最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在《利馬宣言———審計(jì)規(guī)則指導(dǎo)原則》中把國(guó)家審計(jì)劃分為財(cái)務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)。財(cái)務(wù)審計(jì)也稱合規(guī)性審計(jì)，它是對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)真實(shí)、合法性的審計(jì)；效益審計(jì)也稱績(jī)效審計(jì)，它是對(duì)被審計(jì)單位資源利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)，檢查和評(píng)價(jià)政策的執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果。無(wú)論合規(guī)性審計(jì)還是效益審計(jì)，促進(jìn)資源有效配置、提高資金使用效益都是它們的根本目的。審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)，主要以真實(shí)、合法性為主，通過(guò)對(duì)問(wèn)題的查處和糾正來(lái)提高效益；審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施效益審計(jì)是在合規(guī)性的基礎(chǔ)上，主要從檢查和評(píng)價(jià)政策的執(zhí)行和執(zhí)行結(jié)果來(lái)提高效益。

　　我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度是在改革開放、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中建立和完善起來(lái)的。國(guó)家審計(jì)一誕生，效益審計(jì)就是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。但效益審計(jì)的開展卻是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過(guò)程，需要一定的條件。首先，被審計(jì)單位必須承擔(dān)經(jīng)營(yíng)和管理責(zé)任。一般認(rèn)為，兩權(quán)分離條件下形成的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任及對(duì)受托責(zé)任履行情況的考核是審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的動(dòng)因，當(dāng)受托責(zé)任主要是受托財(cái)產(chǎn)的保管責(zé)任時(shí)，實(shí)施的審計(jì)就是合規(guī)性審計(jì)；當(dāng)受托責(zé)任主要是經(jīng)營(yíng)和管理責(zé)任時(shí)，實(shí)施的審計(jì)就是效益審計(jì)。因此，被審計(jì)單位承擔(dān)經(jīng)營(yíng)和管理責(zé)任是審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)的基本條件。其次，是人大、政府及社會(huì)公眾對(duì)效益審計(jì)的需求。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)受人大、政府及社會(huì)公眾的委托，對(duì)被審計(jì)單位公共資源的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)資源使用的效益性成為主要問(wèn)題受到人大、政府及社會(huì)公眾的關(guān)注時(shí)，國(guó)家審計(jì)才能開展效益審計(jì)。第三，審計(jì)機(jī)關(guān)具備效益審計(jì)的專業(yè)技能。被審計(jì)單位具有經(jīng)營(yíng)管理的職責(zé)和人大、政府及社會(huì)公眾具有評(píng)價(jià)這種職責(zé)的要求是效益審計(jì)實(shí)施的必要條件，審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)與否還取決于其專業(yè)能力。只有審計(jì)機(jī)關(guān)具備了效益審計(jì)的專業(yè)能力，效益審計(jì)才能從可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

　　1983年，隨著國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的誕生，效益審計(jì)一直就是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。1983年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的審計(jì)署《關(guān)于開展審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示》關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)的任務(wù)第三和第四條規(guī)定，“對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)、基本建設(shè)單位、金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以及縣以上人民政府管理的相當(dāng)于國(guó)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并考核其經(jīng)濟(jì)效益。維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)，對(duì)嚴(yán)重的貪污盜竊、侵占國(guó)家資財(cái)、嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、損害國(guó)家利益等行為，進(jìn)行專案審計(jì)。”1985年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》第二條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)“通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府的財(cái)政收支，財(cái)政金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及其他同國(guó)家財(cái)政有關(guān)的單位財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，以嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提高經(jīng)濟(jì)效益。”在第五條關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)的主要任務(wù)中重申了《關(guān)于開展審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示》的內(nèi)容。1988年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》第二條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府各部門、下級(jí)人民政府、國(guó)家金融機(jī)構(gòu)、全民所有制企業(yè)事業(yè)單位以及其他有國(guó)有資產(chǎn)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！钡谑龡l進(jìn)一步明確了效益審計(jì)的事項(xiàng)“（八）與財(cái)政、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其經(jīng)濟(jì)效益；（九）嚴(yán)重侵占國(guó)家資產(chǎn)、嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等損害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的行為?！?995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門財(cái)政收支、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款所列財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”2006年6月1日實(shí)施修訂后的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二條延續(xù)了修訂前第二條的內(nèi)容，但在第一條中增加了“提高財(cái)政資金使用效益”的立法目的。

