挪威是北歐最大的產(chǎn)油國(guó)之一，其石油工業(yè)的收入一直是國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的主要來源。如何用好、管理好這些資金，并實(shí)現(xiàn)石油資金的保值、升值，是挪威政府財(cái)政和金融部門的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，而監(jiān)督和檢查石油資金的管理和使用狀況則是挪威審計(jì)長(zhǎng)公署責(zé)無旁貸的職責(zé)。本文詳細(xì)介紹了挪威審計(jì)長(zhǎng)公署對(duì)1998年挪威政府石油資金項(xiàng)目效益審計(jì)的內(nèi)容和結(jié)果，以期通過這些介紹使大家了解挪威審計(jì)長(zhǎng)公署對(duì)重大資金項(xiàng)目進(jìn)行效益審計(jì)的一些做法，從而為我們的工作提供一點(diǎn)思路和啟示。

　　背景資料

　　挪威政府石油資金的主要目的在于為政府提供長(zhǎng)期的預(yù)算資金保障。按照政府石油資金法的規(guī)定，挪威財(cái)政部負(fù)責(zé)資金的管理，并建立投資組合基準(zhǔn)，對(duì)石油資金的投資收益進(jìn)行衡量。挪威中央銀行代表財(cái)政部負(fù)責(zé)資金項(xiàng)目的具體執(zhí)行。

　　石油資金的運(yùn)行機(jī)制是將從石油工業(yè)獲得的資金及利息暫時(shí)存儲(chǔ)在一個(gè)中轉(zhuǎn)賬戶中，然后按季度劃轉(zhuǎn)到該項(xiàng)目設(shè)在中央銀行的獨(dú)立的賬戶中。該賬戶是石油資金的投資組合賬戶，完全用于金融投資和外匯現(xiàn)金存款。投資賬戶由中央銀行單獨(dú)成立的工作組進(jìn)行管理，目的在于實(shí)現(xiàn)資金的保值、升值，并根據(jù)國(guó)家金融和外匯政策買賣外匯，平撫外匯波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)挪威克郎與其他歐洲貨幣之間的匯率穩(wěn)定。

　　1996年5月，第一筆轉(zhuǎn)入挪威政府石油資金賬戶的資金大約為20億挪威克郎。截止到2000年6月，已有資金3046億挪威克郎，大約相當(dāng)于330億美元。2001年底，擁有的資金達(dá)到700億美元。根據(jù)預(yù)測(cè)，該資金在2020年前將會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)。

　　審計(jì)目標(biāo)

　　在石油資金項(xiàng)目效益審計(jì)過程中，主要目標(biāo)在于調(diào)查財(cái)政部和中央銀行是否按照議會(huì)的決議以及財(cái)政部制定的相關(guān)規(guī)定和工作指南對(duì)石油資金進(jìn)行管理。具體來說，即是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)石油資金的良好管理，在可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平上獲得較高的投資回報(bào)率；是否將資金以外匯形式投資于國(guó)外的金融工具，以及是否能夠保證財(cái)政資金作為管理工具的有效性等。

　　審計(jì)方法

　　為了確保事實(shí)的可靠性，審計(jì)人員搜集了大量書面數(shù)據(jù)，并與相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行了談話。審計(jì)人員還查閱了挪威中央銀行和財(cái)政部的相關(guān)記錄，并對(duì)中央銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理體系進(jìn)行了測(cè)試。所有的審計(jì)證據(jù)都得到了相關(guān)人員的書面確認(rèn)。財(cái)政部的反饋也采用了書面形式，并予以書面確認(rèn)。

　　審計(jì)報(bào)告中關(guān)于總論和事實(shí)認(rèn)定的章節(jié)送交了財(cái)政部聽取意見。財(cái)政部所反饋的意見，大多數(shù)都在審計(jì)報(bào)告的終稿中得以反映。

　　審計(jì)中所采用的適用于獨(dú)立績(jī)效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則來源于議會(huì)的決議、法案、法規(guī)、效益目標(biāo)、工作指南和公認(rèn)的實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)人員已經(jīng)將具體的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)告知了財(cái)政部和中央銀行，并且就這些標(biāo)準(zhǔn)以及報(bào)告中所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行了溝通。

　　審計(jì)重點(diǎn)

　　審計(jì)報(bào)告中重點(diǎn)闡述了風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)境和使用外部服務(wù)人員這兩項(xiàng)重要內(nèi)容，因?yàn)檫@兩個(gè)領(lǐng)域是實(shí)現(xiàn)資金良好管理最關(guān)鍵的因素。

　?。?）風(fēng)險(xiǎn)因素

　　挪威中央銀行必須認(rèn)真分析金融風(fēng)險(xiǎn)因素，建立一套安全的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，以應(yīng)對(duì)管理資金和外匯貯備所面臨的大量經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要分為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于匯率、利率和股票價(jià)格變動(dòng)所導(dǎo)致的金融工具的價(jià)值變化。信用風(fēng)險(xiǎn)是指由于債務(wù)人不能償還債務(wù)或經(jīng)營(yíng)對(duì)象不能履行其義務(wù)而遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。管理風(fēng)險(xiǎn)則包括其他所有金融和非金融因素造成的風(fēng)險(xiǎn)。

