《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改＜中華人民共和國審計法＞的決定》（以下簡稱《修改決定》）2月28日經(jīng)十屆全國人大常委會第二十次會議通過，2006年6月1日起施行。

　　《修改決定》對審計工作報告、審計監(jiān)督范圍、地方審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的任免和經(jīng)濟責(zé)任審計等方面作了一些新的規(guī)定。如何理解這些新的規(guī)定，這次修改對完善現(xiàn)行審計制度影響何在？就此，中國經(jīng)濟時報記者分別采訪了北京工商大學(xué)張以寬教授、中國人民大學(xué)宋常教授和蘭州商學(xué)院楊肅昌教授。

　　政府應(yīng)向人大常委會報告問題糾正情況和處理結(jié)果

　　《修改決定》規(guī)定：“必要時，人民代表大會常務(wù)委員會可以對審計工作報告作出決議?！薄皣鴦?wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告?！?/p>

　　張以寬表示，他個人認(rèn)為此項規(guī)定意義有三：一是有利于各級人大常委會加強監(jiān)督；二是對處理、解決存在的問題有積極的促進(jìn)作用；三是對審計報告制度的完善。

　　宋常認(rèn)為這是一個明顯的變化。

　　第一，原來以內(nèi)部文書的形式出現(xiàn)的審計報告，現(xiàn)在變成了公開的法律文書，這就增加了透明度。采取審計結(jié)果公告制度也是國際慣例，這說明我國國家審計工作已經(jīng)步入國際化軌道。同時通過法律約束，也更加走向了法律化的軌道。

　　第二，從它的實際效用來說，它一方面把審計工作立于人大監(jiān)督之下，對審計工作的質(zhì)量和水平的要求越來越高。但從另一個角度來說，它也使得審計結(jié)果公告有了法律依據(jù)，進(jìn)一步強化了依法審計。此外，把審計結(jié)果向人大報告，也是把審計監(jiān)督和人大監(jiān)督有機結(jié)合，在一定程度上也能通過強化審計監(jiān)督來促進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。

　　楊肅昌則從另一角度指出這一規(guī)定意義重大：既突出了人大監(jiān)督職能，也能夠在一定程度上改善以前審計之后“不了了之”狀況。人們希望把“審計問責(zé)”延伸到“政治問責(zé)”，即人大要依法介入審計問題的處理，并借助于人大監(jiān)督權(quán)的實施，加大對政府行政機關(guān)行為的制約力度。所以新增規(guī)定，實質(zhì)就是一種“政治問責(zé)”，凸現(xiàn)出人大監(jiān)督職能的作用和意義。

　　對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)督，由國務(wù)院規(guī)定

　　《修改決定》規(guī)定：“對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)督，由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

　　對此，張以寬認(rèn)為，國有控股或占主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)涉及很多部門，有其特殊性。而國務(wù)院對其情況掌握得更多、更具體，由國務(wù)院做出具體規(guī)定更有利于此項工作的展開。

　　宋常表示，現(xiàn)在做這樣的規(guī)定，更有利于強化審計監(jiān)督的法律法規(guī)依據(jù)。他強調(diào)，由國務(wù)院規(guī)定，而不由人大規(guī)定，并不意味著就降低了層次。上述企業(yè)和金融機構(gòu)的情況比較復(fù)雜，涉及到的問題比較多，所以不便于通過國家法律的形式來規(guī)定，“因為法律的層級越高，內(nèi)容越不宜具體，所以為了使得這方面既有法規(guī)依據(jù)，又具有可操作性，由國務(wù)院來規(guī)定也是很好的，執(zhí)行起來更靈活一些”。

　　楊肅昌則指出，新規(guī)定理順了對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的監(jiān)督關(guān)系。按照現(xiàn)代企業(yè)制度和國有企業(yè)體制改革要求，在明晰產(chǎn)權(quán)前提下，產(chǎn)權(quán)人監(jiān)督，即“老板”的監(jiān)督要到位，所以建立國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理新體制，劃清政府與企業(yè)的邊界，注重對企業(yè)實施產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，應(yīng)該是企業(yè)監(jiān)督的主要方面。審計監(jiān)督作為一種行政監(jiān)督應(yīng)逐漸減少。特別是在市場經(jīng)濟體制和公共財政制度下，政府要退出企業(yè)經(jīng)營和競爭領(lǐng)域，并代表公共利益，建立公共財政，履行以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主的公共職責(zé)。在這種情況下，在對企業(yè)管理和監(jiān)督方面，政府行政監(jiān)督權(quán)要受到制約而不是擴張。