　　根據(jù)被審計(jì)單位承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，人大、政府和社會(huì)公眾對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)要求，以及審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行效益審計(jì)的專業(yè)勝任能力的發(fā)展變化，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在不同的發(fā)展時(shí)期，根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，對(duì)效益審計(jì)進(jìn)行了一系列的探索。主要有：

　　一是從審計(jì)機(jī)關(guān)成立初期就開始了對(duì)企業(yè)效益審計(jì)的探索。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立首先從國(guó)有企業(yè)的改革開始，國(guó)有企業(yè)改革圍繞放權(quán)讓利、承包制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度使企業(yè)承擔(dān)了相當(dāng)大的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的履行情況成為決定企業(yè)改革成敗的關(guān)鍵。審計(jì)機(jī)關(guān)開展的針對(duì)承包制或任期制的企業(yè)審計(jì)，其根本目的就是評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行，因此，企業(yè)審計(jì)實(shí)際上已經(jīng)具有效益審計(jì)的成分。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)拉開了我國(guó)改革開放的序幕，經(jīng)濟(jì)體制改革首先從農(nóng)村開始，以1984年中共十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》為起點(diǎn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，國(guó)有企業(yè)改革被確定為改革的中心環(huán)節(jié)。這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革最突出的特點(diǎn)是政企職責(zé)分開，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。具體措施是推行租賃制、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度。承包制開始于1987年，到1991年初，95%的企業(yè)簽訂了新一輪承包合同。第二輪合同使承包制進(jìn)一步完善，形成了包括經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)和企業(yè)管理指標(biāo)在內(nèi)的綜合配套的承包指標(biāo)體系。1988年全國(guó)人大公布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》對(duì)承包制和租賃制、企業(yè)自主權(quán)、廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、政企關(guān)系等以法律的方式進(jìn)行了規(guī)定。1992年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》進(jìn)一步明確了企業(yè)享有的十六條經(jīng)營(yíng)權(quán)和承擔(dān)的八條責(zé)任，并對(duì)企業(yè)與政府的關(guān)系進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范和明確。1993年十四屆三中全會(huì)提出“建立現(xiàn)代企業(yè)制度是發(fā)展社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向?！?994年國(guó)務(wù)院決定選擇100家大中型企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，至2000年，大多數(shù)國(guó)有大中型骨干企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，國(guó)務(wù)院確定的及各地選擇的建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)2700家，絕大部分進(jìn)行了公司制改革。圍繞國(guó)有企業(yè)改革大局，審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的審計(jì)監(jiān)督，1986年在審計(jì)署發(fā)出的《關(guān)于開展廠長(zhǎng)離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的通知》中明確規(guī)定了審計(jì)的內(nèi)容：廠長(zhǎng)任期內(nèi)企業(yè)的財(cái)務(wù)收支是否合規(guī)合法，盈虧是否真實(shí)，經(jīng)濟(jì)效益是否達(dá)到任期目標(biāo)，國(guó)家資財(cái)有無(wú)損失浪費(fèi)等。1988年審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任審計(jì)的若干規(guī)定》中也把承包經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況及企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、國(guó)家資產(chǎn)的維護(hù)和增值、重大損失浪費(fèi)等作為審計(jì)的重要內(nèi)容。特別在1991年，審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)了要深化重點(diǎn)企業(yè)審計(jì)，在真實(shí)合法的基礎(chǔ)上，逐步向檢查內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸，作出適當(dāng)評(píng)價(jià)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的提高。1999年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，2000年審計(jì)署辦公廳印發(fā)的《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，也把被審計(jì)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員所在企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、損益目標(biāo)責(zé)任制有關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況作為審計(jì)的主要內(nèi)容。承包制實(shí)施前的國(guó)有企業(yè)，基本上是黨和政府機(jī)構(gòu)的附屬物，他們接受政府的生產(chǎn)指標(biāo)，產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、利潤(rùn)實(shí)行統(tǒng)分統(tǒng)配，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，而且政企也不分。這種企業(yè)只有受托保管責(zé)任，沒(méi)有受托經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任，這時(shí)的審計(jì)只是合規(guī)性審計(jì)。承包制使所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了一定程度的分離，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立使所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了徹底分離，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員承擔(dān)了相當(dāng)大的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任，無(wú)論是人大和政府對(duì)企業(yè)改革的進(jìn)一步?jīng)Q策，還是人民群眾對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的了解，都迫切要求知道企業(yè)履行受托經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的情況，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員承包制或任期制的審計(jì)實(shí)際上已經(jīng)有了效益審計(jì)的成分。

