「關(guān)鍵詞」　效益審計　投資分析評價　基本建設(shè)　財政

　　財政基建投資是財政用于新建、擴建、改建、重建固定資產(chǎn)的支出。長期以來，由于財政基建投資缺乏明確的責(zé)任機制和有效的監(jiān)管手段，我國財政基建投資管理中普遍存在預(yù)算約束軟化、項目投資失控、盲目建設(shè)、資源浪費、資金運行效率低下等問題。據(jù)抽樣調(diào)查，“九五”時期國家投入的基建投資項目中，有85%以上的項目超概算，39%的項目未能達(dá)到設(shè)計能力，有37%的項目投入運營后處于虧損局面。為此，按照《審計法》和《預(yù)算法》的規(guī)定，結(jié)合《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》的要求，國家審計機關(guān)要積極開展財政基建投資效益審計，分析財政基建投資的經(jīng)濟(jì)性、有效性和效率性，逐步對財政資金管理和使用部門形成獨立的外部評價、外部監(jiān)督約束機制，以推進(jìn)財政支出改革，提高財政基建投資決策水平，減少盲目投資、重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)財政資金的配置和運行達(dá)到合理、高效。

　　一、財政基建投資效益審計的重點和難點是效益分析評價

　　這里所說的財政基建投資是指國家預(yù)算內(nèi)的全部基本建設(shè)支出，既包括復(fù)式預(yù)算中建設(shè)性預(yù)算的生產(chǎn)性基本建設(shè)支出，也包括復(fù)式預(yù)算中經(jīng)常性預(yù)算的非生產(chǎn)性基本建設(shè)支出。財政基建投資效益是指財政基本建設(shè)所耗費的人力、物力、財力與所取得的經(jīng)濟(jì)、社會效果之比，它反映財政基建投資領(lǐng)域全部投入與產(chǎn)出的關(guān)系。從不同角度進(jìn)行考察，對財政基建投資效益可進(jìn)一步從直接效益和間接效益、宏觀效益和微觀效益幾個方面進(jìn)行考察。除極少數(shù)特殊類型基本建設(shè)項目全部由財政投資外，絕大多數(shù)的基建項目逐漸成為有多個投資主體的混合型投資結(jié)構(gòu)形式。因此，就具體的基建項目而言，本文界定的財政基建投資不僅考察純國家財政基建投資效益，也還包括有國家財政基建投資的混合型基建投資效益。

　　財政基建投資效益審計的工作重點是確定投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，亦即對投資效益進(jìn)行分析評價。但是，審計人員對財政基建投資效益要作出客觀公正的分析評價還是比較困難的，其原因在于，一是投資效益和成本有很多是難以用市場價格或貨幣單位計量的；二是效益和成本往往不是直接地體現(xiàn)出來，有些效益是無形的；三是效益和成本往往具有長期性，甚至?xí)绊懙较乱淮蛘吒L的時間；四是不同的項目投資有不同的短期、長期效益。

　　二、財政基建投資效益審計的分析評價原則

　　對財政基建投資效益的審計分析評價，審計人員必須依據(jù)邏輯的推理和科學(xué)的測定，應(yīng)堅持以下基本原則：

　?。ㄒ唬┛陀^性原則。在審計評價財政基建投資效益的過程中必須堅持實事求是、客觀公正的態(tài)度，從審計中實際調(diào)查和收集的統(tǒng)計資料出發(fā)，依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，對有關(guān)具體的財政基建投資項目進(jìn)行客觀的評價和估算，確保評價結(jié)果的公平、準(zhǔn)確。

　　（二）全面性原則。由于財政基建投資涉及全社會各階層的利益，對其進(jìn)行審計評價必須堅持全面性原則。因此，對財政基建投資效益要進(jìn)行全面考察，包括短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、有形效益和無形效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益、總量效益和結(jié)構(gòu)效益等等。

　?。ㄈ┣昂髮Ρ群陀袩o對比原則。前后對比是將財政基建投資項目實施前與項目完成之后的情況加以對比，以確定投資效益。審計過程中需要對投資實施前和實施后的相關(guān)因素是否發(fā)生變化進(jìn)行對比，確定投資目標(biāo)是否實現(xiàn)及實現(xiàn)的程度；有無對比是將財政基建投資項目實際發(fā)生的情況與若不投資該項目可能發(fā)生的情況進(jìn)行對比，以度量投資的真實效益、影響和作用。對比中要關(guān)注的重點是分清項目作用的影響和項目作用以外的影響。

