「關(guān)鍵詞」　效益審計(jì)　投資分析評(píng)價(jià)　基本建設(shè)　財(cái)政

　　財(cái)政基建投資是財(cái)政用于新建、擴(kuò)建、改建、重建固定資產(chǎn)的支出。長期以來，由于財(cái)政基建投資缺乏明確的責(zé)任機(jī)制和有效的監(jiān)管手段，我國財(cái)政基建投資管理中普遍存在預(yù)算約束軟化、項(xiàng)目投資失控、盲目建設(shè)、資源浪費(fèi)、資金運(yùn)行效率低下等問題。據(jù)抽樣調(diào)查，“九五”時(shí)期國家投入的基建投資項(xiàng)目中，有85%以上的項(xiàng)目超概算，39%的項(xiàng)目未能達(dá)到設(shè)計(jì)能力，有37%的項(xiàng)目投入運(yùn)營后處于虧損局面。為此，按照《審計(jì)法》和《預(yù)算法》的規(guī)定，結(jié)合《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》的要求，國家審計(jì)機(jī)關(guān)要積極開展財(cái)政基建投資效益審計(jì)，分析財(cái)政基建投資的經(jīng)濟(jì)性、有效性和效率性，逐步對(duì)財(cái)政資金管理和使用部門形成獨(dú)立的外部評(píng)價(jià)、外部監(jiān)督約束機(jī)制，以推進(jìn)財(cái)政支出改革，提高財(cái)政基建投資決策水平，減少盲目投資、重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)財(cái)政資金的配置和運(yùn)行達(dá)到合理、高效。

　　一、財(cái)政基建投資效益審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)是效益分析評(píng)價(jià)

　　這里所說的財(cái)政基建投資是指國家預(yù)算內(nèi)的全部基本建設(shè)支出，既包括復(fù)式預(yù)算中建設(shè)性預(yù)算的生產(chǎn)性基本建設(shè)支出，也包括復(fù)式預(yù)算中經(jīng)常性預(yù)算的非生產(chǎn)性基本建設(shè)支出。財(cái)政基建投資效益是指財(cái)政基本建設(shè)所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力與所取得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果之比，它反映財(cái)政基建投資領(lǐng)域全部投入與產(chǎn)出的關(guān)系。從不同角度進(jìn)行考察，對(duì)財(cái)政基建投資效益可進(jìn)一步從直接效益和間接效益、宏觀效益和微觀效益幾個(gè)方面進(jìn)行考察。除極少數(shù)特殊類型基本建設(shè)項(xiàng)目全部由財(cái)政投資外，絕大多數(shù)的基建項(xiàng)目逐漸成為有多個(gè)投資主體的混合型投資結(jié)構(gòu)形式。因此，就具體的基建項(xiàng)目而言，本文界定的財(cái)政基建投資不僅考察純國家財(cái)政基建投資效益，也還包括有國家財(cái)政基建投資的混合型基建投資效益。

　　財(cái)政基建投資效益審計(jì)的工作重點(diǎn)是確定投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，亦即對(duì)投資效益進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。但是，審計(jì)人員對(duì)財(cái)政基建投資效益要作出客觀公正的分析評(píng)價(jià)還是比較困難的，其原因在于，一是投資效益和成本有很多是難以用市場價(jià)格或貨幣單位計(jì)量的；二是效益和成本往往不是直接地體現(xiàn)出來，有些效益是無形的；三是效益和成本往往具有長期性，甚至?xí)绊懙较乱淮蛘吒L的時(shí)間；四是不同的項(xiàng)目投資有不同的短期、長期效益。

　　二、財(cái)政基建投資效益審計(jì)的分析評(píng)價(jià)原則

　　對(duì)財(cái)政基建投資效益的審計(jì)分析評(píng)價(jià)，審計(jì)人員必須依據(jù)邏輯的推理和科學(xué)的測定，應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：

　?。ㄒ唬┛陀^性原則。在審計(jì)評(píng)價(jià)財(cái)政基建投資效益的過程中必須堅(jiān)持實(shí)事求是、客觀公正的態(tài)度，從審計(jì)中實(shí)際調(diào)查和收集的統(tǒng)計(jì)資料出發(fā)，依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)有關(guān)具體的財(cái)政基建投資項(xiàng)目進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)和估算，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的公平、準(zhǔn)確。

