目前我國正處于經(jīng)濟轉軌時期，市場經(jīng)濟體制還不完善，公共財政支出框架還有待建立，而政府預算作為年度政府與納稅人之間資金分配的藍本，其編制環(huán)節(jié)還存在制度上的缺陷和管理漏洞，編制程序也不夠規(guī)范，同時相關的財政監(jiān)督、激勵機制沒有完全建立，對官員利用職權大量設租也缺乏必要的制衡。這種情況下，在政府預算管理中就產生了尋租現(xiàn)象。尋租現(xiàn)象是利用行政法律的手段以阻礙生產要素在不同產業(yè)之間自由競爭的辦法來維護或攫取利益的行為。因此，正確認識與分析政府預算編制管理中的尋租現(xiàn)象，對于完善、深化財政體制改革，建立公共財政有著重要的現(xiàn)實意義。

　　一、政府預算編制管理中尋租現(xiàn)象產生的制度分析

　　由于長期以來我國政府預算編制管理不規(guī)范，預算編制制度不完善，導致預算編制質量較低，這不僅影響了預算執(zhí)行質量和預算資金的使用效率，也為預算單位爭取預算最大化而采取尋租行為提供了制度上的空間。下面就從政府預算編制管理的制度入手，分析尋租現(xiàn)象產生的原因。

　�。ㄒ唬┱�府預算編制管理范圍狹窄、內容不夠全面。我國政府預算的編制和管理范圍僅限于預算內資金，而各類預算外資金、政府性基金等基本上由部門和單位自主安排收支，這樣就脫離了預算的監(jiān)管。從財政角度看，根據(jù)國家發(fā)展計劃編制的預算主要包含國家通過稅收取得的收入，而部門通過行使國家權力取得的收入（如收費等）游離于預算之外。從部門來看，不僅擁有預算安排的大量資金并享有很大的自主支配權，而且想方設法通過建立各種收費、基金，形成預算外資金。另外，現(xiàn)行政府預算編制中對預算內外資金的統(tǒng)籌安排使用程度較低，造成了部門間經(jīng)費水平也因預算外收入能力不同而苦樂不均。這種情況下，就容易造成各部門突破預算管理的限制對自身經(jīng)濟利益進行追逐，加之財政難以實施有效監(jiān)督，這就為尋租現(xiàn)象的產生和發(fā)展提供了有利條件。

　　（二）政府預算編制與管理缺乏細化，約束力不強。目前各級政府向同級人大提交的預算報告中，往往缺乏詳細具體的明細資料，沒有將預算指標細化到部門和具體支出項目，存在著預算編制粗糙、內容簡單的問題，因此無法對預算的執(zhí)行進行有效的管理監(jiān)督，這也在一定程度上影響了人大代表審查監(jiān)督作用的發(fā)揮。由于政府預算編制與管理缺乏細化，導致了預算本身的約束力軟化，在預算的具體執(zhí)行過程中報告不斷、追加過多，致使兩張皮現(xiàn)象嚴重。政府預算編制與管理缺乏細化、約束力不強的現(xiàn)狀，使得預算單位的資金使用缺乏透明度和有效監(jiān)督，激化了尋租現(xiàn)象的發(fā)展。

　�。ㄈ�）政府預算編制時間過短，安排不夠準確。按照現(xiàn)行的政府預算編制制度，各級政府都是在年初人民代表大會開會之前，確定一個大概的收支計劃報人大審批通過。當財政預算報告人大通過以后，按“切塊”得到分配權的主管部門和財政內部的各個職能部門，就會根據(jù)人大通過的財政支出預算進行新一輪的預算分配。但是，由于預算編制的時間晚，整個預算編制過程只有短短的1～2個月，造成預算安排的先天不足，形成大量的預算缺口，使得年度預算的追加難以控制。同時，這也造成了年初處于無預算狀態(tài)，單位預算批復下達的晚，再加上有一些專項資金分配方案出臺更晚，許多資金只能夠按上年度的支出水平進行預撥，嚴重影響了預算編制的嚴肅性和約束力，為預算單位的尋租提供了可能。