　?。ㄋ模┒ㄐ悦枋雠c定量計算相結(jié)合的原則。在審計評價過程中，有些財政基建投資的執(zhí)行效果是可以通過某些假設(shè)、權(quán)重和一定參數(shù)，用一定的計算公式，經(jīng)數(shù)量演算得出定量計算的結(jié)果來衡量的，如經(jīng)濟(jì)效益狀況；有些則不能用定量計算的結(jié)果進(jìn)行衡量，如項目實施對生態(tài)環(huán)境的影響、民眾的滿意程度等，只能進(jìn)行定性描述。一些對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重大推動作用的投資，由于投資數(shù)額巨大，投資時間和運行周期長，效益的發(fā)揮具有明顯的滯后性；還有些財政基建投資的直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但外溢效益即社會和生態(tài)效益又比較明顯。因此，單純使用定量計算或者定性描述對財政基建投資效益進(jìn)行分析評價，都會使評價結(jié)果不能全面、準(zhǔn)確反映投資效果的真實情況，影響審計結(jié)果的客觀、公正性。因此，定性描述與定量計算是財政基建投資效益審計分析評價中不可缺少的兩種工具，二者的結(jié)合是財政基建投資效益審計分析評價應(yīng)堅持的原則。

　?。ㄎ澹┩ㄓ脴?biāo)準(zhǔn)與專用標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的原則。通用標(biāo)準(zhǔn)是不同行業(yè)、不同類型財政基建投資資金使用和運行狀況共同統(tǒng)一采用的標(biāo)準(zhǔn)，用以對不同行業(yè)、不同類型財政基建投資使用、投資效率和實施效果進(jìn)行整體評價和橫向?qū)Ρ确治?。專用?biāo)準(zhǔn)則是在通用標(biāo)準(zhǔn)之外設(shè)置的，針對不同行業(yè)、不同類型財政基建投資中不同項目特點而制定的標(biāo)準(zhǔn)。在審計評價時，既要利用通用標(biāo)準(zhǔn)對投資效果進(jìn)行整體評價和橫向?qū)Ρ确治?，也要根?jù)不同類型、不同行業(yè)的特點，利用專用標(biāo)準(zhǔn)對投資效果進(jìn)行個別評價和縱向?qū)Ρ确治觥?/p>

　　三、財政基建投資效益審計的分析評價內(nèi)容

　　借鑒西方國家有關(guān)公共投資后評價的實踐經(jīng)驗，我國財政基建投資效益審計分析評價主要應(yīng)包括以下四個方面的內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┻^程評價，亦稱立項決策評價。主要對財政基建投資項目運營情況的分析，評價項目決策的合理性。具體要對項目建議書、可行性研究報告和項目前評價報告的內(nèi)容以及施工效率、工程質(zhì)量、設(shè)備方案、工藝流程、投資執(zhí)行情況等進(jìn)行評價。過程評價主要采取對比分析法，即將項目可行性研究結(jié)果與項目實際運營結(jié)果相比較，以找出變化及其原因。

　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)效益評價。經(jīng)濟(jì)效益評價主要是對財政基建投資項目進(jìn)行盈利能力和清償能力分析。在進(jìn)行效益評價時，其主要方法為定量分析法。

　?。ㄈ┥鐣绊懺u價。主要是對財政基建投資項目在社會經(jīng)濟(jì)、發(fā)展等方面有形、無形效益和結(jié)果的一種評價。重點評價投資項目對所在地區(qū)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項目周邊自然環(huán)境、自然資源的影響，以及對分配、就業(yè)、參與、民族、脫貧等社會環(huán)境的影響等。其評價方法一般采用定性分析法。

　?。ㄋ模┏掷m(xù)性評價。即評價財政基建投資項目完成后，項目所規(guī)定的目標(biāo)是否可以繼續(xù)，項目是否可以持續(xù)發(fā)揮作用等。主要包括分析政府政策、管理、生態(tài)環(huán)境及外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。其評價方法主要為定性分析法。

　　四、開展財政基建投資效益審計分析評價需要解決的幾個問題

　　（一）及時明確效益審計的法律地位，提升效益審計評價的權(quán)威性。從理論上來說，財政基建投資審計應(yīng)該圍繞著合法性、真實性和效益性這個審計目標(biāo)而展開，但受諸多因素的制約，我國目前的投資審計的實踐活動卻一直將審計的重心放在合法性和真實性層面，效益性審計的功能沒有得到很好的發(fā)展。其原因除了目前我國合法性和真實性的審計任務(wù)仍然十分繁重外，還有一個重要原因是沒有充分發(fā)揮法律對效益審計的指引功能，沒有把投資效益的審計分析評價結(jié)果上升到法律層次。美國審計總署效益審計之所以能卓有成效地開展，美國審計法第三十一條之規(guī)定值得借鑒，該條規(guī)定：審計總署做出的建議對被審計單位無法律約束力。但是國會的撥款委員會每年向各單位提供財政撥款時，要審查這些單位是否接受了審計總署提出的建議并進(jìn)行了糾正，如果沒有接受或糾正，就不給撥款，因而審計總署的審計建議實際上有很強的約束力。這種制約關(guān)系使得任何一個被審計單位都不敢對審計機關(guān)的意見等閑視之。