　　市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)必須與預(yù)期回報(bào)率相聯(lián)系，投資管理的主要目標(biāo)在于在既定的回報(bào)率下實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化，或者在可接受的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)下，實(shí)現(xiàn)收益最大化。挪威中央銀行為了獲得較高的收益率，計(jì)算時(shí)高估了風(fēng)險(xiǎn)因素，采取了積極的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。

　　（2）外部服務(wù)人員

　　為了規(guī)避由賬戶結(jié)算、存款管理和使用分包商所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，挪威中央銀行聘任外部專家從事專門的投資管理，并對(duì)這些外部服務(wù)人員合同執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

　　挪威中央銀行挑選和聘任著名的外部投資機(jī)構(gòu)對(duì)石油資金的股票投資指數(shù)進(jìn)行管理，并與一家負(fù)責(zé)股票交易結(jié)算的全球性存款銀行簽訂了合同，指定其為股票交易代理人。此外，還邀請(qǐng)高水平的證券公司和股票經(jīng)紀(jì)人對(duì)內(nèi)部利率和股票期貨的內(nèi)部交易進(jìn)行咨詢。

　　在選擇外部投資機(jī)構(gòu)時(shí)，中央銀行采取的標(biāo)準(zhǔn)主要包括衡量其公司規(guī)模和在股票指數(shù)管理方面的經(jīng)驗(yàn)、投資過程、經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)、與中央銀行的溝通程度、其內(nèi)部控制狀況、經(jīng)營(yíng)隊(duì)伍和投資主管的工作能力、交易成本以及收取的費(fèi)用等。中央銀行還注意考察投資公司在“智能化”交易方面的能力。

　　審計(jì)結(jié)論

　　1998年，挪威中央銀行的投資回報(bào)率比基準(zhǔn)投資組合的回報(bào)率高0.2%，1999年高1.25%，2000年高0.2%，而2001年僅高出0.02%.審計(jì)報(bào)告認(rèn)為石油資金執(zhí)行部門所取得的成績(jī)是令人滿意的。1998年全年度的預(yù)期相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，即實(shí)際投資組合的收益率相對(duì)于基準(zhǔn)投資組合收益率的標(biāo)準(zhǔn)方差，一直保持在1.5%的限定范圍之內(nèi)。與其他國(guó)際資金管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行的同類投資行為相比，管理成本也是較低的。

　　審計(jì)人員還發(fā)現(xiàn)政府石油資金項(xiàng)目建立的基準(zhǔn)投資組合對(duì)資產(chǎn)和貨幣的分布位置也予以了充分考慮。所選擇的市場(chǎng)都功能良好、流動(dòng)性強(qiáng)、并且有適當(dāng)?shù)姆珊蜋C(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行調(diào)控。財(cái)政部所制定的石油資金管理戰(zhàn)略反映出其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益比例的慎重考慮。

　　挪威中央銀行的管理和控制能力符合國(guó)際同類資金管理的實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，目前挪威中央銀行正以完善的石油資金管理和控制系統(tǒng)與其他國(guó)際同行的做法相比，要求更為嚴(yán)格，嚴(yán)格遵循著政府所確立的指導(dǎo)原則，與中央銀行內(nèi)正使用的管理系統(tǒng)相匹配，并且滿足挪威證監(jiān)會(huì)所提出的內(nèi)部控制要求。

　　審計(jì)人員還發(fā)現(xiàn)挪威中央銀行已經(jīng)建立了一套完善的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制系統(tǒng)，但在完成規(guī)定任務(wù)方面缺乏足夠的專業(yè)人員，因此在股票投資和委托管理方面聘請(qǐng)了外部人員協(xié)助。審計(jì)結(jié)果認(rèn)為提供外部服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都具有必要的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，都來自銀行監(jiān)管較為完善的國(guó)家。審計(jì)報(bào)告中認(rèn)為項(xiàng)目管理的不足之處主要包括：1998年，挪威克郎面臨下滑壓力，但挪威中央銀行繼續(xù)從市場(chǎng)上購(gòu)買外匯，加劇了挪威克郎貶值壓力；執(zhí)行單位在向議會(huì)匯報(bào)石油資金在外幣資金累計(jì)凈值方面的真正增長(zhǎng)情況方面，還需進(jìn)一步完善；挪威中央銀行只公布了石油資金整體的收益情況，未公布石油資金臨時(shí)中轉(zhuǎn)賬戶的績(jī)效情況，因此無法對(duì)使用臨時(shí)中轉(zhuǎn)資金的經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以及財(cái)政部應(yīng)對(duì)將來石油資金收益對(duì)挪威經(jīng)濟(jì)的影響進(jìn)行綜合性分析等。