　　他主張在新的情況下，審計機關(guān)應(yīng)該加大對國資委、銀監(jiān)會等有關(guān)政府行政部門的監(jiān)督，督促這些部門履行好各自職責(zé)。既要通過審計監(jiān)督來促使對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，防止國有資產(chǎn)流失，提高國有資本運用效率和效益，還要制止對企業(yè)不正當(dāng)?shù)母蓴_。這就是說，審計對這些企業(yè)的監(jiān)督更多的是一種間接監(jiān)督。將來審計監(jiān)督的重點應(yīng)該是對公共財政的監(jiān)督而不是企業(yè)。

　　經(jīng)濟責(zé)任審計有法可依

　　《修改決定》規(guī)定：“審計機關(guān)依照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機關(guān)和依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)負(fù)經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計監(jiān)督。”

　　據(jù)宋常介紹，原來我國的經(jīng)濟責(zé)任審計，已經(jīng)實踐了好幾年，但原來的依據(jù)主要是中辦和國辦的兩個相關(guān)文件，它們不是嚴(yán)格意義上的法律。這一次把經(jīng)濟責(zé)任審計明確寫進(jìn)審計法，實際上是更進(jìn)一步的突出經(jīng)濟責(zé)任審計的法律依據(jù)，使得經(jīng)濟審計工作由章可循，有法可依。從另一個角度，也便于全面深入開展和推動經(jīng)濟責(zé)任審計工作。

　　張以寬認(rèn)為，經(jīng)濟責(zé)任審計為解決領(lǐng)導(dǎo)人只享有權(quán)力，不承擔(dān)責(zé)任的問題，對揭露有些領(lǐng)導(dǎo)違法違紀(jì)問題，挽回財產(chǎn)損失，加強干部管理，促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。如今總結(jié)多年的經(jīng)濟責(zé)任審計經(jīng)驗，以立法形式作出規(guī)定，為開展經(jīng)濟責(zé)任審計工作提供了法律依據(jù)，必將促進(jìn)我國經(jīng)濟責(zé)任審計工作更大的發(fā)展和完善。

　　“地方各級審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機關(guān)的意見”

　　《修改決定》規(guī)定：“地方各級審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機關(guān)的意見”。

　　此前修正案草案曾規(guī)定地方各級審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征得上一級審計機關(guān)的同意。最后確定由征得同意變?yōu)檎髑笠庖姇粫绊憣徲嫏C關(guān)的獨立性和權(quán)威性？對此，張以寬表示，我國實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，從實際情況來看，此項規(guī)定不會削弱國家審計的獨立性和權(quán)威性。

　　楊肅昌則表示，新的規(guī)定盡管加大了上一級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)負(fù)責(zé)人任免上的“話語權(quán)”，以加強地方審計機關(guān)依法審計監(jiān)督的獨立性，但仍然沒有打破地方各級審計機關(guān)是地方各級政府一個組成部門以及政府在審計機關(guān)負(fù)責(zé)人任免上所具有的關(guān)鍵制約力這一基本格局，所以這一規(guī)定仍然是在現(xiàn)行審計體制下的一種修改，其直接目的就是在保持現(xiàn)行審計體制不變的情況下最大限度的增強審計監(jiān)督的獨立性。從這個角度看，這一規(guī)定對于完善現(xiàn)行審計體制是有好處的，但作用和意義是很有限的，因為根本的東西沒變。

　　宋常指出，為了使雙重領(lǐng)導(dǎo)體制得以真正的落實和確立，同時確保審計工作的相對獨立，更好地強化審計工作人員的工作責(zé)任心，采取下級審計機關(guān)主要負(fù)責(zé)人的任免征求上級審計機關(guān)的意見，更多是為了從業(yè)務(wù)上確保地方審計機關(guān)主要負(fù)責(zé)人具有勝任的專業(yè)能力。另外也是為了確保它的獨立性。這在一定程度上也有利于促進(jìn)基層人事制度的變革，也是件好事情。