　�。ㄋ模┱�府預算編制方法不夠科學合理。長期以來，政府預算編制方法主要采用傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，即以上一年度各部門各類經(jīng)費的支出基數(shù)為基礎，并考慮下一年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政收入狀況和影響支出的各種因素，對不同類別的支出確定增長比例，從而確定預算。這種“基數(shù)法”雖然可以簡化預算編制過程，但也存在許多弊端。由于基數(shù)的不合理造成了部門之間、支出項目之間的苦樂不均，預算安排難以符合實際支出需要。有的部門由于執(zhí)行困難不得不改變預算規(guī)定的資金用途，造成有些經(jīng)費項目入不敷出，有的經(jīng)費卻連年結余。由此造成的結果，一方面加劇了資源供求矛盾，導致財政分配不能對有限資源進行合理配置；另一方面固化了財政資金在部門之間的分配格局，保護了各部門的既得利益，從而助長了這些部門的尋租行為。

　�。ㄎ澹┱�府預算編制缺乏前瞻性，且編制的程序不夠規(guī)范�，F(xiàn)行政府預算編制所涵蓋的內容范圍只包括了既定收支之間的資金安排，缺乏科學的分析預測工作，沒有很好地將預算編制與經(jīng)濟預測、社會發(fā)展規(guī)劃結合起來，影響了政府對財政資金資源的有效配置。加上政府預算編制時間倉促造成的內容不夠細化，僅僅是將資金簡單“切塊”分給主管部門進行再分配，這就導致了有些主管部門為了強化自身對財政資金的控制，根本不讓財部門參與后續(xù)的分配。這樣“切塊”后，政府相關機構對有關部門的后續(xù)分配就失去了必要的監(jiān)督和控制。其結果不僅嚴重影響了正常的財政分配秩序，而且多個部門行使財政分配資金的職能權利，致使更多的權力尋租者以權謀私加入尋租行列，造成尋租活動的惡化和蔓延。

　　二、政府預算編制管理中尋租現(xiàn)象產生的經(jīng)濟分析

　　政府預算編制管理中的尋租現(xiàn)象是一種經(jīng)濟活動，其產生的原因不僅僅是由于制度的不完善造成的，還有著更深刻的誘因。下面就從經(jīng)濟學的角度出發(fā)來剖析政府預算編制管理中尋租現(xiàn)象產生的原因。

　�。ㄒ唬┬畔⒉粚ΨQ性：政府預算編制管理中

　　尋租現(xiàn)象產生的基礎。信息不對稱是信息經(jīng)濟學中的一個基本假設。根據(jù)這一假設，交易中某些參與者擁有另一些參與者所不擁有的私人信息，在自利觀念的驅使下，有信息優(yōu)勢的一方會借此向對方尋租，處于信息劣勢的一方則會采取各種措施獲取對方的私人信息以便采取對策。信息不對稱非常普遍，與稀缺資源和機會成本一樣已成為經(jīng)濟學面臨的重要問題之一。信息的不對稱對于政府預算編制管理活動來說亦是如此，政府預算編制管理中的信息不對稱體現(xiàn)在兩個方面：一是資金使用者在資金運用上具有更多的信息優(yōu)勢。憑借其信息優(yōu)勢，并利用公共產出服務于廣大民眾的號召，通過各種游說與尋租活動向政府預算部門施加壓力，人為地擴張其預算需求；二是政府預算部門具有資金配給自由權上的信息優(yōu)勢，可以利用資金配給權影響資金使用者的行為。

　　從而，通過不斷改變預算資金配給的規(guī)則與結果，人為地創(chuàng)設超額預算資金配給的分布結構，并以這種“設租”行為，誘導預算資金使用者展開尋租活動。同時，從動態(tài)的角度加以考察，政府預算部門所掌握的資金配給自由裁量權還有不斷擴大的趨勢，這就使得預算管理活動中存在的租價值難以消散。在政府干預市場的調整過程中，如果缺乏競爭性的進入力量來促使租金耗散，那么租金就會存在，尋租活動就不可避免。在政府預算編制管理的雙邊壟斷市場結構中，由于這種信息不對稱的存在，預算資源分配中存在的超額預算資金配給，往往難以通過競爭性的力量加以耗散。因此，政府預算編制管理過程中就會產生尋租活動。

