「內容提要」政府對農村公共產品的供給缺位或不足導致農民負擔過重，使農民喪失發(fā)展的外部平等性。農村基礎設施建設是農民增收的前提條件，沒有農村基礎設施的發(fā)展，就意味著政府服務的不到位，就不可能是有公共績效的好政府；而沒有實現(xiàn)對農村基礎設施公共服務的良性服務，政府的公共性就是不完整的。

　　「摘 要 題」農業(yè)支持與保護

　　「關 鍵 詞」農村/公共產品/政府/服務

　　農村的貧困已經(jīng)成為中國可持續(xù)發(fā)展中的瓶頸，在討論農民貧困問題時，因素可能有很多，如農民文化素質低、農村自然資源的匱乏和農業(yè)產業(yè)結構的不合理等，但筆者從大量的基層調研中感受更多的則是農民發(fā)展機會的不公平現(xiàn)象，而這與政府公共職能缺位密切相關�？梢哉f，政府對農村公共產品的供給缺位或不足導致農民負擔過重，使農民喪失發(fā)展的外部平等性。隨著中央一號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》（以下簡稱《意見》）正式公布，政府對農村公共服務職能的要求被提上了重要議程。在《意見》中特別提到加強農村基礎設施建設，為農民增收創(chuàng)造條件，這無疑是對政府公共服務績效的具體要求和考核。應該說沒有農村基礎設施的發(fā)展，就意味著服務質量的不到位，就不可能是有公共績效的好政府；而沒有實現(xiàn)對農村基礎設施公共服務的良性服務，政府的公共性就是不完整的。

　　一、農村公共產品的缺失彰顯農民發(fā)展的外部不平等

　　一般來說，公共產品可以分為純公共產品和準公共產品兩大類。提供純公共產品是政府的基本職能決定的，政府必須承擔；提供準公共產品則屬于政府的擴張性職能，政府需要在多大程度上提供有較大的彈性。從目前縣鄉(xiāng)政府的實際運作來看，對農村公共產品與服務的提供，“缺位”現(xiàn)象嚴重�！叭蔽弧敝饕�表現(xiàn)在純公共產品的提供運營成本過高、效率低下；而準公共產品的提供，則顯得力不從心，農村義務教育、衛(wèi)生保健、農田水利設施等基礎建設欠賬較多，稅費改革后這一矛盾還在加劇。農村公共產品是指供由范圍不同的農村居民消費、享用的，具有“非排它性”和公益性的各類物質或服務產品，涉及農村公共設施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務等各個領域。公共產品強調的是基礎性、戰(zhàn)略性、公益性的項目，政府職能缺位的實質就是農村公共產品供給不足，突出表現(xiàn)在廣大農村公共產品的極度匱乏，農民的國民待遇沒有得到體現(xiàn)。

