黃國(guó)珍：地方政府“過(guò)頭稅”是怎么煉成的

　　一般而言，征收“過(guò)頭稅”的現(xiàn)象，有區(qū)域、稅域、時(shí)段等方面的差異。筆者以為，“過(guò)頭稅”是不可持續(xù)的，直接影響財(cái)稅體制的科學(xué)管理和健康發(fā)展，進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)決策。

　　1月10日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制，積極推動(dòng)科學(xué)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)和諧。

　　這番強(qiáng)調(diào)，有其深遠(yuǎn)背景。自1994年分稅制改革至2008年，除了1994～1996年，以及抗洪救災(zāi)的1998年，其他年份稅收增長(zhǎng)率均較大幅高于GDP增長(zhǎng)率。不正常的稅收增長(zhǎng)中，有“過(guò)頭稅”作出的“貢獻(xiàn)”。又近年關(guān)，筆者以為，此時(shí)我們要警惕“過(guò)頭稅”又起。

　　“過(guò)頭稅”是地方政府出于各種目的過(guò)度征收稅務(wù)的俗稱。概括而言，有時(shí)間上的“過(guò)頭”和幅度上的“過(guò)頭”兩大類。

　　時(shí)間上“過(guò)頭”主要有幾種方式：1.本年度提前征收以后年度可能發(fā)生的稅款，其數(shù)額在下一年初沖抵；2.稅源不足的情況下，由財(cái)政墊付稅款，日后再返還；3.本年度應(yīng)該抵扣、退稅的款項(xiàng)，故意從嚴(yán)審批，延期辦理，至下一年再抵扣、退稅，造成本期稅收數(shù)額更大；4.借助“混庫(kù)”等方式，延期上繳、截留不屬于本級(jí)的稅收；5.主體稅種尚未征繳，先征繳帶征稅種。

　　幅度上”過(guò)頭”主要有：1.可高可低的自由裁量稅率或罰款幅度，就高征收、處罰；2.故意放縱違法違紀(jì)行為而不加以警示，以便從重處罰；3.夸大企業(yè)計(jì)稅收入。另外，也有通過(guò)改變計(jì)征方式、包稅攤派等方式收取“過(guò)頭稅”的現(xiàn)象。

　　一般而言，征收“過(guò)頭稅”的現(xiàn)象，有區(qū)域、稅域、時(shí)段等方面的差異。國(guó)稅部門稅種堅(jiān)實(shí)，征收指標(biāo)硬性，地稅的稅基較小、征管較分散、靈活，因此通過(guò)國(guó)稅征收“過(guò)頭稅”多于地稅。就被征收對(duì)象來(lái)看，大型企業(yè)稅收上繳較為規(guī)范、穩(wěn)定，稅務(wù)部門不容易“下手”，中小企業(yè)有求于稅務(wù)部門較多，往往成為稅務(wù)部門“盤剝”的對(duì)象。從時(shí)間上看，在年底，突擊征收“過(guò)頭稅”較多；而越是經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，“過(guò)頭稅”越是突出。

　　筆者以為，“過(guò)頭稅”是不可持續(xù)的，直接影響財(cái)稅體制的科學(xué)管理和健康發(fā)展，進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)決策。“過(guò)頭稅”以各種方式在各地不同程度的存在，有著復(fù)雜的制度、行為動(dòng)因。

　　一、保增長(zhǎng)，層層施壓、年年加碼

　　正如眾多分析者指出的，稅收任務(wù)是各級(jí)政府以及稅務(wù)部門行為的“指揮棒”。各級(jí)政府的“業(yè)績(jī)”，長(zhǎng)期被簡(jiǎn)單化為GDP增長(zhǎng)以及稅收增長(zhǎng)。每年年初，從上到下，層層下達(dá)指令性計(jì)劃。為確保完成任務(wù)，往往層層提高標(biāo)準(zhǔn);為粉飾政績(jī)，制造繁榮局面，還要年年加碼。在這中間，GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)被認(rèn)為比較虛，稅收則是比較實(shí)在的衡量標(biāo)準(zhǔn)。于是當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑、稅源減少時(shí)，地方政府為完成任務(wù)就可能“人為注水”，收取“過(guò)頭稅”。

　　有分析者認(rèn)為，在稅收計(jì)劃的具體編制過(guò)程中，運(yùn)用基數(shù)法而非零基法，也是導(dǎo)致稅收亂象的一個(gè)重要原因?；鶖?shù)法以上一年度稅收為基數(shù)，根據(jù)一定的增長(zhǎng)率，再加上特殊因素確定當(dāng)年的稅收任務(wù)?；鶖?shù)法在信息對(duì)稱、權(quán)責(zé)方面顯示出很大的弊端，容易出現(xiàn)隱瞞稅款、平衡入庫(kù)等行為。

