一、財政體制改革簡評

　　中國的財政體制改革，是根據(jù)事權與財權相結合的原則，把總額分成的財政體制改革為分稅制財政管理體制，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施宏觀調(diào)控所必須的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方收入。這樣，以“分稅”為名的劃分中央與地方的事權、財權、稅權并設立兩套征稅機構的財政體制改革，奠定了財政體制新框架，為充分發(fā)揮“兩個積極性”創(chuàng)造了條件，也為國家的統(tǒng)一和鞏固增強了經(jīng)濟基礎。例如，1994年的財政體制改革，從根本上改變了中央稅的比重，由1993年及以前的20％左右提高到了1994年及以后的50％以上。這確實是一個很了不起的成就。然而，此次財政體制改革，對完善的分稅制財政管理體制而言，只能說是一種必要的過渡措施。所以，中國現(xiàn)行的財政體制仍有許多不足。

　　1、由于財政體制改革與稅收改革在改革步伐上的差異性， 從而導致現(xiàn)行地方稅制的不完善與不規(guī)范。地方稅不是一種稅的稱謂，而是一組稅的統(tǒng)稱，有明顯的財政意義。似乎可以如此簡單地表述：地方稅是對充作地方財政收入的稅源的課征。建立地方稅體系是建立分稅制財政管理體制的客觀需要。然而，在財稅改革的實際過程中，財政體制改革是圍繞市場經(jīng)濟需要“分”的思路展開的，即“分事、分權、分稅、分管”。而稅制改革則是為滿足市場經(jīng)濟“統(tǒng)”的需要進行的，即市場是統(tǒng)一的，需要“統(tǒng)一稅法”；市場是競爭的，需要“公平稅負”。而統(tǒng)一與公平原則的實現(xiàn)，就可以在一定程度上“簡化稅制”。但所提“合理分權”即滿足市場經(jīng)濟“分”的基本原則并沒有得到充分體現(xiàn)。這種差異性就使得地方稅制中許多稅種基本沒動，于是就呈現(xiàn)出“新稅收、老稅種”的面貌。同時，財政體制改革在進行“分”的時候，也沒有分徹底，只是按中央、地方兩大塊來分稅收。而地方各級之間則沒有考慮。因此，現(xiàn)行稅收制度就很難完全滿足地方各級財政的需要了。

　　2、地方稅源劃分得不盡合理。按照效率、適合、 相當?shù)脑瓌t來判定，首先是地方稅源沒有分級次，不能滿足地方各級政府的需要；其次，沒有按地域，而是按隸屬關系、部門、資源或因政策調(diào)整的增加部分來劃分稅源，前者如企業(yè)所得稅，后者依次如城市維護建設稅、資源稅、銀行營業(yè)稅，這不但有礙于企業(yè)改革，也不符合稅源的對應性；其三，沒有很好地考慮有些稅源的廣度和潛力，如個人所得稅和資源稅，它們或是因其所得來源廣大，或是因其資源為國家所有，而不可作為地方所得稅；其四，沒有貫徹同一原則，如增值稅與營業(yè)稅，都是消費稅，劃分原則應相同，即均應作為共享稅稅源。

　　3、地方缺乏必要的地方稅立法權。 分稅制財政管理體制的基本思想，是市場經(jīng)濟條件下的民主理財思想。鑒于此，地方政府有了征稅權和獨立的征稅機關。但問題在于，除了全國性的地方稅立法工作以外，地方?jīng)]有根據(jù)本地的特點、資源狀況和特別需要，開征一些地方性稅種的立法權。可以說，這是亂收費的根源之一。

　　二、地方政府和地方財政

　　國家歷史久遠，其政權級次隨著社會生產(chǎn)力水平的提高和社會經(jīng)濟結構的變化而不斷調(diào)整、變動，中央政府代表國家，下為地方各級政府，分別處理各自的公共事務。

　　不論各國地方政府所指為何，但“地方”總是相對于“中央”而言的。而地方又有其組織體系，分為一定的級次。因此，首先要確定地方政權級次，然后才能考慮相應的財政體制。

　　兩千年來，中國的地方政府在二級制和三級制之間徘徊。現(xiàn)在的省、縣制，基本上是秦、漢郡、縣制的繼續(xù)。兩級政府是中國兩千年來的基本格局。解放以后，中國的地方政權制度雖然多變，但省、縣兩級都作為實級存在并各自有一級財政，應該是可以肯定下來的。