　�。ǘ�）公共權力的“委托-代理”關系：政府預算編制管理中尋租現(xiàn)象產生的直接原因。政府預算編制管理過程實際上是一個委托-代理的過程。經(jīng)濟學中的委托-代理關系可以理解為一種契約關系，契約的基本內容是規(guī)定代理人為了委托人的利益應采取何種行動，委托人應相應地向代理人支付何種報酬。公共權力和公共資源的所有者（最終擁有者）處于委托人一方，實際中即是國家以及全體社會公民；公共權力和公共資源的使用者處于代理人一方，他們在實際中的代表為政府官員，表現(xiàn)為受全體社會公民的委托，對公共資源進行分配調節(jié)，也就體現(xiàn)為對預算的編制以及管理。但是，根據(jù)“理性經(jīng)濟人”的經(jīng)濟學基本假設，掌握稀缺資源配置權利的政府官員也是一群“理性經(jīng)濟人”個體，作為個體或某個集團的內在利益需求驅使他們力圖實現(xiàn)自身利益最大化，而不是公共利益最大化，因此他們就會按照這個目標來對待面對的各種制度和規(guī)則。因此，在委托人與代理人信息不對稱、各種制度規(guī)則以及外在約束（即各種監(jiān)督制約機制）存在大量漏洞的情況下，也就是存在大量尋租空間的情況下，政府官員會自覺不自覺地利用手中掌握的分配資源的權力或多或少的為自己取得合法收入之外的利益。這樣，代理人行為偏離了委托人的最優(yōu)目標，使用委托人賦予的權利來牟取私利時，尋租現(xiàn)象的產生就不可避免了。

　�。ㄈ�）外部監(jiān)管疏漏及尋租成本低下：政府預算編制管理中尋租現(xiàn)象產生的催化劑。通常意義上，政府預算編制管理反映了一定時期內政府活動的范圍和對象，那么政府預算編制管理的外部監(jiān)管機制和法律體系建設無疑對保證政府活動有效進行起著重要的作用。顯然，外部監(jiān)管機制的不健全以及相關法律體系的不完備就會在一定程度上成為政府預算編制管理中尋租行為發(fā)生的外部刺激。從政府預算編制體制的外部監(jiān)管來看，由于還沒有形成獨立的預算管理外部監(jiān)管體系，因此監(jiān)管力度太弱，這在一定程度上助長了尋租現(xiàn)象的發(fā)生。此外，尋租現(xiàn)象有很長的潛伏期和隱蔽性，有一些舞弊可能是根本無法發(fā)現(xiàn)的，這些從客觀上增加了監(jiān)管的難度。尋租現(xiàn)象被發(fā)現(xiàn)的概率越小，風險就越小，雙方收益相對就更大，尋租動力越大。

　　政府預算編制管理的相關法律制度規(guī)定方面的缺陷使得“設租”、“尋租”雙方成本低下，這也是政府預算管理工作中尋租現(xiàn)象發(fā)生的外部原因之一�，F(xiàn)行的《預算法》是1995年1月1日頒布實施的，相應的立法體系和立法環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，預算管理的法律法規(guī)體系中存在著許多不完善之處，表現(xiàn)為：法與法之間不銜接甚至相互沖突、與實際工作不相符等。特別是預算管理法律體系中對違法行為的懲罰力度不夠，導致了尋租現(xiàn)象的成本很低。因此，只有加大處罰力度才能對政府預算編制管理中“設租”、“尋租”的雙方起到足夠大的威懾作用，減少尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

　　三、現(xiàn)階段政府預算編制管理中尋租現(xiàn)象的治理對策

　　目前，在市場經(jīng)濟制度尚不完善的情況下，尋租活動是不會自動消失的。要防范政府預算編制管理中的尋租行為，政府就必須多管齊下，標本兼治，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”；杜絕尋租現(xiàn)象應重視治本之策，因為一切經(jīng)濟人的最大化行為總是在特定的制度條件下進行的，因此要在體制上下功夫，以制度創(chuàng)新來防范尋租；同時也要重視治標之策，要加大尋租行為的成本，減少尋租活動的收益，使經(jīng)濟人通過成本-收益計算，覺得得不償失，從而自動放棄尋租行為。