　　二、長(zhǎng)官意志：數(shù)字崇拜

　　近年來(lái)，官員通過(guò)形象工程制造虛假政績(jī)的行為備受關(guān)注。“玩數(shù)字”也是一種特殊的形象工程，即在數(shù)字上搞得體面一點(diǎn)，為官員爭(zhēng)面子。“數(shù)字出官，官出數(shù)字”，為了政績(jī)，地方政府可能在上級(jí)沒(méi)有施壓的情況下也會(huì)積極行動(dòng)。在稅收征收上，偏離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)長(zhǎng)官意志，盲目設(shè)定征收目標(biāo)；人為“平衡”入庫(kù)；違規(guī)先征后返；甚至按不同口徑編制多個(gè)賬本，做大賬目。征收“過(guò)頭稅”有時(shí)甚至還會(huì)出于這樣的理由：為了實(shí)現(xiàn)“時(shí)間過(guò)半、任務(wù)過(guò)半”；為了突破稅收“百萬(wàn)”、“千萬(wàn)”等數(shù)量級(jí)；為了向什么大慶獻(xiàn)禮……

　　三、博弈：預(yù)防稅收或收費(fèi)項(xiàng)目被取消

　　從1994年起，全國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制。為了照顧地方利益，充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，國(guó)務(wù)院決定分稅制改革以1993年為基期年。一些地區(qū)為了增加地方既得財(cái)力，用不正當(dāng)方法擴(kuò)大1993年收入，如隨意改變納稅期限，人為擴(kuò)大產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅的預(yù)繳稅款，對(duì)當(dāng)年尚未實(shí)現(xiàn)的銷售收入和營(yíng)業(yè)收入征稅，對(duì)雖已實(shí)現(xiàn)但未到納稅期的銷售收入和營(yíng)業(yè)收入提前收稅等。這些現(xiàn)象是央、地分稅制博弈的表現(xiàn)。

　　民間有稱“一稅輕、二稅重、三稅無(wú)底洞”，其中，“一稅”指國(guó)家稅收，“二稅”指地方收費(fèi)，“三稅”指苛捐雜稅。為了治理亂收費(fèi)，中央一再命令地方廢止、合并、規(guī)范一些收費(fèi)項(xiàng)目。但是稅賦改革往往陷入“黃宗羲定律”怪圈（秦暉等根據(jù)明清之際著名思想家黃宗羲對(duì)中國(guó)歷史上頻繁出現(xiàn)的“并稅式改革”規(guī)律的認(rèn)識(shí)綜合歸納為:歷代稅賦改革，每改革一次，稅就加重一次，而且一次比一次重，是為“黃宗羲定律”）無(wú)法自拔。

　　四、支出倒逼收入

　　1994年的分稅制改革，并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)各層級(jí)政府之間事權(quán)的合理劃分。在事權(quán)不清的一些領(lǐng)域，地方政府出于社會(huì)壓力、責(zé)任感以及對(duì)群體性事件的防范等因素，不得不承擔(dān)一些支出。

　　柔性財(cái)政預(yù)算約束下，地方政府支出往往倒逼收入，于是不得不在稅收方面動(dòng)腦子。雖然財(cái)稅“收支兩條線”，但在目前的體制下，稅務(wù)部門并非單純的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而是擔(dān)當(dāng)著一定的責(zé)任。在一定程度上，這與稅務(wù)部門培植稅源、助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不矛盾。但稅務(wù)部門往往被動(dòng)地陷入地方政府執(zhí)政理念構(gòu)建的“迷魂陣”，參與一些荒唐的執(zhí)政行為。

　　五、領(lǐng)導(dǎo)干部任期

　　干部任期制是干部人事制度改革的一個(gè)重點(diǎn)。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》：黨政領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)每個(gè)任期為5年；黨政領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定。據(jù)稱，河北省邯鄲市從1993年9月到2004年3月，10年零5個(gè)月中先后有7任市長(zhǎng)。其他地方也有類似現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)走馬燈似的更換，其執(zhí)政理念不盡相同，但“過(guò)客式”領(lǐng)導(dǎo)往往更容易產(chǎn)生收取“過(guò)頭稅”的惡果。

　　六、稅務(wù)官的自利

　　地方政府以及稅務(wù)部門為了提高稅收征管人員的積極性，按照征收數(shù)額給予獎(jiǎng)懲。稅務(wù)官員出于逃避懲罰、追求獎(jiǎng)勵(lì)的自利動(dòng)機(jī)，也可能走上征收“過(guò)頭稅”之路。有的地方對(duì)沒(méi)有完成任務(wù)的稅務(wù)征管人員給予免職或交流調(diào)職到窮鄉(xiāng)僻壤的懲罰。

　　當(dāng)然，對(duì)“過(guò)頭稅”的批評(píng)聲浪中，我們也應(yīng)剔除部分誤解:由于稅務(wù)機(jī)關(guān)以前“抓大放小”，現(xiàn)在“應(yīng)收盡收”，讓一些人感覺(jué)稅負(fù)在增長(zhǎng);在上世紀(jì)末“開發(fā)區(qū)熱”過(guò)程中，地方政府減免無(wú)權(quán)減免的稅收，而現(xiàn)在在恢復(fù)征收，也容易引起誤解。這些現(xiàn)象，都是正常的稅收增加，而非“過(guò)頭稅”。

　　1月10日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)的有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制，包含：簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)能力等。筆者以為，如果能夠做到上述幾點(diǎn)，再加上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的科學(xué)考評(píng)，那么“過(guò)頭稅”怪圈將得以破解。