　　多年以來，為了加快我國的工業(yè)化進程，政府一直在實行一種非均衡的公共產品供給制度，即城市的公共產品由國家負擔，而農村公共產品的短缺卻主要由農民自己負擔�？陀^地說，這些年國家用于公共產品的支出增長速度并不慢，如果把社會文教、行政管理費和國防費三項合計，則公共產品支出占財政支出的比重由“八五”時期的8.93％增加到“九五”時期的51.16％，這意味著國家提供的公共產品總量在增加。但在農村，各級政府供給的公共產品則相對較少，許多應由國家提供的公共產品供給不足，部分公共產品的供給責任落在了村委會的頭上。據(jù)統(tǒng)計，在2000年的農村困難戶救濟和散居孤、老、殘、幼供養(yǎng)中，國家支出為8.32億元，而集體供給為23.386億元；在農村中小學的教育經(jīng)費中，國家財政性教育經(jīng)費僅占總額的7.837％。（注：數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2001年。）根據(jù)公共財政理論，居民納稅是為了購買政府的公共物品及公共服務，如果政府不生產和提供相應的公共物品和公共服務，則居民納稅就無據(jù)可依。我國農村居民的稅收負擔與政府公共部門所應提供的公共物品和公共服務是不成正比的，多年來，我國農村公共產品雖不斷增加，但與城市相比，與農村、農民實際需要相比，還有相當大的差距。而且，新興、現(xiàn)代公共產品發(fā)展慢，尤其是城市型現(xiàn)代生活設施（如供氣、供熱、供水設施等）發(fā)展幾乎尚未起步�？傮w上看，目前我國城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)為公共產品上的差距。公共產品的規(guī)定性、內在要求和發(fā)展規(guī)律，決定了政府的制度安排在其供給上起著主導性作用。制度安排合理與否，對其有效供給和達到結構優(yōu)化會起到重要影響。目前，農村公共產品不僅總量短缺、總體質量不高，供給不足，而且供求結構不合理、層次和優(yōu)化度及現(xiàn)代化水平低。從實際看，造成農村公共產品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復雜的。既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因；既有農村自身的原因，也有農村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。但最大的問題還在于我國的公共產品供給制度和相關體制這種“公共產品”存在著不合理性�，F(xiàn)行農村公共產品供給模式的問題主要有，一是財政支農資金投入結構還存在諸多不合理之處；二是農村公共產品供給責任劃分不清，鄉(xiāng)村兩級負擔過重；三是自上而下的決策機制，使農村公共產品供給偏離需求，結構失衡、效率低下。農村的公共基礎設施從屬性上同城市的基礎設施一樣都是公共產品，但供給政策的厚此薄彼，使城鎮(zhèn)居民優(yōu)先享用公共產品的使用權，并由此獲得較多的發(fā)展機會，廣大農民則因犧牲這種權利而喪失部分發(fā)展機會。同城鎮(zhèn)居民相比，農民的年均純收入僅相當于他們的1/3，讓低收入人群自籌資金進行公共基礎設施建設，必然會進一步降低農民的收入水平。要給農民以國民待遇，保持社會公正，這是一條可持續(xù)發(fā)展之路，這一點已達成共識。

　　二、政府農村公共產品供給缺失的危害性

　　公共服務應屆政府的天職，在農村，政府理應提供其應承擔的公共服務和公共產品。在市場化程度不高的條件下，農民對公共產品的需求只是基本維護公共秩序，隨著市場化程度的提高，對交通、電力、水利、教育、衛(wèi)生等基礎設施、信息、基本技能及制度安排、政策提供的需求越來越高，加之歷史上財政對農村公共產品投入過低這一不爭的事實，當前農村公共產品已遠遠不能滿足和適應農村經(jīng)濟發(fā)展的需要，同樣也無法給農村合作化組織的發(fā)展提供一個良好的外部環(huán)境。政府農村社會服務職能缺位導致的危害已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

　　第一，導致農村社會不穩(wěn)定

　　農民負擔重并沒有得到根本解決，農民負擔問題既與稅費有關，又與公共物品的供給相連。而公共物品需要在公共決策下得以提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共產品，如鄉(xiāng)村道路、供水、供電等，其決策權也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而不在上級政府和國家，國家可以給予幫助，但不可強制推行。重要的是，只有當這種公共（配置）決策過程中充分顯示農民自身的偏好并對費用的支出作出必要的監(jiān)督時，才有可能在實際中達到或逼近兩種物品（私人物品與公共物品）帕累托最優(yōu)配置的薩繆爾森條件（或得出公共物品與稅收的最優(yōu)組合）。顯然，我國的現(xiàn)實與之相差甚遠。公共物品提供的質和量是否與農民的需要相符、以及是否與農民的稅費支付相稱，是大有問題的。所以，政府及其機構未從私人決策領域中完全退出，農民未能在公共物品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權利，是我國農民負擔加重的另一原因。由于改革發(fā)展實踐中的某些偏差，農村的社會發(fā)展出現(xiàn)某些十分突出的問題，尤以農村公共衛(wèi)生為甚。1993年，農村衛(wèi)生費用占全國衛(wèi)生總費用的34.9％，1998年為24.9％。5年下降了10個百分點。1998年全國衛(wèi)生總費用為3776億元，其中政府投入為587.2億元，用于農村的衛(wèi)生費用為92.5億元，僅占政府投入的15.9％，5億城市人口享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是8億農村人口的6倍。農村公共產品匱乏造成農民上學難、看病難的狀況，更是影響農村社會穩(wěn)定的最大制約因素。

