[摘　要]國庫集中支付改革已經(jīng)到了十字路口，會計集中核算制度必須逐步向國庫集中支付制度并軌。必須采取相應(yīng)的對策和進(jìn)一步改革的配套措施，確保國庫集中支付改革的有序進(jìn)行。

　　[關(guān)鍵詞]國庫；支付；制度

　　一、前言

　　國庫集中支付制度是在公共財政基本框架內(nèi)，充分體現(xiàn)優(yōu)化資源配置的優(yōu)勢，發(fā)揮財政政策的積極作用，服從政府履行職能的需要。同時還要增強政務(wù)的公開性，減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，做到既保證預(yù)算單位用款，又能提高財政資金的使用效益，以充分體現(xiàn)政府職能的透明、快捷、高效。推行國庫集中支付就是要變財政的事后監(jiān)督為事前控制，從源頭上堵塞支出漏洞。各預(yù)算單位在進(jìn)行支出時，必須首先向財政部門提出用款申請，財政部門對支出進(jìn)行審核同意后，通知國庫撥款，將款項直接撥付給所購的商品和勞務(wù)的供應(yīng)商。這一過程有利于加強財政對各預(yù)算支出活動的監(jiān)督控制，使預(yù)算單位的每一筆資金由過去的“暗箱”操作變?yōu)椤瓣柟狻辈僮�，從而實現(xiàn)對財政資金流向、流量的全程控制，增強財政資金運作和使用的透明度，規(guī)范資金使用者的行為，提高資金使用效率。各預(yù)算單位不再有財政資金結(jié)余，只有指標(biāo)結(jié)余，資金結(jié)余全部體現(xiàn)為財政結(jié)余。財政部門能夠及時、準(zhǔn)確地掌握資金運作情況，為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和調(diào)控經(jīng)濟(jì)提供準(zhǔn)確依據(jù)，從而使財政宏觀調(diào)控能力大大增強。同時由財政撥款而購置的資產(chǎn)可以在賬面上得到準(zhǔn)確反映，國有資產(chǎn)管理將更為規(guī)范，這有利于國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)的流失。

　　二、國庫集中支付改革的現(xiàn)狀分析

　　從目前的發(fā)展進(jìn)程來看，國庫集中支付的改革從實現(xiàn)形式上主要有兩種，一是國庫集中支付制度，二是會計集中核算制度。這兩種制度的共同點是：其一，都是我國財政國庫管理制度改革的產(chǎn)物。其二，兩種制度的操作主體都是財政部門。會計集中核算是以會計核算和監(jiān)督為其基本職能，由會計核算中心按照“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”的原則集中辦理各單位的具體會計核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，具有代理記賬的性質(zhì)。而國庫集中支付也是在財政部門成立國庫支付中心，具體從事資金支付、會計核算、監(jiān)督檢查等業(yè)務(wù)。從職能和核算對象來看，會計核算中心與國庫支付中心是同一機(jī)構(gòu)。其三，兩種制度的承擔(dān)對象是一致的。會計集中核算工作和國庫集中支付工作的對象都是行政事業(yè)單位，其具體對象都是財政資金及其使用過程。最后，這兩種制度的目標(biāo)都是為了減少撥款環(huán)節(jié)，增加資金使用的透明度，進(jìn)而提高財政資金的使用效益。

　　當(dāng)然，二者的區(qū)別也是顯而易見的。首先，二者產(chǎn)生時間、背景環(huán)境及范圍不同。會計集中核算制度是在紀(jì)委的要求下首先出臺的，主要目標(biāo)是要把預(yù)防腐敗寓于決策制度之中，同時還有提高本級財政效率、節(jié)約經(jīng)費開支、緩解各級政府尤其是較貧困地區(qū)的財政壓力的目的，所以會計集中核算制度在我國大多數(shù)地市級及其下屬區(qū)縣財政部門開始試點推廣。而國庫集中支付制度是由財政部“金財工程”領(lǐng)導(dǎo)小組和國庫司汲取國際上的一些市場經(jīng)濟(jì)化國家的通行做法并結(jié)合我國的具體特點，探索出來的一套切實可行的國庫管理改革制度。國庫集中支付在發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了幾十年，實踐證明是國家行之有效的理財模式。目前我國絕大多數(shù)省級財政、市級財政和少部分區(qū)縣級財政采用的是國庫集中支付制度。其次，兩種制度的運行機(jī)制不同。會計集中核算制度在單位通常只設(shè)置報賬員等會計專管人員，即使設(shè)置會計人員，但會計職能大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)移到會計核算中心，實際上單位的會計、出納都收歸會計核算中心，由會計核算中心統(tǒng)一核算和監(jiān)督，支出的決策與支出的執(zhí)行相分離。國庫集中支付制度通常是在單位設(shè)置會計并保留、行使其會計職能，在統(tǒng)一的支付中心設(shè)置統(tǒng)一的出納，會計和出納相分離，由支付中心的出納來監(jiān)督、制約各單位的會計。最后，兩種制度涵蓋的范圍不同。目前納入會計核算中心管理僅有一級核算單位，大部分基層核算單位仍無法納入，集中核算的資金僅是正常經(jīng)費和專項經(jīng)費。而國庫集中支付的管理，則涵蓋了所有財政性資金的支出，即從財政資金的繳撥、使用管理到銀行清算，都要納入國庫單一賬戶等管理。