　　（一）健全政府預算編制管理的法律體系。

　　我國政府預算編制制度是在計劃經(jīng)濟條件下形成的，先后出臺了《預算法》和《預算法實施條例》，對我國的編制制度涉及組織機構、運作機制、時間期限、編制程序、編制范圍、編制方法等方面進行了規(guī)定和要求。但實踐中預算編制的時間已提前，部門預算為主的改革措施相繼推行，但都沒有在《預算法》中得到體現(xiàn)，客觀上使得許多改革措施無相應的法律依據(jù)支撐，《預算法》的實施受到了很大的限制和沖擊。這樣，就為尋租者提供了鉆法律空子的機會，尋租者就會在法律的真空地帶大肆進行尋租活動。西方發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗告訴我們，嚴格而及時的預算法規(guī)制度是對政府及其官員行為最有效的監(jiān)督方式之一。從某種角度看，貪污腐敗不是人品問題，而是制度問題。制度建設與創(chuàng)新跟不上改革步伐，就可能演化為滋長腐敗的“沃土”。因此，健全政府預算編制管理的法律體系是杜絕政府預算編制管理中尋租現(xiàn)象最有效的手段，也是建立法制社會的內在要求。

　�。ǘ�）建立全方位的政府預算編制管理監(jiān)督機制。對于政府預算編制管理中尋租現(xiàn)象的防范，不要僅僅依靠法律體系的約束，因為法律對于違法行為的追究畢竟是一種事后處理；我們還應該做好事前的防范工作，這就要求我們建立全方位的監(jiān)督機制來杜絕政府預算編制管理中的尋租現(xiàn)象。具體來說，要加快政府預算監(jiān)督法制化進程，積極配合政府預算支出體制改革；把預算監(jiān)督納入法制化和規(guī)范化軌道，依法辦事，加強預算監(jiān)督法制建設。健全和完善適應預算支出框架需要的法律框架和預算監(jiān)督體系，用法律來規(guī)范政府預算監(jiān)督的工作方法和工作程序，明確預算監(jiān)督的地位、職責、任務、當事人的權利和義務及法律責任等內容，以便依法行政、依法監(jiān)督；各級預算管理部門要制定一套科學完整、先進合理、操作性強的監(jiān)督檢查實施辦法，為提高依法監(jiān)督水平創(chuàng)造條件；在預算編制改革中，要對預算分配的公開、公平和公正進行監(jiān)督，增強部門預算管理和執(zhí)行的責任；同時還要形成有效的社會監(jiān)督機制，社會監(jiān)督即新聞媒體和群眾等社會輿論監(jiān)督。充分發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，對發(fā)現(xiàn)的政府預算編制管理中的尋租行為公開曝光、公之于眾，不要怕“拔出蘿卜帶出泥”。同時還要強化公眾的公共監(jiān)督意識，鼓勵公眾參與監(jiān)督，對尋租行為進行舉報和檢舉。總之，應充分調動各方面監(jiān)督力量的積極性，形成一個全方位的監(jiān)督機制，只有對政府預算編制管理進行全方位的監(jiān)督，才能對政府預算編制管理中的尋租產生威懾力，從根源上有效防范尋租行為。

　�。ㄈ�）加強政府官員的職業(yè)道德和思想道德教育。任何問題都是人的問題，只要解決好人的問題，一切問題都會迎刃而解。政府預算編制管理中尋租行為的產生同樣如此，因此杜絕尋租行為也要積極從相關人員自身入手。對尋租行為治理的一條重要原則就是發(fā)揮意識形態(tài)的作用，加強政府官員的職業(yè)道德和思想教育無疑是重要的手段。應運用各種宣傳、教育手段，尤其是傳播媒介的輿論導向功能，在全社會培育起反尋租的社會道德力量，凈化當前政府某些官員一切向“錢”看的社會風氣，同時對負責預算管理的官員加強職業(yè)道德教育，培養(yǎng)他們的敬業(yè)精神、工作責任感、事業(yè)心和榮譽感，從道義上提倡官員廉政、潔身自好，自覺放棄和抵制尋租行為。思想道德防線的潰散往往是尋租腐敗的開始，構筑牢固的思想防線，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，堅持全心全意為人民服務的宗旨，強化人民公仆的理念，做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀，不斷內化自身，增強自身抵制腐敗的能力，對于有效減少尋租現(xiàn)象是十分必要的。提高全民族的文化素質和主人翁意識，加強公民的法制觀念，使尋租行為為人所不齒，在社會上無立足之地。通過加大宣傳和教育力度，將輿論監(jiān)督、道德評價與加強個人的自律意識相結合，重塑社會價值體系，從人們的思想意識里根除尋租思想。