　　市在中國是近代的產(chǎn)物，可依其政治經(jīng)濟地位分為直轄市、省轄市和縣級市。除了縣級市以外，目前還實行“市管縣”制度。市是一級政府，是實級，應有相應的財政。市以下一般設區(qū)，區(qū)亦為實級，也應有區(qū)財政。區(qū)以下的街道辦事處是區(qū)的派出機構，不宜單設財政。

　　縣以下是鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，為實級政府，可有一級財政。在一些地區(qū)如有困難，可不設，亦可在條件具備之后逐步建立。

　　如上所述，依地方政府的實級，有省、市、縣、鄉(xiāng)四級，也就是說，地方財政亦有四級。

　　三、地方財政理論

　　在市場經(jīng)濟條件下，地方財政應是公共財政，是地方各級政府為滿足本地區(qū)的一般需要，促進本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)的發(fā)展，平衡財政分配，所需資金的取得、使用和管理的各種行為的總稱。

　　由于“地方”總是相對于“中央”而言的，因而，中央財政與地方財政實質(zhì)上的關系是：統(tǒng)一關系：國家對全國各地方的財政必須保持統(tǒng)一，統(tǒng)籌規(guī)劃；從屬關系：即權力的行使需遵從中央的統(tǒng)一的法規(guī)；調(diào)劑關系：中央調(diào)劑各地區(qū)的財政收支，以健全地方財政。

　　公共商品理論是財政稅收的基礎理論：財政支出的是公共商品，而稅收則是公共商品的價格。公共商品理論為中國的經(jīng)濟改革、財政改革和稅收改革指明了方向：民間部門生產(chǎn)私人商品，政府部門生產(chǎn)或供應公共商品，因此，政企必須分開；財政支出的只能是公共商品，而不是私人商品，因此，中國的財政預算結構需要轉換；稅收是公共商品的價格，因此，稅收應真正成為財政收入的主要來源。

　　公共商品的意義。在廣袤的商品世界中，基本可以將其分為兩大類：私人商品與公共商品。用來滿足私欲的商品，稱之為私人商品；用來滿足公欲的商品，稱之為公共商品。通過市場機制，研究私人商品的生產(chǎn)、分配、交換、消費，以及再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)的問題，乃是私經(jīng)濟的核心，也就是經(jīng)濟學研究的主要范圍。而通過政治過程或政府的作用，研究如何利用公共商品來滿足公欲的問題，乃是公經(jīng)濟的核心，也就是財政稅收所要研究的主要范圍。

　　公共商品（Public Goods）理論發(fā)端于西方。 因為翻譯的原因， Public Goods 一詞有多種表達：公共物品、公共產(chǎn)品、公共貨物、 公共財貨、公共財、公共商品等。我們之所以采用“公共商品”的說法，是因為公共商品與私人商品相提并論可以更能說明市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟問題和財政問題。

　　事實上，“公共”意為屬于社會的；公有公用的�！拔锲贰倍嘀溉粘Ｉ�活中應用的東西，具有使用價值，但不一定具有價值；只有作為商品的物品，才具有價值。“產(chǎn)品”是生產(chǎn)出來的物品，在市場經(jīng)濟中，絕大多數(shù)是用來進行交換的商品，只有那些自產(chǎn)自用的產(chǎn)品才不是商品�！柏浳铩笔枪┏鍪鄣奈锲�，也就是商品。“財貨”意同貨物�！柏敗笔清X和物資的總稱：錢為貨幣，是一種特殊商品：“物資”是生產(chǎn)上和生活上所需要的物質(zhì)資料，也是商品，所以，財與商品的意義相同。至于“商品”則是為交換而生產(chǎn)的勞動產(chǎn)品，具有使用價值和價值兩重性；泛指市場上買賣的物品。所以，我認為把“Public Goods”統(tǒng)一翻譯為“公共商品”較為妥當。而且，這樣定義，就可以把公共商品與私人商品聯(lián)系起來一起研究，從中找出它們之間的聯(lián)系以及共性與特性。

　　地方公共商品。公共商品所在的位置亦會對消費者產(chǎn)生不同的影響。例如，某人因距離消防隊較近而可能收益較多。這類公共商品可用地理條件作為劃分的標準，大體上可將其區(qū)分為地方性公共商品、區(qū)域性公共商品和國家性公共商品。公共商品的這種分類，為建立多層次政府制度提供了理論依據(jù)。但在實際經(jīng)濟生活中，嚴格區(qū)分國家公共商品和地方公共商品是做不到的。這是因為，大部分公共商品可以是國家的，也可以是地方性的。因此，這種區(qū)分只能是大致的：基本上為全國居民消費的公共商品屬國家公共商品，基本上由地方居民受益的為地方公共商品。