　　第二，影響了村委會作為農民自治組織的健康發(fā)展

　　從村民自治的發(fā)展歷程看，村民自治是農民自己發(fā)明的自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織，村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調節(jié)糾紛，協(xié)助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。因此其職能主要表現(xiàn)為公共職能和關于切身利益的安全、健康及文化教育等。從實際調查看，村民要求選出的村委能帶領他們致富，這也表現(xiàn)出選舉的動機來源于利益的追求。村委會是農民權利的體現(xiàn)者和主張者。但在現(xiàn)行體制下，村民委員會既要辦理村務，又要執(zhí)行“準政務”，扮演著雙重角色�！皽收�務”執(zhí)行的強制性造成了對“村務”的沖擊，致使村民委員會過度行政化，村民自治組織成了具有行政權力的“準政府”，難以準確地表達農民的意愿，也使公共資源的籌集使用缺乏有效的監(jiān)督。由于缺乏有效的供給談判制度，農民無法在公共產品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志。上述原因歸結到一點，現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式下農村公共產品的供給決策仍然沒有突破以行政計劃手段強制性供給的弊端，據(jù)國務院發(fā)展研究中心估計，全國4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務為400多萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務超過千萬元的很普遍，村級也好不到哪去。為什么出現(xiàn)這種債務，從體制上看，自治組織不自治的體制原因需要檢討。在實際生活中，我們看到一方面是農民對自身權益保障的渴望，另一方面自治組織對農民權益保障的弱勢。隨著村委會辦理公益事業(yè)和公共事務的能力日漸衰弱，自治組織也逐漸失去了代表村民利益和整合村民利益的功能，以至于無論是學界還是農村基層，有一種對農會的渴望，這是一個需要反思的話題。公共產品交易的不平等，使農民對自治組織的信任和依賴降低。但更令人擔憂的是，村委會在公共產品交易中缺乏與政府談判的自治能力，村莊一級是農民的社區(qū)自治組織，不是國家的行政機構和政府組織，村提留不提留，提留多少，按什么計提，以及如何使用，都是村民自治組織的權利，任何人無權干預，特別是上級和中央政府。因而，不論是費改稅前規(guī)定按上年純收入的5％計提，還是費改稅后作為附加稅按農業(yè)稅的20％交納，都是一種明顯的不合理行為。既然實行村民自治，村主任由村民選舉，但村主任的“財權”不是由選舉人決定，而是由中央政府決定。自治組織不為農民服務、代言，使農民對村民自治產生了疑問，這也會使村委會喪失最深厚的社會基礎。

　　第三，財政供給機制不合理，農村公共產品供給成本加大并且不到位

　　國務院發(fā)展研究中心農村部近期完成的一項調研發(fā)現(xiàn)，中央財政支持“三農”的重點主要放在稅費改革、林業(yè)生態(tài)建設和糧食補貼等方面，對農村公共產品供給仍缺乏足夠的投入保障。（注：李慧蓮：《公共財政的陽光如何照向農村》，載《中國經(jīng)濟時報》，2004年11月2日。）“壓力型體制”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在原有職能的基礎上還進一步增加了公共品供給的壓力。為了達到并超額完成上級政府下達的經(jīng)濟增長目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往介入競爭性生產領域，“上項目”，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提供“越位”公共產品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不顧實際情況和財力條件，修廣場，建市場，大搞“面子工程”、“形象工程”，強調高速度、超水平，用有限的財力辦最大最多的事情，花最短時間在各種評比中取得好名次。這樣，必然進一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出壓力。李昌平在《我向總理說實話》中詳細介紹了監(jiān)利縣鄉(xiāng)村債務的情況，可謂觸目驚心。荊門1000多個村，村均債務在2001年即近100萬元，更有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村均債務竟超過200萬元，每個村民每年負擔100多元利息，相當于農村稅費改革后農民負擔農業(yè)稅、農業(yè)特產稅及兩稅附加的總和。查爾斯·沃爾夫認為，“當不能很精確地測量（非市場）活動的產出和供給時，非市場活動的總供給或特定的非市場活動的供給就會趨向于較高”，這是不合理供給帶來的成本增大的必然結果。