　　（二）全面性原則。由于財(cái)政基建投資涉及全社會(huì)各階層的利益，對(duì)其進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)必須堅(jiān)持全面性原則。因此，對(duì)財(cái)政基建投資效益要進(jìn)行全面考察，包括短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、有形效益和無形效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、總量效益和結(jié)構(gòu)效益等等。

　　（三）前后對(duì)比和有無對(duì)比原則。前后對(duì)比是將財(cái)政基建投資項(xiàng)目實(shí)施前與項(xiàng)目完成之后的情況加以對(duì)比，以確定投資效益。審計(jì)過程中需要對(duì)投資實(shí)施前和實(shí)施后的相關(guān)因素是否發(fā)生變化進(jìn)行對(duì)比，確定投資目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)的程度；有無對(duì)比是將財(cái)政基建投資項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的情況與若不投資該項(xiàng)目可能發(fā)生的情況進(jìn)行對(duì)比，以度量投資的真實(shí)效益、影響和作用。對(duì)比中要關(guān)注的重點(diǎn)是分清項(xiàng)目作用的影響和項(xiàng)目作用以外的影響。

　?。ㄋ模┒ㄐ悦枋雠c定量計(jì)算相結(jié)合的原則。在審計(jì)評(píng)價(jià)過程中，有些財(cái)政基建投資的執(zhí)行效果是可以通過某些假設(shè)、權(quán)重和一定參數(shù)，用一定的計(jì)算公式，經(jīng)數(shù)量演算得出定量計(jì)算的結(jié)果來衡量的，如經(jīng)濟(jì)效益狀況；有些則不能用定量計(jì)算的結(jié)果進(jìn)行衡量，如項(xiàng)目實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響、民眾的滿意程度等，只能進(jìn)行定性描述。一些對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重大推動(dòng)作用的投資，由于投資數(shù)額巨大，投資時(shí)間和運(yùn)行周期長，效益的發(fā)揮具有明顯的滯后性；還有些財(cái)政基建投資的直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但外溢效益即社會(huì)和生態(tài)效益又比較明顯。因此，單純使用定量計(jì)算或者定性描述對(duì)財(cái)政基建投資效益進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，都會(huì)使評(píng)價(jià)結(jié)果不能全面、準(zhǔn)確反映投資效果的真實(shí)情況，影響審計(jì)結(jié)果的客觀、公正性。因此，定性描述與定量計(jì)算是財(cái)政基建投資效益審計(jì)分析評(píng)價(jià)中不可缺少的兩種工具，二者的結(jié)合是財(cái)政基建投資效益審計(jì)分析評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持的原則。

　?。ㄎ澹┩ㄓ脴?biāo)準(zhǔn)與專用標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的原則。通用標(biāo)準(zhǔn)是不同行業(yè)、不同類型財(cái)政基建投資資金使用和運(yùn)行狀況共同統(tǒng)一采用的標(biāo)準(zhǔn)，用以對(duì)不同行業(yè)、不同類型財(cái)政基建投資使用、投資效率和實(shí)施效果進(jìn)行整體評(píng)價(jià)和橫向?qū)Ρ确治?。專用?biāo)準(zhǔn)則是在通用標(biāo)準(zhǔn)之外設(shè)置的，針對(duì)不同行業(yè)、不同類型財(cái)政基建投資中不同項(xiàng)目特點(diǎn)而制定的標(biāo)準(zhǔn)。在審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，既要利用通用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)投資效果進(jìn)行整體評(píng)價(jià)和橫向?qū)Ρ确治?，也要根?jù)不同類型、不同行業(yè)的特點(diǎn)，利用專用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)投資效果進(jìn)行個(gè)別評(píng)價(jià)和縱向?qū)Ρ确治觥?/p>

　　三、財(cái)政基建投資效益審計(jì)的分析評(píng)價(jià)內(nèi)容

　　借鑒西方國家有關(guān)公共投資后評(píng)價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國財(cái)政基建投資效益審計(jì)分析評(píng)價(jià)主要應(yīng)包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