　　挪威審計(jì)長(zhǎng)公署概況

　　挪威是世界上較早從憲法上規(guī)定審計(jì)制度的國(guó)家。早在1814年的挪威憲法中就規(guī)定，議會(huì)應(yīng)任命審計(jì)長(zhǎng)來監(jiān)督檢查政府公共賬目。目前的挪威審計(jì)長(zhǎng)公署成立于1816年，隸屬議會(huì)，獨(dú)立于政府和行政管理部門，屬于典型的議會(huì)制審計(jì)體制。

　　審計(jì)職責(zé)

　　審計(jì)長(zhǎng)公署的工作任務(wù)由挪威憲法第75條、1918年制定的《政府賬目審計(jì)法》以及其他議會(huì)法規(guī)、決議共同規(guī)定。主要職責(zé)包括審計(jì)中央政府賬目、審計(jì)各部及其下屬部門的賬目、監(jiān)督各部對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的國(guó)有大型企業(yè)和銀行的管理、監(jiān)督公共財(cái)產(chǎn)的使用和管理、向議會(huì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果等。此外，審計(jì)長(zhǎng)公署還負(fù)有向政府行政部門提出建議的責(zé)任，以便促進(jìn)政府管理和指導(dǎo)的有效性。

　　組織結(jié)構(gòu)

　　審計(jì)長(zhǎng)公署在審計(jì)長(zhǎng)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，該委員會(huì)由議會(huì)任命的5人組成，任期4年，主席由審計(jì)長(zhǎng)擔(dān)任。委員會(huì)的主要職能是制定戰(zhàn)略性長(zhǎng)期工作計(jì)劃、批準(zhǔn)年度審計(jì)工作計(jì)劃、批準(zhǔn)審計(jì)工作中新的法律法規(guī)及指南等。公署下設(shè)7個(gè)司—6個(gè)審計(jì)業(yè)務(wù)司及1個(gè)綜合管理司，現(xiàn)有雇員450人，其中有90人在全國(guó)20個(gè)派出審計(jì)機(jī)構(gòu)工作。

　　審計(jì)類型

　　審計(jì)長(zhǎng)公署從事的審計(jì)類型主要有三種：財(cái)務(wù)審計(jì)、公司控制審計(jì)和效益審計(jì)。財(cái)務(wù)審計(jì)主要針對(duì)中央政府各部及其下屬部門，目的在于檢查這些部門財(cái)務(wù)活動(dòng)的真實(shí)性、合規(guī)性以及是否按照規(guī)定對(duì)公共資產(chǎn)進(jìn)行管理等。

　　由于大型國(guó)有公司的經(jīng)營(yíng)好壞直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，挪威審計(jì)長(zhǎng)公署十分重視對(duì)國(guó)有大型企業(yè)管理情況的監(jiān)督審計(jì)。公司控制型的審計(jì)主要是評(píng)價(jià)負(fù)責(zé)管理大型國(guó)有公司的政府各部是否以國(guó)家利益為出發(fā)點(diǎn)，并且按照議會(huì)的決定和意圖對(duì)這些大型公司實(shí)施管理。

　　效益審計(jì)是對(duì)政府管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行的系統(tǒng)分析評(píng)價(jià)。審計(jì)長(zhǎng)公署利用效益審計(jì)手段對(duì)政府管理的特定領(lǐng)域進(jìn)行審查，從而更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、避免浪費(fèi)和低效問題的出現(xiàn)。

　　報(bào)告體制

　　審計(jì)長(zhǎng)公署通過一系列的報(bào)告向議會(huì)匯報(bào)其審計(jì)成果和工作狀況。

　　每年秋，審計(jì)長(zhǎng)公署向議會(huì)提交一號(hào)報(bào)告，主要是報(bào)告上一年度中央財(cái)政審計(jì)以及重大事項(xiàng)審計(jì)的結(jié)果。每年春，審計(jì)長(zhǎng)公署向議會(huì)提交其年度工作報(bào)告，即二號(hào)報(bào)告。此外，公署還對(duì)外公布一系列報(bào)告，即三號(hào)報(bào)告，向議會(huì)說明已完成的效益審計(jì)、公司控制審計(jì)和不與政府資金直接關(guān)聯(lián)的其他事項(xiàng)的審計(jì)結(jié)果。此外，還有一些不需向議會(huì)正式報(bào)告，但又具有重大影響的審計(jì)結(jié)果會(huì)被寫入審計(jì)長(zhǎng)公署行政報(bào)告中。所有這些報(bào)告都向公眾披露。

　　國(guó)際交往

　　挪威審計(jì)長(zhǎng)公署重視與國(guó)際審計(jì)同行的交往與合作，是國(guó)際審計(jì)組織和歐洲審計(jì)組織的重要成員。2001年，挪威審計(jì)長(zhǎng)公署開始擔(dān)任國(guó)際審計(jì)組織發(fā)展項(xiàng)目（IDI）的秘書長(zhǎng)，為加強(qiáng)國(guó)際間審計(jì)培訓(xùn)與交流做出有益的貢獻(xiàn)。