　　第四，未能在公共物品提供的公共決策過程中聽到農戶的聲音

　　農村公共產品的受益者是農戶，但決策者卻不是農戶，農村公共產品供給體制性缺陷主要表現(xiàn)在，各級政府進行有關涉農方面的制度設計時，決策程序“自上而下”，很難聽到來自農戶的真正需求的聲音，這是壓力型供給體制的反映。農民的利益缺乏代言人，致使損害農戶利益的事件屢屢發(fā)生。在這樣的基礎之上，既要降低農民負擔，又要由農村自行提供經(jīng)濟發(fā)展和政府運行的財力支撐是根本不可能的。所以，長期以犧牲農村和農業(yè)來發(fā)展城市和工業(yè)的政策體系已經(jīng)到了必須徹底糾正的時候了。

　　三、提高政府對農村公共產品有效供給能力的途徑

　　政府對農村公共產品的供給實現(xiàn)，關乎社會公平的實現(xiàn)，關乎農民增收的根本實現(xiàn)。農民占中國人口的大多數(shù)，農民不富裕，整個國家就不可能富強。為農民提供基本而有保障的公共產品，就是要以人為本，優(yōu)先解決廣大農民生存、發(fā)展面臨著的基本問題，提高政府對農村公共產品的有效供給能力。當前，筆者認為主要應采取以下措施：

　　第一，從社會公正角度，理清政府公共職能

　　政府績效不僅包括經(jīng)濟、社會、政治三個具體維度，而且包括城市與農村兩個層面。具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展，人們生活水平和生活質量的持續(xù)提高，社會公正與平等、國家安全和社會秩序的改善。主要應處理好公平與效率之間的關系，現(xiàn)在是到了政府維護社會公正的時候了。

　　公正（justice）作為一個規(guī)范性范疇，是人類給自己提出的一個歷史性的難題。公平競爭本身包含有程序平等的意義，即起點平等與規(guī)則平等。社會公正所要規(guī)范的，不是個人之間的利益關系，而是不同利益群體之間的關系。如果把義務理解為一種必須讓渡的權利，則社會公正所共同蘊涵的，就是權利的平等交換。政府公共職能必須以實現(xiàn)農民公正與平等為轉移，各級政府尤其是中央和省級政府應加大在農村地區(qū)的財政支出，加速農村地區(qū)生產和生活基礎設施的建設，這既可以增加向農民提供更多的公共物品，提供諸如農村道路、農村電網(wǎng)等公共產品，同時也是對農民公民權的保障。明確界定中央與地方政府提供公共產品的責任和范圍。凡受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供；受益范圍主要是地方的公共產品，則應由相應層次的地方政府提供；而具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供�，F(xiàn)在國家應調整宏觀政策，真正把加快發(fā)展縣域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟建設的戰(zhàn)略重點，以鄉(xiāng)村社區(qū)建設為主要組織形式，大力投資農村生產生活設施，包括通訊、電力、廣播電視、文教以及鄉(xiāng)村道路、人畜飲水、農村沼氣、水利灌溉等基礎設施的完善，這是農村融入社會的物質基礎。國家對農村基礎設施進行投資不僅是改善農民生產條件，提高生活質量的基礎工作，也是推動鄉(xiāng)村社區(qū)變革的契機和初始力量。韓國政府自1962～1971年實施了第一，二個經(jīng)濟發(fā)展5年計劃，扶持重點產業(yè)和擴大出口，但在此期間工農業(yè)發(fā)展嚴重失調。為解決這一問題，韓國政府自1970年開始發(fā)起了“新鄉(xiāng)村運動”，并設計實施了一系列的開發(fā)項目。政府為新鄉(xiāng)村運動的順利進行投入了大量的人力、物力和財力。到1980年4月的10年間，政府投資總額達到了27571億韓元，興建了大量的農村基礎設施，包括農田水利設施、鄉(xiāng)村道路、農村市場、能源設施等，極大地促進了農村地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，取得了超出預期目標的效果，構建了一個發(fā)展中國家跨越式、超常規(guī)發(fā)展的模式。

