摘　要：　本文通過對我國及各國審計體制的對比，指出了我國國家審計制度中的問題產(chǎn)生的根本原因，從憲政層面分析了我國現(xiàn)行審計體制的劣勢，闡述了我國進(jìn)行立法性審計體制改革的必要性，并進(jìn)一步提出審計制度作為國家的基本政治制度，是憲法制度的組成部分，審計工作具有憲法實(shí)踐性質(zhì)，我們應(yīng)當(dāng)把審計問題放在國家權(quán)力架構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇與發(fā)展中，結(jié)合中國社會主義民主政治和政治制度的發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)審計體制從行政型向立法型轉(zhuǎn)軌，以期對我國國家審計體制的改革與完善有所裨益。

　　關(guān)鍵詞：　國家審計；憲法思考；審計體制

　　引　言

　　有一股風(fēng)暴，從2004年6月23號開始：當(dāng)日，在十屆全國人大常委會第十次會議上，審計署審計長李金華提交了一份觸目驚心的、“沉甸甸的審計”清單“，不僅中央一些部委赫然在榜，而且資金使用”黑洞“之大也使人瞠目結(jié)舌：國防科工委、科技部將幾十億元的專項(xiàng)資金預(yù)留；長江堤防工程款大量被侵吞；體育總局動用奧委會1億多元資金用于職工小區(qū)建設(shè)……報告中的18項(xiàng)內(nèi)容每一項(xiàng)都足夠震撼，而且很多都與最基本的國計民生有關(guān)。這場”審計風(fēng)暴“，成為2004年一道道風(fēng)景線中最為亮麗的一條，使審計署和審計長李金華在一夜之間成為熱門話題和輿論焦點(diǎn)。不可否認(rèn)這一系列的行動，產(chǎn)生了一定的成效，然而，風(fēng)暴者，一陣狂飚也，縱使電閃雷鳴風(fēng)狂雨驟，終難為持久。為什么審計署一年又一年還是審計出越來越多的經(jīng)濟(jì)問題？其根本原因就在于我國目前的國家審計制度問題。政府應(yīng)該建立一個合理的審計制度來堵塞漏洞，如果沒有合理的機(jī)制和制度做保障，不能從源頭上解決問題，‘風(fēng)暴’刮一陣就會過去，審計部門仍擺脫不了‘年年審計年年忙，按下葫蘆起來瓢’的尷尬狀況。

　　一、我國現(xiàn)行審計體制的劣勢

　　現(xiàn)行的審計體制中審計機(jī)關(guān)是政府的一個組成部門，政府是審計機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，審計與政府工作緊密聯(lián)系，是政府管理系統(tǒng)的一個環(huán)節(jié)，是政府管理和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)的一個重要手段，又由于行政政府在現(xiàn)代國家政治生活中的強(qiáng)勢地位和豐富資源，因此審計效率比較高。然而，正是這種審計機(jī)關(guān)與政府的相互關(guān)系，又必然衍生出現(xiàn)行審計體制的劣勢：

　　1.獨(dú)立性問題

　　獨(dú)立性是審計的靈魂，獨(dú)立審計原則是審計監(jiān)督的一項(xiàng)基本原則。然而，現(xiàn)實(shí)中審計機(jī)關(guān)很難真正做到依法獨(dú)立審計。審計署是在政府序列中，審計機(jī)關(guān)是政府的內(nèi)部機(jī)關(guān)，是政府管理系統(tǒng)的一個環(huán)節(jié)，我國的國家審計實(shí)際上屬于政府內(nèi)部審計，即使搞得再好充其量也還是政府的內(nèi)控機(jī)制范疇，哪塊審哪塊不審以及審到什么程度，還要服從一屆政府的首長意志，同時政府還實(shí)際上掌握著人、財、物分配權(quán)限，審計工作條件特別是經(jīng)費(fèi)方面都受到政府的控制，在這樣的體制之下，審計機(jī)關(guān)的工作肯定要受政府目標(biāo)和政府自身利益的掣肘，審計機(jī)關(guān)必然陷入一種自身的利益沖突之中，缺乏超然的獨(dú)立性，其公正性、客觀性和權(quán)威性就要受到一定的影響，那么其工作成果審計報告，也就難以得到社會的合理信賴和認(rèn)同。因此，獨(dú)立性問題是一個綜合性問題，是所有體制問題的核心，正是這一問題影響到了審計工作的安排、審計問題的處理和披露、審計工作的深化等許多方面。

　　2.上下級審計機(jī)關(guān)問題根據(jù)《憲法》規(guī)定，地方各級審計機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，“對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”?！暗胤綄徲嫏C(jī)關(guān)審計業(yè)務(wù)受上一級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。但是在現(xiàn)行的審計體制之下，因?yàn)榈胤綄徲嫏C(jī)關(guān)直接受制于當(dāng)?shù)卣?，結(jié)果就是地方審計機(jī)關(guān)的現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制已演變成事實(shí)上接受當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)為主的單一領(lǐng)導(dǎo)體制，上級審計機(jī)關(guān)的被虛化，下級審計機(jī)關(guān)對上級審計機(jī)關(guān)的依賴性越來越弱，“雙重”領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上已演變?yōu)榈胤秸摹皢蜗颉鳖I(lǐng)導(dǎo)，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制越來越趨于分化，形成不了合力，地方審計機(jī)關(guān)日益趨向于地方利益，以致在當(dāng)前的審計體制下，地方審計機(jī)構(gòu)卻始終難以有所作為。