　　（二）盡快建立科學(xué)規(guī)范的財政基建投資效益評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系。全面、客觀、公正地分析評價財政基建投資的效益，需要依據(jù)科學(xué)合理的評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)規(guī)范性是財政基建投資效益審計評價的質(zhì)量保證，這是毋庸置疑的事實。我國當(dāng)前在投資效益評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面存在重要缺陷，如指標(biāo)體系不完整、評價內(nèi)容單一等。由于這些問題的存在，使投資效益審計無法全面推進(jìn)，而僅僅停留在財務(wù)效益審計方面，縮小了效益審計的范圍，約束了效益審計的良性發(fā)展。如何結(jié)合我國財政基建投資的特點，建立一套合理、科學(xué)、有效的涵括宏觀評價、綜合評價、行業(yè)評價，既有經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境效益指標(biāo)，又有定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，是搞好財政基建投資效益審計分析評價的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)然，如此龐大的評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和更新任務(wù)主要應(yīng)由國家和地方的宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門、行業(yè)管理部門來完成。審計人員也有責(zé)任通過反饋審計信息，督促相關(guān)部門及早將投資效益評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系建立健全起來。

　?。ㄈ┲鸩介_展投資項目的審計信息收集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)。目前，我國包括財政基建投資在內(nèi)的所有財政公共支出的效果評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)幾乎空白。各級審計機關(guān)應(yīng)充分借鑒并吸收國外數(shù)據(jù)收集、處理和分析、利用的經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)代計算機信息管理技術(shù)發(fā)展要求，主動與財政、發(fā)改委以及項目建設(shè)行業(yè)主管部門加強溝通聯(lián)系，逐步開展我國投資項目的審計信息收集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。按照行業(yè)或項目類型，重點收集大中型財政基建投資項目從立項決策、建設(shè)實施到生產(chǎn)經(jīng)營或投入運行等全過程實際發(fā)生的各類技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和數(shù)據(jù)資料，整理建立成數(shù)據(jù)庫。

　?。ㄋ模┎粩嗉訌娦б鎸徲嬯犖榻ㄔO(shè)，實施審計隊伍的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。效益審計對審計人員的專業(yè)技能提出了更高的要求?；ㄍ顿Y效益審計是效益審計的一個重要分支，如前所述，對投資效益的分析評價是財政基建投資效益審計的重點與難點，是搞好財政基建投資效益審計的關(guān)鍵。如果沒有一批高素質(zhì)的專門人才和一支知識結(jié)構(gòu)優(yōu)化合理的效益審計隊伍，就不可能對投資效益進(jìn)行全面、客觀、公正的分析評價。因此，對于各級審計機關(guān)來說，一方面，要大力培養(yǎng)大批高素質(zhì)的效益審計專門人才，通過各種途徑培訓(xùn)，結(jié)合審計人員的知識結(jié)構(gòu)和自身特點，使審計人員不僅具有財務(wù)會計、經(jīng)濟(jì)管理和審計等知識，還要系統(tǒng)學(xué)習(xí)社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)和相關(guān)專門工程技術(shù)等知識，掌握系統(tǒng)論、控制論和信息論等現(xiàn)代科學(xué)管理方法和分析工具。另一方面，多渠道引進(jìn)掌握豐富專門技術(shù)知識和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)方法的人才補充到效益審計工作隊伍中來；對審計人員來說，一方面，要充分認(rèn)識到效益審計是世界各國政府審計發(fā)展的必然趨勢，樹立知識化、信息化的審計價值導(dǎo)向觀念。另一方面，審計人員必須主動更新審計、財務(wù)會計、組織管理、經(jīng)濟(jì)管理、工程技術(shù)和計算機等方面的知識和技術(shù)，掌握現(xiàn)代審計技術(shù)手段，不斷積累投資效益審計分析評價方面的知識、技能和經(jīng)驗。每人應(yīng)該精通和熟練掌握具體審計項目所需的一項或幾項技能，如統(tǒng)計學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境工程學(xué)、計算機信息技術(shù)處理分析等等。

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