　　（一）過程評(píng)價(jià)，亦稱立項(xiàng)決策評(píng)價(jià)。主要對(duì)財(cái)政基建投資項(xiàng)目運(yùn)營情況的分析，評(píng)價(jià)項(xiàng)目決策的合理性。具體要對(duì)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目前評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容以及施工效率、工程質(zhì)量、設(shè)備方案、工藝流程、投資執(zhí)行情況等進(jìn)行評(píng)價(jià)。過程評(píng)價(jià)主要采取對(duì)比分析法，即將項(xiàng)目可行性研究結(jié)果與項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營結(jié)果相比較，以找出變化及其原因。

　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)主要是對(duì)財(cái)政基建投資項(xiàng)目進(jìn)行盈利能力和清償能力分析。在進(jìn)行效益評(píng)價(jià)時(shí)，其主要方法為定量分析法。

　?。ㄈ┥鐣?huì)影響評(píng)價(jià)。主要是對(duì)財(cái)政基建投資項(xiàng)目在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展等方面有形、無形效益和結(jié)果的一種評(píng)價(jià)。重點(diǎn)評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目對(duì)所在地區(qū)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目周邊自然環(huán)境、自然資源的影響，以及對(duì)分配、就業(yè)、參與、民族、脫貧等社會(huì)環(huán)境的影響等。其評(píng)價(jià)方法一般采用定性分析法。

　?。ㄋ模┏掷m(xù)性評(píng)價(jià)。即評(píng)價(jià)財(cái)政基建投資項(xiàng)目完成后，項(xiàng)目所規(guī)定的目標(biāo)是否可以繼續(xù)，項(xiàng)目是否可以持續(xù)發(fā)揮作用等。主要包括分析政府政策、管理、生態(tài)環(huán)境及外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。其評(píng)價(jià)方法主要為定性分析法。

　　四、開展財(cái)政基建投資效益審計(jì)分析評(píng)價(jià)需要解決的幾個(gè)問題

　?。ㄒ唬┘皶r(shí)明確效益審計(jì)的法律地位，提升效益審計(jì)評(píng)價(jià)的權(quán)威性。從理論上來說，財(cái)政基建投資審計(jì)應(yīng)該圍繞著合法性、真實(shí)性和效益性這個(gè)審計(jì)目標(biāo)而展開，但受諸多因素的制約，我國目前的投資審計(jì)的實(shí)踐活動(dòng)卻一直將審計(jì)的重心放在合法性和真實(shí)性層面，效益性審計(jì)的功能沒有得到很好的發(fā)展。其原因除了目前我國合法性和真實(shí)性的審計(jì)任務(wù)仍然十分繁重外，還有一個(gè)重要原因是沒有充分發(fā)揮法律對(duì)效益審計(jì)的指引功能，沒有把投資效益的審計(jì)分析評(píng)價(jià)結(jié)果上升到法律層次。美國審計(jì)總署效益審計(jì)之所以能卓有成效地開展，美國審計(jì)法第三十一條之規(guī)定值得借鑒，該條規(guī)定：審計(jì)總署做出的建議對(duì)被審計(jì)單位無法律約束力。但是國會(huì)的撥款委員會(huì)每年向各單位提供財(cái)政撥款時(shí)，要審查這些單位是否接受了審計(jì)總署提出的建議并進(jìn)行了糾正，如果沒有接受或糾正，就不給撥款，因而審計(jì)總署的審計(jì)建議實(shí)際上有很強(qiáng)的約束力。這種制約關(guān)系使得任何一個(gè)被審計(jì)單位都不敢對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見等閑視之。