　　國家供應的公共商品，是對全體國民給予等量的利益，例如國防、國家制定的法律、基礎科學研究、國道、面向全國的高等教育等；地方政府供應的公共商品，在原則上，只不過是給特定地區(qū)的居民以等量利益，如環(huán)境保護、自來水供應系統(tǒng)、地方性道路、中小學教育等。所以說，地方公共商品乃是指能滿足一定地區(qū)人民的公共欲望，而由地方政府所提供的商品或勞務。又可稱之為被差別化了的公共商品。如同地方是相對于中央而言一樣，地方公共商品也是相對于國家公共商品而言的，具有明顯的區(qū)域性，因而其范圍通常包括：文化、教育、公園、娛樂、消防、水利、交通和地方公用設施等。地方公共商品不但具有聯(lián)合消費的特性，而且還具有私有性、排他性及排擠效果的性質(zhì)，并與純公共商品的性質(zhì)有所不同。就某一地區(qū)而言，其一居民如果增加對該地區(qū)公共商品的消費，就有可能造成他人的不便，甚至會使其他人無法消費這種公共商品。例如，圖書館的座位有限等。于是，國家公共商品是由中央政府來進行資源配置，而地方公共商品則是由地方政府來進行資源配置，因而是有效率的。

　　地方公共商品亦有開放性與閉合性之別。開放性地方公共商品，具有外部性，其效益會溢散到該地區(qū)之外（外部效益）。因此，該種公共商品的資源配置，需要有上一級政府的專項補助，其資金來源為受益的轄外地區(qū)的特別課征。而閉合性地方公共商品，則不具外部性，其效益全為內(nèi)部的，即全為該地區(qū)居民消費或享用，其資金來源為本地區(qū)政府，即地方財政。

　　此外，在一個空間經(jīng)濟里，同一地區(qū)的居民，對所在地區(qū)的公共商品的偏好，有較高的一致性。常言道，“人以類聚，物以群分”。例如，有的人喜歡居住在農(nóng)村，而有的人卻喜歡居住在城市。同時，地區(qū)內(nèi)的各個居民對公共商品的獲取能力也會有差異，例如，居住在公園、圖書館、游泳池等公共商品附近的居民，消費它們就比遠處居民方便一些。

　　一般說來，在資源配置的功能上，地方政府較中央政府為佳。這是因為，不同地區(qū)的人民對公共商品的偏好不同，而地方政府恰可直接根據(jù)本地區(qū)的居民的偏好來提供公共商品，人們也可以搬遷的方式從一地到另一地去尋求滿足其偏好的公共商品組合，即“用腳投票”，從而達到資源的最優(yōu)配置。可見，地方公共商品的存在，也提供了勞動者在地區(qū)間移動時，所可能顯示的對公共商品偏好的潛在機能，亦即人們以移居方式來顯示其對地方公共商品的偏好。根據(jù)他們的偏好，各人將選擇最有利的公共商品和稅收組合的居住地。這種勞動者在地區(qū)間移動的信息，可以幫助地方政府決定供應地方公共商品的水平。

　　綜上所述，地方公共商品之所以存在，是基于這樣的認識：地方之間的差別性和流動性。所謂差別性，是指地方之間的發(fā)展水平、消費習俗、消費偏好等存在一定的差別，因而各地的居民的公共商品的需求是不一樣的，所以就需要有相應地方公共商品的生產(chǎn)和供應，以提高資源配置的有效性。而所謂流動性，是指資源可以在地區(qū)之間自由流動。這就是“用腳投票”的基本原因。

　　四、地方財源籌措

　　地方財源籌措的原則主要是受益原則。地方的財政收入應是政府的全部收入，其來源為自有收入和外來收入兩大類。自有收入包括稅收收入和非稅收入；而非稅收入又包括與收益原則無關的罰款、捐贈收入與按受益原則的規(guī)費收入、工程受益費收入等。外來收入包括補助收入和地方公債。一般言之，地方財政的主要財源是地方稅收。以此與地方公共商品的提供相適應的是地方財政支出。其原因是，由國家供應的國家公共商品，是對國民全體給予等量的利益，而地方政府供應的地方公共商品，原則上，只不過是給予特定地區(qū)的居民以利益。正確理解地方稅的性質(zhì)，對地方財政制度而言，是極為重要的。