　　我們在借鑒韓國經(jīng)驗的同時，可賦予它更為豐富的內容。完善農村基礎設施并不是農村社區(qū)建設的全部，甚至遠遠不是，鄉(xiāng)村社區(qū)建設是一個永續(xù)的創(chuàng)新過程。農民權益保護和農村公共產品提供都需要相關的法律保障，應盡快制定并出臺這些相關法律。鑒于農民的土地承包經(jīng)營權已受到農村土地承包法的保護，制訂農民權益保護法應當側重于保護農民經(jīng)濟上的其他合法權益，主要規(guī)范農民負擔、保護農民勞動和選擇職業(yè)的權利，并為農民的社會保障提供法律制度的基礎。農村的基本公共產品要逐步立法，使之制度化、法制化。一方面要認真貫徹國家已有的相關法律；另一方面要修改不適應新形勢的法律法規(guī)，細化和完善相關的法律法規(guī)；還要制定并出臺新的相關法律法規(guī)。要逐步加快制度化、法制化的步伐，盡快制定并實施農村公共衛(wèi)生條例、農村義務教育實施條例、農村土地承包法實施細則、農村最低生活保障制度等。

　　第二，構建現(xiàn)代公共服務體系是政府職能改革的新取向

　　政府轉變職能，更多地注重為公眾服務，因此，提高公共服務質量、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境是公共服務的根本內容。這種行政改革的特點在于，它會直接使老百姓受益。建立公共服務型政府關鍵是必須徹底拋棄那種明顯偏重于以經(jīng)濟數(shù)量指標為衡量和評價政府績效之當然標準的觀念，代之以地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的外部性、可持續(xù)發(fā)展以及服務對象的滿意程度為評估標準，進而建立一套適應市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會要求的，能夠較全面、真實、公正地反映政府行政績效的評估指標體系，以此引導地方政府在整體利益目標下進行制度創(chuàng)新。一句話，政府服務績效還要以農民是否獲得較滿意的公共服務質量和發(fā)展環(huán)境為標準，使農民真正成為政府公共服務的受益者。從考察農村的實際中，筆者感到，政府公共職能在農村公共產品的服務上首先要明確政府是農村公共產品的主要供給者，因此要加大農村基礎設施建設的有效財政資金投入。

　　第三，建立科學的公共財政績效評價體系

　　政府職能的公共性要求建立與之相應的公共財政。在公共財政支出中實行社會公平原則是市場經(jīng)濟下縮小社會差別的主要方法之一�！兑庖姟返某雠_，必將為農村公共產品的供給帶來有利的政策支持。讓農民從公共產品供給中得到實惠。關鍵在于進一步規(guī)范財政供給范圍，通過財政支出績效評估，建立健全公共財政支出績效的評估制度。財政支出績效應由預算、績、效三個要素組成，它不僅要看政府如何花錢，還要評價錢花得是否合理有效。對各部門、各單位制定與之行使職權相適應的評估指標體系，尤其要對農村專項資金、扶持資金、預算支出績效進行評估，形成有利于農村公共產品可持續(xù)發(fā)展的機制。