　　二是在多個(gè)領(lǐng)域開展了對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目，特別是國(guó)債資金項(xiàng)目的效益審計(jì)。舉辦公共工程或公共項(xiàng)目是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題的重要方式，我國(guó)政府也多次使用。特別是1998年以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，黨中央、國(guó)務(wù)院決定實(shí)施積極的財(cái)政政策，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從1998年經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院決定增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債1000億元起，到2003年已累計(jì)發(fā)行8000億元。這些國(guó)債資金的使用有明確的政策目標(biāo)或效益指標(biāo)，他們大多以項(xiàng)目的形式用于農(nóng)林水利、交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)、西部開發(fā)、東北老工業(yè)基地、公共衛(wèi)生和教育、中央直屬儲(chǔ)備糧庫(kù)、經(jīng)濟(jì)適用房、重點(diǎn)行業(yè)技術(shù)改造、重大項(xiàng)目裝備國(guó)產(chǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等，到2000年累計(jì)安排國(guó)債項(xiàng)目6620個(gè)。全國(guó)人大高度關(guān)注這些資金的使用情況及其效益，為此，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議作出決定，要求審計(jì)署對(duì)1999年國(guó)債專項(xiàng)資金重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)署對(duì)這項(xiàng)工作專門制定了《1999年國(guó)債專項(xiàng)資金重點(diǎn)項(xiàng)目審計(jì)工作方案》，要求對(duì)項(xiàng)目概（預(yù)）算、資金來(lái)源、到位情況、初步設(shè)計(jì)、可行性研究、招投標(biāo)管理、建設(shè)進(jìn)度等方面進(jìn)行審計(jì)，并客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)債專項(xiàng)資金重點(diǎn)項(xiàng)目的審計(jì)不僅要審查國(guó)債資金使用的真實(shí)、合法性，而且也從項(xiàng)目管理的角度關(guān)注資金是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用、達(dá)到了預(yù)期的目的等效益性指標(biāo)。由于項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)都有比較規(guī)范的程序和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行效益審計(jì)是國(guó)際上最先實(shí)施的領(lǐng)域和普遍的做法，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)此也進(jìn)行了積極的探索。

　　為探索項(xiàng)目資金效益審計(jì)的路子，審計(jì)署進(jìn)行了認(rèn)真規(guī)劃，并組織實(shí)施。如在審計(jì)署制定的《1999至2003年審計(jì)工作發(fā)展綱要》中提出了“積極開展對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金使用效果的審計(jì)，逐步建立對(duì)資金使用效果的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，促進(jìn)提高資金使用效益”、“探索評(píng)審資源環(huán)保政策的執(zhí)行效果”、“揭露和反映重復(fù)建設(shè)和盲目投資等問(wèn)題，促進(jìn)提高固定資產(chǎn)的投資質(zhì)量和效益”等效益審計(jì)的目標(biāo)。其效益審計(jì)成果在歷年的審計(jì)工作報(bào)告中也有反映。如1999年度查證的國(guó)家重點(diǎn)（專業(yè)）實(shí)驗(yàn)室利用世界銀行貸款引進(jìn)設(shè)備長(zhǎng)期閑置、利用率不高，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建成即報(bào)廢，虛報(bào)國(guó)債項(xiàng)目套取國(guó)家資金；2000年度審計(jì)工作報(bào)告中披露的16個(gè)?。▍^(qū)、市）1999年102個(gè)國(guó)債項(xiàng)目不嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和項(xiàng)目法人制的問(wèn)題，40個(gè)公路項(xiàng)目中的36個(gè)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制和工程監(jiān)理制問(wèn)題；2001年度審計(jì)工作報(bào)告中披露的鐵道部從國(guó)外購(gòu)買的不合格鋼軌問(wèn)題，虛報(bào)退耕還林試點(diǎn)完成量騙取各項(xiàng)補(bǔ)助問(wèn)題；2002年度審計(jì)工作報(bào)告中披露的污水處理項(xiàng)目未按照計(jì)劃完工或開工、設(shè)備閑置的問(wèn)題，機(jī)場(chǎng)建設(shè)布局不合理、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模過(guò)度超前的問(wèn)題等，實(shí)際上都是對(duì)效益的評(píng)價(jià)。

　　從1983年審計(jì)機(jī)關(guān)成立一直到2002年，由于被審計(jì)對(duì)象履行受托經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的有限性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的嚴(yán)重性和審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)專業(yè)能力的限制，審計(jì)機(jī)關(guān)開展的審計(jì)項(xiàng)目主要以評(píng)價(jià)合規(guī)性為主，效益評(píng)價(jià)只是在合規(guī)性審計(jì)中予以關(guān)注，僅在2002年深圳市審計(jì)局組織實(shí)施了第一個(gè)單獨(dú)立項(xiàng)的國(guó)家效益審計(jì)項(xiàng)目———深圳市衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)備及大型醫(yī)療設(shè)備使用管理績(jī)效審計(jì)。