　　由于“地方”僅為全國的一部分，因而就有了中央與地方的稅源劃分問題。劃分中央稅與地方稅的原則一般有：（1）效率原則， 即以稅收征收效率的高低作為劃分標準，以確定稅源的歸屬權限，如財產(chǎn)稅類的各種稅，就地征管較易確實，故一般劃作地方稅；（2）適合原則， 即以稅基廣狹作為劃分標準，稅基廣稅源豐且有流動性的稅源劃歸中央，反之，則劃歸地方，如農(nóng)業(yè)稅具有地區(qū)性而且固定，故常作地方稅；（3）相當原則，以稅源的性質(zhì)和稅收負擔分配公平作為劃分標準， 如個人所得稅，其目的在于全國人民的財富平均，因其稅源廣，稅收彈性大，而宜劃歸中央。

　　這種劃分，一般有四種類型：獨立稅源、共分稅源、中央對地方補助和地方對中央?yún)f(xié)助。（1）獨立稅源，中央與地方各有其獨立稅源， 中央課征國稅，以量能課稅為原則；地方課征地方稅，以受益課稅為原則。（2）共分稅源，即稅收分成制，無論是國稅或是地方稅， 均由中央政府與地方政府按一定比例劃分其收入，國稅則中央分成較多，地方稅則地方分成較多，有時國稅與地方稅統(tǒng)一征管，使其稅收分成更易實行。稅收分成制又有兩種主要類型：地方交付稅與地方讓與稅。地方交付稅是中央政府依各地方政府的財政缺口，而自國稅收入中撥付一定比例給地方。地方讓與稅，是以國稅名義征收的特定稅收，根據(jù)各地的財政狀況按不同比例，提撥作為某種特定財源。（3）中央對地方補助， 中央政府為達成某項特定目的或進行某一特定事業(yè)，給予地方的一定款額。中央對地方的補助包括國庫負擔金、國庫委托金和國庫補助金三種。（4）地方對中央?yún)f(xié)助，即協(xié)助金， 在中央政府經(jīng)費不足或興辦某項事業(yè)時有利益外溢時，地方政府有負擔部分費用的義務，而由地方向中央提供協(xié)助金。

　　按照上述的劃分原則，我們所期望的地方稅制是什么樣的呢？一般說來，建立一個較好的地方稅制應該遵循三個標準：效益標準、公平標準和稅收成本標準。

　　效率標準。利用稅收來籌措資金，首先，必須使政府的財政活動具備充分的可能性。其次，課稅不要給市場價格帶來扭曲，影響民間部門的資源分配。本來，課稅就具有非中性。只是要求在選擇和設計地方稅制時，盡量避免超額負擔。這種超額負擔，即為稅收制度扭曲市場機制而給消費者帶來的社會福利損失。

　　公平標準。也稱公正標準。稅負的分配，應接近社會所能同意的所得分配模型，使財政支出與稅收負擔相適應。

　　稅收成本標準。征收費用和納稅費用均應為最低。

　　五、地方財政改革

　　地方財政具有地方色彩，且主要是為了滿足地方人民的公共需要。而地方政府的功能也只能在資源配置上，即向本地區(qū)的人們提供公共商品上，有極大的成效。所以，地方財政的改革應從這一基本點出發(fā)。其基本思路分述如下：

　　（一）建立地方公共財政。“財政”的英文是 Finance 一詞， 源于拉丁語 Finic，其愿意是指支出的期限，后措公共收入，再后則演進為“公眾財政”或“公共財政”（Public Finance）。及至現(xiàn)代，在市場經(jīng)濟中，“財政”或“公共財政”可稱之為“政府經(jīng)濟”。也就是說，政府所應生產(chǎn)和提供的只應是公共商品。這里所稱的政府，既包括中央政府即國家（具體地是政府，而且，只有中央政府才能代表國家），也包括地方政府。于是就有了中央財政或國家財政，以及地方財政的稱謂。

　　然而，在中國的計劃經(jīng)濟時期，財政通常亦稱國家財政，不但是中央財政和地方財政的總稱，而且也是計劃經(jīng)濟體制下的財政思想“國家分配論”的體現(xiàn)。在這個武庫里，既有“公共財政”，也包括著“私人財政”的內(nèi)容：其主要手段是計劃；其結果是“政企不分”，致使市場機制難以發(fā)揮，財政資金使用效率不高。

　　由此可見，市場經(jīng)濟體制下的“公共財政”與計劃經(jīng)濟體制下的“國家財政”是有著本質(zhì)區(qū)別的。無論是在財政思想上，還是在財政預算的范圍、方法和手段上。

　　因此，地方財政的首要任務是要由“國家財政”向“公共財政”過渡和轉變，把那些應由競爭性、經(jīng)營性企業(yè)辦的事情，隨著市場的成熟度，按“四部門經(jīng)濟”的原理，逐步從財政領域清理出去，從而實現(xiàn)政府辦政府該辦的事，不同級次的地方政府和地方財政承擔相對不同的公共服務職能。