　　第四，完善村委會自治能力，建構農民評估政府服務績效的村委會

　　作為辦理公共事務和公益事業(yè)的群眾自治組織，村委會是評價政府公共產品供給的最有發(fā)言的基層組織。事實上，這也就是正在進行的農村稅費體制改革和農村基層民主建設的要點。政績不能由上級來考核，評價權交給農民，由農民來評價政府和政府的服務質量，這是對村民自治組織能力的考驗。筆者認為，當前要完善村民自治組織能力，不僅要進一步規(guī)范民主規(guī)則和程序，還必須要有自治的財政基礎。沒有財政基礎談何自治？作為現(xiàn)代國家制度重要支柱和標志的民主制度與財政密不可分。當年英、法等國最早的國會并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國王必須就征稅問題與“納稅大戶”（后來隨民主的發(fā)展而演變?yōu)橐磺袑�國家有義務的公民之代表）協(xié)商而產生的。也正是在“無代表，不納稅”的基礎上形成的納稅人認同，使現(xiàn)代國家擁有比傳統(tǒng)國家更強的征稅合法性和更強的實際征稅能力。這一方面，印尼的作法有一定的借鑒作用。在喀喀拉左翼政黨執(zhí)政的條件下，20％的財政資金是交給基層的，由老百姓討論、決策如何使用，保證了自治的財政基礎，實現(xiàn)了村民對事務的決策權，使村級自治朝著健康的方向發(fā)展。在我國，現(xiàn)在國家投資農村公益工程中實行“一事一議”的民主程序，作為鄉(xiāng)村民主化的一種嘗試，不失為一種公平的議事和決策程序，但必須有相應的資金保障，以使其在解決農村基礎建設和公益事業(yè)上發(fā)揮更大的作用。

　　第五，通過農村專業(yè)合作組織加強村委會公共職能的建設

　　這方面我們的重視程度還很不夠，在《中華人民共和國村民委員會組織法》中只是對村民委員會設置哪些工作機構以及如何設置機構成員進行了規(guī)定，但對其法律地位，職能及運行缺乏細則，缺乏可操作性，這是導致村委會辦理公益事業(yè)和公共事務過程中缺乏自治能力的重要制度性缺失。打破現(xiàn)有政策法律界限，大力發(fā)展合作組織，實現(xiàn)村委會與專業(yè)合作組織的分工與合作，是一條切實可行的途徑。

　　要允許農民在法律的許可之內建立自己的組織。農民作為一個社會弱勢群體，他們的權益保障機制中最重要的一個方面就是逐步實現(xiàn)組織化。目前各種類型的農民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī)模不大，覆蓋面小，實力薄弱，管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問題，其他相關行業(yè)協(xié)會幾乎是空白。要切實保護農民權益，必須允許在經(jīng)濟領域、社會政治領域建立真正代表農民利益，在國家經(jīng)濟、社會事務中表達農民意愿的農民組織。要尊重農民的意愿，允許農民在法律的許可之內建立自己的組織，不應強迫農民接受某一種模式，要因地制宜地發(fā)展形式多樣的農民組織。要制定對農民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的扶持政策，盡快制定專業(yè)合作社法。應當鼓勵支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的農民協(xié)會，使之作為農民的社會組織，作為政府聯(lián)系農民的橋梁，反映民意，依法保護農民的合法權利，保障農村公共產品的供給。民間組織的興起和存在的最深厚基礎，在于它們有力地促進了農村公共利益的最大化。善治的目的是促使社群公共利益的最大化，從這個意義上說，中國農村合作組織的最重要的作用，就是促進農村的善治。包括村委會在內的所有農村民間組織，它們或多或少都是村民的利益代表，它們代表村民向上級政府爭取更多的利益，當村民的利益受到外部的威脅時，它們起著利益保護者的作用。實現(xiàn)農產利益代表之時，就是村委會自治組織健康發(fā)展之日。

　　以上說明，鄉(xiāng)村關系受制于國家與農民的關系，也受制于政府間關系。因此，民主合作型鄉(xiāng)村關系的構建僅僅局限于鄉(xiāng)村層面的制度改造是不夠的。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境產生的原因主要是分稅制改革的不完善和“壓力型體制”的弊端，而要解決這個問題就需要在更加宏觀的層面上進行制度創(chuàng)新，否則微觀層面的努力很可能勞而無功。