　?。ǘ┍M快建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政基建投資效益評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系。全面、客觀、公正地分析評(píng)價(jià)財(cái)政基建投資的效益，需要依據(jù)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)規(guī)范性是財(cái)政基建投資效益審計(jì)評(píng)價(jià)的質(zhì)量保證，這是毋庸置疑的事實(shí)。我國當(dāng)前在投資效益評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面存在重要缺陷，如指標(biāo)體系不完整、評(píng)價(jià)內(nèi)容單一等。由于這些問題的存在，使投資效益審計(jì)無法全面推進(jìn)，而僅僅停留在財(cái)務(wù)效益審計(jì)方面，縮小了效益審計(jì)的范圍，約束了效益審計(jì)的良性發(fā)展。如何結(jié)合我國財(cái)政基建投資的特點(diǎn)，建立一套合理、科學(xué)、有效的涵括宏觀評(píng)價(jià)、綜合評(píng)價(jià)、行業(yè)評(píng)價(jià)，既有經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境效益指標(biāo)，又有定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，是搞好財(cái)政基建投資效益審計(jì)分析評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)然，如此龐大的評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和更新任務(wù)主要應(yīng)由國家和地方的宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門、行業(yè)管理部門來完成。審計(jì)人員也有責(zé)任通過反饋審計(jì)信息，督促相關(guān)部門及早將投資效益評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系建立健全起來。

　　（三）逐步開展投資項(xiàng)目的審計(jì)信息收集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)。目前，我國包括財(cái)政基建投資在內(nèi)的所有財(cái)政公共支出的效果評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)幾乎空白。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分借鑒并吸收國外數(shù)據(jù)收集、處理和分析、利用的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)代計(jì)算機(jī)信息管理技術(shù)發(fā)展要求，主動(dòng)與財(cái)政、發(fā)改委以及項(xiàng)目建設(shè)行業(yè)主管部門加強(qiáng)溝通聯(lián)系，逐步開展我國投資項(xiàng)目的審計(jì)信息收集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。按照行業(yè)或項(xiàng)目類型，重點(diǎn)收集大中型財(cái)政基建投資項(xiàng)目從立項(xiàng)決策、建設(shè)實(shí)施到生產(chǎn)經(jīng)營或投入運(yùn)行等全過程實(shí)際發(fā)生的各類技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和數(shù)據(jù)資料，整理建立成數(shù)據(jù)庫。

　?。ㄋ模┎粩嗉訌?qiáng)效益審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施審計(jì)隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。效益審計(jì)對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)技能提出了更高的要求?；ㄍ顿Y效益審計(jì)是效益審計(jì)的一個(gè)重要分支，如前所述，對(duì)投資效益的分析評(píng)價(jià)是財(cái)政基建投資效益審計(jì)的重點(diǎn)與難點(diǎn)，是搞好財(cái)政基建投資效益審計(jì)的關(guān)鍵。如果沒有一批高素質(zhì)的專門人才和一支知識(shí)結(jié)構(gòu)優(yōu)化合理的效益審計(jì)隊(duì)伍，就不可能對(duì)投資效益進(jìn)行全面、客觀、公正的分析評(píng)價(jià)。因此，對(duì)于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)來說，一方面，要大力培養(yǎng)大批高素質(zhì)的效益審計(jì)專門人才，通過各種途徑培訓(xùn)，結(jié)合審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和自身特點(diǎn)，使審計(jì)人員不僅具有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)管理和審計(jì)等知識(shí)，還要系統(tǒng)學(xué)習(xí)社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)和相關(guān)專門工程技術(shù)等知識(shí)，掌握系統(tǒng)論、控制論和信息論等現(xiàn)代科學(xué)管理方法和分析工具。另一方面，多渠道引進(jìn)掌握豐富專門技術(shù)知識(shí)和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)方法的人才補(bǔ)充到效益審計(jì)工作隊(duì)伍中來；對(duì)審計(jì)人員來說，一方面，要充分認(rèn)識(shí)到效益審計(jì)是世界各國政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢，樹立知識(shí)化、信息化的審計(jì)價(jià)值導(dǎo)向觀念。另一方面，審計(jì)人員必須主動(dòng)更新審計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、組織管理、經(jīng)濟(jì)管理、工程技術(shù)和計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)和技術(shù)，掌握現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)手段，不斷積累投資效益審計(jì)分析評(píng)價(jià)方面的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)。每人應(yīng)該精通和熟練掌握具體審計(jì)項(xiàng)目所需的一項(xiàng)或幾項(xiàng)技能，如統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境工程學(xué)、計(jì)算機(jī)信息技術(shù)處理分析等等。

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