　　3.審計監(jiān)督空白問題

　　憲法規(guī)定審計機(jī)關(guān)在政府首長領(lǐng)導(dǎo)下，由政府首長支持，但這并不能從根本上解決問題。如果說在領(lǐng)導(dǎo)的支持下審計機(jī)關(guān)對下級部門的審計還是卓有成效的，當(dāng)政府首長和部門領(lǐng)導(dǎo)存在問題時，審計機(jī)關(guān)如何處理？實(shí)際上，當(dāng)前的審計實(shí)質(zhì)上并沒有審查到政府或首長的行為，審計報告中并沒有多少直接與政府或首長有關(guān)的問題，目前的審計指向只能是平行的或者向下的，而對政府或首長的責(zé)任和行為難以構(gòu)成監(jiān)督。而政府和領(lǐng)導(dǎo)如果出現(xiàn)問題，危害性更大，其更應(yīng)當(dāng)成為審計監(jiān)督的對象。

　　4.審計結(jié)果的披露問題

　　在現(xiàn)行體制下，審計機(jī)關(guān)是政府的職能部門，是在政府領(lǐng)導(dǎo)之下，而不只在人大領(lǐng)導(dǎo)之下，審計機(jī)關(guān)首先把政府的要求和利益擺在第一位，審計結(jié)果在提交人大常委會審議之前，必須先由政府審查并同意，那么政府對審計報告有權(quán)表達(dá)意見，如何對外披露怎樣對外披露就由政府決定而不是政府之下的審計機(jī)關(guān)決定。審計機(jī)關(guān)代表政府向人大及人大常委會去做經(jīng)過政府審查同意的審計報告，人大常委會再將審計結(jié)果函告政府及有關(guān)部門并要求加以整改。有人形容這種情況是“問題由我（政府）先點(diǎn)出，然后你再告訴我，我不告訴你不知”，這種循環(huán)式的監(jiān)督意義上只能是一種程序性或形式性的。

　　二、我國立法型審計體制改革的必要性

　　基于以上的分析，現(xiàn)行審計體制下存在的問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了審計監(jiān)督的質(zhì)量和效力，阻礙了審計工作的進(jìn)一步深化。改革現(xiàn)行體制，盡快克服其缺陷，使其與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及審計環(huán)境的變化相適應(yīng)，勢在必行。審計監(jiān)督是國家行使政治與經(jīng)濟(jì)管理職能的一個重要方面，審計制度作為國家的基本政治制度，其形成與憲政制度建設(shè)有著密切的歷史淵源。審計制度是憲法制度的組成部分，審計工作具有憲法實(shí)踐性質(zhì)，我們應(yīng)當(dāng)把審計問題放在國家權(quán)力架構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇與發(fā)展中，結(jié)合中國社會主義民主政治和政治制度的發(fā)展要求來探索審計體制改革的方向。因此，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的的發(fā)展，隨著人民民主和依法治國等憲法思想在國家政治生活中的深入，必然會對中國現(xiàn)行審計制度及審計實(shí)踐產(chǎn)生根本性的影響，促使我國審計體制從行政型向立法型轉(zhuǎn)軌。現(xiàn)代國家審計是民主與法治的產(chǎn)物，更是推動民主與法治的工具，是在法律框架下對政府及公營事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的成果和效益進(jìn)行檢查和評價的一項(xiàng)專業(yè)活動。審計體制從行政型向立法型審計體制的轉(zhuǎn)軌的合理性和必要性可以從民主和法治的趨向中得到更充分的論證。

　　1.從現(xiàn)代民主政治的制度的發(fā)展看我國審計體制改革的必要性

　　現(xiàn)代國家審計是現(xiàn)代民主的產(chǎn)物，更是民主的工具?，F(xiàn)代國家審計的本質(zhì)是什么？為什么需要國家審計？從審計產(chǎn)生來看，審計產(chǎn)生的客觀條件之一就是財產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的分離，其主要目的就是為了保護(hù)財產(chǎn)的安全和完整，保證會計資料的真實(shí)和可靠，明確財產(chǎn)經(jīng)營管理者的經(jīng)營管理責(zé)任。最初的國家審計是隨著國家管理事務(wù)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的形成，為了促使經(jīng)濟(jì)責(zé)任的嚴(yán)格履行而誕生的。而現(xiàn)代意義上的國家審計是近代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。按照民主政治的原則，現(xiàn)代民主國家，任何政府機(jī)關(guān)均應(yīng)對人民承擔(dān)一定的責(zé)任，各級政府機(jī)構(gòu)和官員在受托管理屬于全民所有的公共資金和資源的同時，就應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度的約束，而國家審計就是用來評價政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的一種約束性設(shè)置或制度安排。

