種“輸出”是井然有序還是雜亂無章，起決定性作用的還是征管體系這個(gè)“輸入”變量?？梢哉f，內(nèi)部秩序的全貌就體現(xiàn)在稅收征管體系上。

    2.法治。良好內(nèi)部秩序的一個(gè)基本特征就是行為邊界清晰規(guī)范，這種行為邊界延伸到稅收征管體系，則集中體現(xiàn)為一種法治思想。具體而言，就是要在稅收征管中強(qiáng)化法治權(quán)威，弱化人治權(quán)威。3.高效。良好內(nèi)部秩序也體現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)上的有序，它要求行為人之間必須始終處于一種和諧、順暢的互動(dòng)關(guān)系中，其基本特征就是稅收行政行為要富有效率，效率是公共行政的生命線。長(zhǎng)期以來，稅務(wù)部門對(duì)稅收管理尤其是征收管理重視得很不夠，還存在重收入輕管理的思想觀念，只要收入任務(wù)完成了，管理水平高低、征管質(zhì)量好壞無所謂。目前，依靠政策、依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)來組織稅收的力度將會(huì)越來越弱，而依靠管理、依靠提高內(nèi)部效率來確保收入增長(zhǎng)的要求將變得越來越強(qiáng)烈。

　　（三）全面提高稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)

    在各種因素中，人的因素是最為根本、起決定性作用的。稅務(wù)人員是稅收征管的主體，是稅收征管效率的力量源泉。能否建立一個(gè)良好的稅收內(nèi)部秩序，稅務(wù)人員的素質(zhì)是一個(gè)不容忽視的核心變量。稅收內(nèi)部秩序的運(yùn)作主要有賴于稅務(wù)人員來進(jìn)行，稅務(wù)人員素質(zhì)高低將直接影響到內(nèi)部秩序的最終效果。