　　按照國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃要求，各地的會計集中核算制度要逐步向國庫集中支付制度并軌，由于現(xiàn)行會計集中核算制度已經(jīng)實施三年，有的地方實施時間甚至更長，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)運行已趨于穩(wěn)定，若突然轉(zhuǎn)軌勢必造成政策的反復(fù)，不利于財政改革的方向。國庫集中支付改革到了十字路口，如何順利地深化改革是我們特別是大多數(shù)實行會計集中核算的區(qū)縣級財政部門當(dāng)前著重需要研究的課題。

　　三、國庫集中支付改革的發(fā)展趨勢以及對策

　�。ㄒ唬﹪鴰旒�中支付改革的發(fā)展趨勢

　　1.融入會計集中核算功能是國際上國庫集中支付制度的發(fā)展趨向。傳統(tǒng)意義上，財政與會計是相互獨立的科學(xué)范疇。但隨著公共財政的發(fā)展，許多西方國家政府公共會計已作為公共財政的重要組成部分，包含在國庫集中支付制度中，顯然，通過政府公共會計的橋梁，傳統(tǒng)意義上的相互獨立的財政和會計的內(nèi)在關(guān)系已呈現(xiàn)包容的新特征。當(dāng)前，美、法等西方發(fā)達(dá)國家已把政府公共會計核算作為國庫集中支付制度的重要組成部分，以保障和促進(jìn)國庫集中支付資金的有效運作和取得最大效益。值得關(guān)注的是，國際上許多國家和地區(qū)也實行類似我國會計集中核算的方法，如美國的州和地方政府就是由政府會計統(tǒng)一核算的，各個政府部門并不進(jìn)行會計核算。因此，直接或間接融入會計集中核算功能已是國際上國庫集中支付制度的發(fā)展趨向。

　　2.與國際接軌推行國庫集中支付制度是我國公共財政改革取向。推行國庫集中支付制度就是按照國際慣例，公正、公平、公開和優(yōu)化政府收支行為，提高其效率，這是我國公共財政的改革取向。而實施會計集中核算制度是適應(yīng)我國目前部分地區(qū)行政事業(yè)部門和領(lǐng)導(dǎo)法治意識不強、管理技術(shù)比較落后、財政性資金緊缺等實際情況的。與國際接軌，建立和健全國庫集中支付制度后，會計集中核算和監(jiān)督功能將融入國庫集中支付制度中，完全能夠有效地對行政事業(yè)部門的財政性收支進(jìn)行規(guī)范的控制、管理、核算和監(jiān)督。會計集中核算制度作為獨立的財政會計制度將完成其歷史使命。

　　3.國庫集中支付的會計集中核算制度模式的發(fā)展。隨著會計集中核算制度融入國庫集中支付制度，其會計核算監(jiān)督職能成為國庫集中支付制度的重要職能。并逐漸集國庫集中支付和會計集中核算的職能于一體。所以也稱之為財政結(jié)算中心，并賦予完整的預(yù)算指標(biāo)控制功能和財政清算功能�，F(xiàn)行會計集中核算制度最終也要完成其使命，但其職能不是消亡，而是融入到國庫集中支付制度中。

　�。ǘ�）國庫集中支付改革的對策

　　國庫集中支付制度和會計集中核算制度之間內(nèi)在關(guān)系的改革取向，應(yīng)借鑒國際通行做法，現(xiàn)階段適宜實行分階段、分層次協(xié)調(diào)并軌，會計集中核算制度應(yīng)有機(jī)融入到國庫集中支付制度中去。推進(jìn)并完善國庫集中支付制度，要充分發(fā)揮會計核算制度的功能，充分發(fā)揮會計核算中心的橋梁作用。目前大部分省、市級財政部門，基本實現(xiàn)了國庫集中支付，由國庫直接將款項支付給收款單位，同時發(fā)揮國庫集中支付制度的核算和監(jiān)督功能，對財政預(yù)算內(nèi)外資金實行跟蹤管理。廣大的區(qū)縣等基層財政部門，目前都設(shè)立會計核算中心，因此這些基層財政部門在推進(jìn)國庫集中支付改革時，要在賬戶體系設(shè)置、核算方式、支付范圍以及在財政內(nèi)部資金和收入管理上與國庫集中支付的管理方式相銜接，會計集中核算制度要適應(yīng)國庫集中支付制度改革的要求不斷加以完善，最終轉(zhuǎn)化為國庫集中支付制度的重要組成部分。