　　三是在前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面推動(dòng)效益審計(jì)的發(fā)展。2003年以來(lái)，各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)能力，適應(yīng)審計(jì)環(huán)境的變化要求，不同程度地組織實(shí)施了單獨(dú)立項(xiàng)的效益審計(jì)項(xiàng)目。推動(dòng)效益審計(jì)開展的外部條件主要有四個(gè)：第一，科學(xué)發(fā)展觀的提出及貫徹落實(shí)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、行政管理方式的轉(zhuǎn)變，使審計(jì)工作評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任成為必要和可能。在黨的十六屆三中全會(huì)上，黨中央首先提出了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀。黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，并按照科學(xué)發(fā)展觀的要求制定了“十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀就是要立足于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中主要依靠資源投入向主要依靠資源利用率轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向集約型轉(zhuǎn)變，提高質(zhì)量效益。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀要求政府部門從粗放式管理向績(jī)效管理轉(zhuǎn)變，并建立行政問(wèn)責(zé)制度和績(jī)效預(yù)算制度。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)審計(jì)環(huán)境的發(fā)展要求，圍繞黨和政府的中心工作，在關(guān)注財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法性的同時(shí)，積極開展效益評(píng)價(jià)。第二，審計(jì)署審計(jì)工作報(bào)告披露問(wèn)題的力度加大和審計(jì)公告制度的實(shí)施催生了審計(jì)機(jī)關(guān)的效益審計(jì)。2004年以來(lái)，審計(jì)署在審計(jì)工作報(bào)告中加大了披露問(wèn)題的力度，這種做法被輿論界稱為“審計(jì)風(fēng)暴”，并獲得了全國(guó)人大、中央政府和社會(huì)各界的普遍認(rèn)同。人們?cè)跉g迎審計(jì)機(jī)關(guān)公開被審計(jì)單位問(wèn)題的同時(shí)，也期望這些問(wèn)題得到切實(shí)的糾正，實(shí)行問(wèn)責(zé)制度，追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任，避免類似問(wèn)題的再次發(fā)生。與不到10%的違規(guī)資金相比，90%以上合規(guī)使用的資金效益顯得更加重要，因此開展效益審計(jì)就成為審計(jì)機(jī)關(guān)一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。第三，法規(guī)制度的完善為效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立提供了可能。如2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》為進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)投資的自主權(quán)，對(duì)企業(yè)投資的核準(zhǔn)制進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范，備案制進(jìn)一步完善。2004年《財(cái)政部關(guān)于開展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》區(qū)分了項(xiàng)目前期、中期和項(xiàng)目竣工運(yùn)營(yíng)期的分階段績(jī)效評(píng)價(jià)，提出了從項(xiàng)目立項(xiàng)、可研、概算、建設(shè)過(guò)程、竣工決算、環(huán)境保護(hù)、后續(xù)運(yùn)營(yíng)等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，并提出了構(gòu)建中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系思路。2005年財(cái)政部發(fā)布了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，對(duì)績(jī)效考評(píng)進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范。

　　此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還為開展效益審計(jì)創(chuàng)造了必要的內(nèi)部條件。一是為效益審計(jì)的開展進(jìn)行了必要的理論準(zhǔn)備。雖然效益審計(jì)對(duì)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是新生事物，但國(guó)外開展效益審計(jì)最早可以追索到20世紀(jì)40年代，為了研究效益審計(jì)理論并借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)署有關(guān)單位組織翻譯了大量的效益審計(jì)著作、案例、準(zhǔn)則及指南，組織科研人員探索適合中國(guó)實(shí)際的效益審計(jì)內(nèi)容、方法。二是選拔和培養(yǎng)效益審計(jì)人才。為了開展效益審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)加大了錄用環(huán)保、水利、工程、農(nóng)業(yè)等非財(cái)務(wù)專業(yè)人員的比重，對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員采取送到國(guó)外審計(jì)機(jī)關(guān)參加效益審計(jì)項(xiàng)目實(shí)踐或者聘請(qǐng)國(guó)外專家在我國(guó)辦培訓(xùn)班的方式進(jìn)行培訓(xùn)，同時(shí)鼓勵(lì)審計(jì)人員學(xué)習(xí)MPA或第二專業(yè)。審計(jì)機(jī)關(guān)特別重視計(jì)算機(jī)人才的培養(yǎng)，針對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，有針對(duì)性地開展計(jì)算機(jī)中級(jí)培訓(xùn)，一大批人員獲得了中級(jí)證書，這些人才在審計(jì)實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用。三是審計(jì)機(jī)關(guān)在總結(jié)探索效益審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出版發(fā)行了《政府效益審計(jì)案例選編》、《深圳效益審計(jì)案例選編》和《固定資產(chǎn)投資審計(jì)案例》等培訓(xùn)教材，供審計(jì)人員在效益審計(jì)中參考。