　　從我國的民主政治的權(quán)力構(gòu)架來分析，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，憲法中明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；政府、人民法院、監(jiān)察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人民有權(quán)對國家事務(wù)和人民財產(chǎn)的管理進(jìn)行監(jiān)督。

　　人大制度體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的政治理念和憲法思想，人民代表大會是人民當(dāng)家的主渠道。因?yàn)樵诂F(xiàn)代國家和政治形勢下，人民不可能都直接去行使民主權(quán)利，而是要通過各種各樣直接或間接的方式去實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利。在現(xiàn)代社會中，更多的是以間接制為特征的代議制民主形式，在中國，表現(xiàn)為人民代表大會制。審計機(jī)關(guān)向全國人大及常委會報告工作，就是向全國人民報告，接受人民的監(jiān)督。政府接受人民委托行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)，人民群眾或納稅人需要了解和監(jiān)督政府是如何使用和管理屬于他們的“錢財”，即監(jiān)督國家財政收支和公共資金使用的具體情況，而保障人民群眾這種“知情權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”的手段和途徑必須通過人大法定程序以公開、透明、求實(shí)的組織方式進(jìn)行，就必須借助于國家審計機(jī)關(guān)獨(dú)立、客觀、公正的審計報告。如果審計機(jī)關(guān)不把人民的利益放在第一位，如果審計機(jī)關(guān)不把人大作為自己的服務(wù)重點(diǎn)，如果審計報告的決定權(quán)在于政府，僅僅每年審計機(jī)關(guān)代表政府就財政預(yù)算執(zhí)行情況在人大常委會上作一次工作報告，就不能反映政府對人民受托責(zé)任的執(zhí)行情況，不能算是做到了“為人民服務(wù)”，這與現(xiàn)代民主制度和憲法的要求存在差距6.

　　因此，“立法型”改革的政治基礎(chǔ)建立在中國政治制度發(fā)展要求上，即“立法型”改革有利于完善人大制度和加強(qiáng)人大立法監(jiān)督，這是中國根本政治制度的現(xiàn)實(shí)要求。

　　2.從依法治國和權(quán)力制衡的角度看我國審計體制改革的必要性

　　法治是民主制度得以建立和實(shí)施的保障，是以民主為基礎(chǔ)，以全體公民在法律上享有平等權(quán)利為重要特征。法治就是依法治理國家，就是樹立憲法和法律在國家生活中的最高權(quán)威，它嚴(yán)格區(qū)別于一種個人凌駕于法律之上的國家為“個人狂想所統(tǒng)治”的人治的制度。從權(quán)力的性質(zhì)看，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。1789年法國《人權(quán)宣言》第十六條規(guī)定：“凡權(quán)利無保障和分權(quán)未確立的社會，就沒有憲法。” 也就沒有真正的法治。通過對國家權(quán)力在立法、行政和司法機(jī)關(guān)之間的劃分，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約與平衡。在我國，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在整個權(quán)力約束機(jī)制中，是一個中心環(huán)節(jié)，起著直接監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力和聯(lián)結(jié)、啟動其他各方面監(jiān)督（特別是執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督）的作用，這是人大在我國政治結(jié)構(gòu)中處于中心地位及作用的一個重要體現(xiàn)。而目前中國國家權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制的最大缺陷是人大監(jiān)督功能不到位，現(xiàn)實(shí)中的各級人大，普遍存在著既缺乏財政監(jiān)督的手段，也缺乏財政監(jiān)督的能力（沒有配備專業(yè)財會人員）的狀況?，F(xiàn)代國家審計是法治的產(chǎn)物，更是法治的工具。國家審計機(jī)關(guān)作為一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，顯然在制衡和牽制系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用。通過審計體制改革，把國家審計納入人大監(jiān)督之中，就使得人大擁有了組織化的直接審計監(jiān)督權(quán)，就實(shí)際延伸和細(xì)化了人大的監(jiān)督權(quán)力，加強(qiáng)了人大的監(jiān)督力度，豐富和完善了人大的立法監(jiān)督體系，從而把人大對政府特別是對政府在國家財政管理中的責(zé)任和行為的監(jiān)督與評價落在了實(shí)處，這也是把依法治國的原則落在了實(shí)處9.

　　三、結(jié)束語

　　黨的十六大提出“發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)”，提出“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督……發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用?！笨梢哉f，在我國以發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明為目標(biāo)的公共行政理論和相應(yīng)的監(jiān)督體制的基本框架已初步顯現(xiàn)，行政型審計體制向立法型審計體制的變革，有利于人大對政府公共權(quán)力的監(jiān)督，有利于從源頭和制度上遏制并根除腐敗，促進(jìn)高效廉潔行政機(jī)構(gòu)的建立。

　　假如能有這樣一套合理有效的制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就能確保國家權(quán)力沿著良性的軌道有序運(yùn)行，我們也就不至于每年都只能靠一場審計風(fēng)暴來解決財政資金使用中的痼疾了。

　　參考文獻(xiàn)

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　　[3]李金華。國家審計的本質(zhì)和戰(zhàn)略思考[ED/OL].，2005-01-02.