　　1.積極穩(wěn)妥推進(jìn)國庫集中支付制度改革。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革，從制度上控制并最終消除地方和部門利益。從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會穩(wěn)定大局出發(fā)，妥善解決國庫分散支付制度遺留的利益矛盾。按照國家統(tǒng)一部署，逐步拓寬范圍，規(guī)范模式，先由各級財政部門推進(jìn)國庫集中支付制度改革，然后聯(lián)動人民銀行、商業(yè)銀行、稅務(wù)部門逐步推進(jìn)國庫集中收入制度改革，實現(xiàn)財政、稅務(wù)、人民銀行、商業(yè)銀行聯(lián)網(wǎng)，提高財政國庫管理效率。

　　2.以會計核算中心為結(jié)合點，改造和完善會計集中核算制度。首先，樹立服務(wù)意識，提高服務(wù)水平。各級財政部門會計核算中心是財政部門的重要窗口，也是連接國庫集中支付制度和會計集中核算制度的紐帶。要主動接受社會監(jiān)督，加強服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提供良好的服務(wù)環(huán)境。既要堅持原則，又要熱情服務(wù)。其次，建立和完善管理制度，提高工作效率。建立和完善單位內(nèi)部會計核算、運行管理制度，建立嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制。構(gòu)建規(guī)范的會計集中核算運行操作規(guī)程。從而形成一套相互監(jiān)督、相互制約、協(xié)調(diào)配合、責(zé)任明確、主體分明的高效運行機(jī)制。再次，根據(jù)實際需要修改和完善會計集中核算制度。明確會計集中核算制度實施范圍。根據(jù)不同情況確定不同的會計集中核算制度方式，并以法律法規(guī)規(guī)范核算行為。正確處理會計核算中心與稅務(wù)部門和納入會計集中核算單位的關(guān)系。

　　3.分層次將會計集中核算制度有機(jī)融合到國庫集中支付制度中。首先，對于省市級財政部門實行會計集中核算制度的，要積極推進(jìn)國庫集中支付制度改革，在這兩級行政事業(yè)單位中推進(jìn)國庫集中支付制度。省市級財政部門要加強網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)信息共享，健全會計集中核算制度，實現(xiàn)支付核算一本賬，將財政統(tǒng)發(fā)的工資、獎金和經(jīng)費以及政府采購預(yù)算資金等直接撥付到收款人，逐步取消會計核算分中心。其次，對于區(qū)縣級實行會計集中核算制度的，要在區(qū)縣以下財政部門以及同級行政事業(yè)單位實行互為一體的融合方式，融合國庫集中支付的功能，不斷變革區(qū)縣會計核算中心的功能，所有政府財政性資金都納入國庫集中支付的范圍，強化各單位零星現(xiàn)金支出的管理。隨著國庫集中支付制度的逐步推進(jìn)，會計集中核算中心要逐步融入國庫集中支付制度，其會計人員逐步轉(zhuǎn)化為政府公共會計。

　　4.建立國庫集中支付制度的配套改革措施。進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，全面推行部門預(yù)算制度，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，為順利實施國庫單一賬戶制度創(chuàng)造條件。建立財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)，主要包括：預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)保證預(yù)算資金的撥付符合預(yù)算安排和支出進(jìn)度要求；收入管理系統(tǒng)監(jiān)控稅收和非稅收入征收情況。通過上述管理系統(tǒng)，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中實現(xiàn)高效、安全運行。建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)，改變目前我國全國性電子化銀行清算系統(tǒng)尚不完善的狀況，逐步建立健全我國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，縮短財政資金撥付的到賬時間，提高國庫單一賬戶清算業(yè)務(wù)的效率。加強監(jiān)督制約機(jī)制，財政部門要加強對預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督，人民銀行要加強對代理財政支付清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的監(jiān)控，審計部門要結(jié)合財政國庫管理制度的建立，進(jìn)一步加強對預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計檢查，促進(jìn)政府職能部門和其他預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)，通過建立和完善科學(xué)合理的監(jiān)督制約機(jī)制，確保財政資金安全。修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法，如制定《集中支付操作程序》及實施細(xì)則，修訂《中國人民銀行會計制度》、《國庫核算辦法》、《財政總預(yù)算會計制度》等相關(guān)財政、金融法規(guī)等，為改革提供法律保障。

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