　　最高審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)都對(duì)開展效益審計(jì)進(jìn)行了規(guī)劃和部署。如《審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出了到2007年效益審計(jì)的工作量占整個(gè)審計(jì)工作量的一半左右的目標(biāo)。

　　地方審計(jì)機(jī)關(guān)也結(jié)合各地的實(shí)際情況，制定了適合本地特點(diǎn)的效益審計(jì)規(guī)劃。一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)以法規(guī)的形式把效益審計(jì)作為單獨(dú)的審計(jì)類型加以明確。如2001年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》，2003年頒布的《湖南省審計(jì)監(jiān)督條例》和《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》，2005年頒布的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》和《青島市審計(jì)監(jiān)督條例》等法律法規(guī)都明確提出了效益審計(jì)的要求。

　　2003年以來(lái)，單獨(dú)立項(xiàng)的國(guó)家效益審計(jì)項(xiàng)目涵蓋了財(cái)政審計(jì)、企業(yè)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的各個(gè)方面。如審計(jì)署系統(tǒng)組織的開發(fā)區(qū)財(cái)稅政策專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金使用情況審計(jì)調(diào)查、失業(yè)保險(xiǎn)基金效益審計(jì)、重點(diǎn)流域水污染防治情況審計(jì)、某公司經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的效益審計(jì)試點(diǎn)等。地方審計(jì)機(jī)關(guān)也組織開展了一些效益審計(jì)項(xiàng)目，如北京市西城區(qū)審計(jì)局開展的什剎海景區(qū)保護(hù)與更新改造資金效益審計(jì)、青島市開展的麥島污水處理廠效益審計(jì)、上海市審計(jì)局開展的政府利用外資環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目效益審計(jì)、天津市審計(jì)局開展的天津市危舊房屋拆遷資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、江蘇省審計(jì)廳的某市長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中效益審計(jì)試點(diǎn)等。深圳市審計(jì)局從2002年組織實(shí)施第一個(gè)單獨(dú)立項(xiàng)的效益審計(jì)項(xiàng)目以來(lái)，至2005年累計(jì)完成了25個(gè)獨(dú)立的審計(jì)項(xiàng)目。特別是最近發(fā)布的《審計(jì)署2006年至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中對(duì)審計(jì)工作提出了“全面推進(jìn)效益審計(jì)，到2010年初步建立起適合中國(guó)國(guó)情的效益審計(jì)方法體系”的目標(biāo)要求，并具體規(guī)定了每年投入效益審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為效益審計(jì)的主要方式，揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)或效益低下和國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題為效益審計(jì)的重點(diǎn)，促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益和管理水平為效益審計(jì)的主要目標(biāo)。

　　效益審計(jì)一直是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)效益審計(jì)的探索隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立而開展，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善而發(fā)展。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從增強(qiáng)企業(yè)活力，實(shí)行承包制、股份制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度時(shí)，效益審計(jì)就在企業(yè)審計(jì)方面首先進(jìn)行了探索；當(dāng)我國(guó)政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)時(shí)，國(guó)家審計(jì)開展了公共項(xiàng)目或公共工程投資的效益審計(jì)；當(dāng)黨和國(guó)家的中心工作是堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展時(shí)，國(guó)家審計(jì)開展了對(duì)財(cái)政資金使用效益的全面監(jiān)督。隨著法律法規(guī)的完善和權(quán)利責(zé)任邊界的明確界定，使準(zhǔn)確評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)責(zé)任成為可能；隨著科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的深入，人大、政府和社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金的使用效益日益關(guān)注；隨著審計(jì)機(jī)關(guān)“人、法、技”建設(shè)的加強(qiáng)和效益審計(jì)技術(shù)方法的完善，審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)的能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。我國(guó)的效益審計(jì)將通過(guò)微觀效益審計(jì)項(xiàng)目的全面開展，在政策評(píng)估、責(zé)任界定和資金安全等方面發(fā)揮更大的作用，進(jìn)一步促進(jìn)政策的完善、責(zé)任的履行和發(fā)展的和諧。