　�。ǘ�）完善分稅制財政體制。有如下幾方面：

　　1、財政的級次。地方政府現(xiàn)有省、市、縣、鄉(xiāng)四個實級， 財政一般也有四級，那么，作為其財源的地方稅如何設立呢？根據(jù)中國的歷史、市管縣的現(xiàn)情、鄉(xiāng)財政的不健全，以及考慮到國際上的通行做法，現(xiàn)在中國的稅級結構設兩級的辦法較妥，而不必強求按財政級次去構建。如此，中央和省級均擁有各自的稅收立法權、執(zhí)法權、司法權及其解釋權和調(diào)整權。當條件具備的時候，省以下也可推行分稅制，但不賦予稅收立法權，而只有稅收執(zhí)法權和稅收司法權。與此相適應，地方稅設兩級，即省級稅和市縣稅。鄉(xiāng)財政包括在縣財政之內(nèi)，故一般可不設鄉(xiāng)稅。但在農(nóng)村的“費改稅”后，該部分可作為鄉(xiāng)稅，以充鄉(xiāng)財政的固定財源。

　　2、稅收管理體制的模式。 稅收管理體制是財政體制的重要組成部分。稅收管理體制的模式按其稅收立法和征收管理權限的劃分，可分為三種類型：中央集權型、地方分權型和集權分權結合型。在中國這樣的一個國家，宜集權分權結合型，即相對集中型，中央集中掌握主要的稅收收入，地方掌握次要的稅收收入，各自擁有一定的財權，同時以共享稅為主構成各級政府的主要收入來源，專享稅為輔。

　　3、稅務行政。如何實施稅務行政， 主要是如何設立財稅機構的問題。財政機構的設立，原則上應是一級政府要有相應的一級財政。而稅務機構的設立則不然。就其權責而言，一為稅務決策機構，即研究稅收體制、選擇稅種、調(diào)整人事、領導稽征機構；二為稅務稽征機構，即專職辦理各稅的課驗、計算和征收業(yè)務的機構。由于各國政體不同，有統(tǒng)一稽征和分別稽征的區(qū)別，因之稽征機構有統(tǒng)一的和分立的兩種。統(tǒng)一的稽征機構，不論稅收屬于中央或是地方均統(tǒng)一征收，并分別解繳入庫。其優(yōu)點是節(jié)約征收費用，適于領土不大的國家，但解繳手續(xù)繁雜，工作量大。分立的稽征機構，國稅、共享稅由中央設立的機構征收，共享稅中的地方部分，按規(guī)定由國稅機構解繳地方；地方稅由地方政府設立的機構征收。其優(yōu)點在于合乎稅源分配和財政體制的要求，適于領土廣大的國度，但征收費用較高。中國幅員廣大，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，生產(chǎn)力水平又是多層次的，這就使中國實行分別稽征制成為必然。現(xiàn)在已這么做了，總體來說效果是好的。今后要解決的問題是兩套稅務機構的協(xié)調(diào)問題。

　　但是，實踐經(jīng)驗告訴我們，對一些稅源很小的邊遠地區(qū)和基層稅務所，如果仍然按一般原則設置兩套稅務機構，顯得沒有必要。為了節(jié)省稅收成本，可只設一個稅務機構，統(tǒng)征各稅。

　　4、改善地方的收入機制。 主要包括規(guī)范收入機制和稅種的合理劃分。

　�。�1）規(guī)范收入機制。首先，按公共財政要求， 政府收入即財政收入。為此，預算外收入應全部納入預算管理。其次，規(guī)范地方的收費，把那些必要的行政性收費改革為地方稅種，亦納入預算管理。其三，規(guī)費收入只能規(guī)定在公共商品提供給個人的范圍之內(nèi)。

　�。�2）稅種的合理劃分。稅源的劃分， 要能滿足地方各級政府的需要，符合稅源的對應性，考慮稅源的廣度和潛力，并貫徹同一原則。按此，地方稅體系的具體設想如下：

　�、偕唐范愵悾涸鲋刀�、營業(yè)稅，中央與地方共享。

　�、谒�得稅類：企業(yè)所得稅（與中央同稅源而分率征收）。

　　③財產(chǎn)及其它稅類：資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、車船使用稅和車船使用牌照稅、房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅、契稅、印花稅、城市維護建設稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、屠宰稅、筵席稅、農(nóng)（牧）業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；社會保障稅（費）、遺產(chǎn)及贈與稅、教育稅和地方的“費改稅”部分；證券交易稅中央與地方共享；特別課稅以及地方有權開征的稅種等。