《中華人民共和國國家金庫條例》和《中華人民共和國中國人民銀行銀行法》都明確規(guī)定經(jīng)理國庫是中國人民銀行的職責之一。據(jù)此，中國人民銀行各級行設立專門國庫機構來履行經(jīng)理國庫職責，包括辦理預算收入的收納、劃分、報解，預算支出撥款等國庫會計核算業(yè)務。這種分散核算方式，占用了大量的基層國庫人員，不能適應人民銀行加強國庫監(jiān)管的需要，導致人民銀行在經(jīng)理國庫過程中重核算輕監(jiān)管現(xiàn)象不同程度地存在。本文擬從國庫會計核算集中入手對集中趨勢下的國庫監(jiān)管展開探討。

　　一、國庫會計集中核算的內(nèi)涵及發(fā)展的必然性分析

　　1.國庫會計核算集中的內(nèi)涵。國庫會計核算集中即指人民銀行基層行國庫按照“一級財政，一級國庫”的原則，在不改變其對同級財政和征收機關履行服務職責與監(jiān)管權限的前提下，依托現(xiàn)代的網(wǎng)絡技術和遠程數(shù)據(jù)通訊技術，通過遠程客戶端方式接入上一級行的國庫會計核算服務器�；鶎訃鴰鞎�計核算業(yè)務以上級行國庫的《國家金庫會計核算系統(tǒng)》服務器為存儲和處理中心，基層行國庫在客戶端錄入預算收入、支出、退付、更正等基礎數(shù)據(jù)，對預算收支的分成報解上劃等會計核算過程則由上級行國庫集中完成。但核算集中是循序漸進的過程，首先應把縣支行國庫會計核算集中到中心支行國庫，待條件成熟時再把中心支行國庫會計核算集中到省級分庫直至總庫。本文只討論將縣支行國庫核算集中到中心支行國庫的情況。

　　2.實行國庫會計核算集中帶來的主要變化。在國庫會計核算集中到中心支庫的情況下，由中心支行國庫在國庫會計核算系統(tǒng)中統(tǒng)一進行參數(shù)設置、系統(tǒng)維護、數(shù)據(jù)報解、資金匯劃、崗位日終，統(tǒng)一生成會計報表及統(tǒng)計報表�？h支行國庫不再具備完整的業(yè)務核算功能，明細核算崗每天通過客戶端遠程登錄中心支庫核算系統(tǒng)，進行相關業(yè)務數(shù)據(jù)的錄入、復核，打印屬本支庫的會計憑證及各種預算收支報表。中心支庫與縣支庫相互之間的往來業(yè)務由以前通過內(nèi)部往來處理，轉(zhuǎn)換成中心支行國庫同機業(yè)務處理，縣支庫已經(jīng)不涉及資金清算業(yè)務。[1]也就是說實行集中核算，中心支行國庫將成為國庫會計核算中心集中處理全轄國庫會計核算事項，各縣支行國庫只是作為核算中心的核算網(wǎng)點辦理柜臺業(yè)務，由中心支行事后監(jiān)督中心集中監(jiān)督各縣支行網(wǎng)點、中支國庫會計核算中心的國庫會計核算結(jié)果。

　　3.國庫會計核算集中的必要性。目前各級國庫使用的國家金庫會計核算系統(tǒng)（TBS系統(tǒng)）功能十分強大，崗位設置非常細化，實行全面會計核算需設置較多的崗位，而目前基層國庫特別是縣支行國庫國庫一般是5人左右，難以滿足崗位設置的需要，人員兼崗存在不同程度的違規(guī)情況，雖然隨著人民銀行縣級發(fā)行庫的撤銷，有很多原發(fā)行、保衛(wèi)人員充實到國庫部門，但這些部門人員由于缺少必要的崗位培訓，業(yè)務素質(zhì)還不能適應履行職責的需要。正是因會計核算人員不足，使基層國庫窮于應付基礎核算工作，對國庫監(jiān)管存在不同程度的放松。

　　4.國庫會計核算集中的可能性。健全的國庫會計核算系統(tǒng)適應將縣支庫會計核算集中到中心支庫的需要，使國庫會計集中核算具有可行性�，F(xiàn)行的國庫會計核算系統(tǒng)包含了“一機多庫”的功能，即一臺計算機能同時處理多級和同級多庫的國庫會計核算業(yè)務，只要進行合理的參數(shù)設置，完全可以將縣支庫的會計核算集中到中心支庫統(tǒng)一進行會計核算處理。

　　實行集中核算后，縣支行國庫將減少崗位設置和國庫會計核算工作量，對中心支行國庫而言也只是通過計算機完成集中核算而并不會增加其業(yè)務量，因此，通過國庫會計的核算集中，將對基層國庫人員緊張狀況具有巨大的緩解作用，從而為在國庫監(jiān)管方面投入更多的人力和精力成為可能，并隨著國庫基礎信息的集中來最終破解基層國庫監(jiān)管中的各種難題。

　　二、國庫會計集中核算對國庫監(jiān)管的影響

　　1.監(jiān)管主體全員化，形成強大的監(jiān)管合力。人民銀行履行經(jīng)理國庫職責，做好國庫會計核算是基礎，保證國庫會計核算質(zhì)量是手段，提高財政資金的使用效率是目的。而國庫監(jiān)管是貫穿于會計核算始終，認真履行國庫監(jiān)管職責不是哪個別人的事，而需要所有國庫人員在辦理預算收入收納，庫款支撥以及預算收入退付與更正過程認真審核，嚴格把關，保證每一筆業(yè)務合規(guī)合法。但在目前基層國庫人員非常緊張的情況下，為做好監(jiān)管工作，在中心支庫一級配備了專職國庫監(jiān)管員一人，縣支庫因人員緊張僅明確一名兼職國庫監(jiān)管員。這種配備國庫監(jiān)管員做法雖然對明確國庫監(jiān)管職責與責任起到一定的作用，但卻給國庫監(jiān)管工作帶來較大的負面影響，使國庫監(jiān)管工作與國庫會計核算工作人為分離，割斷監(jiān)管與核算的聯(lián)系，好象監(jiān)管只是監(jiān)管員的事，而與國庫會計核算人員不相干，難以形成監(jiān)管合力。因此，通過會計核算集中，緩解縣支庫會計核算人員的具體核算壓力，重新優(yōu)化崗位設置和職責分工，形成人人參與監(jiān)管，人人有監(jiān)管職責的全員監(jiān)管的合力優(yōu)勢。

　　2.提高監(jiān)管層次，樹立監(jiān)管權威。會計核算集中后，各縣支庫的業(yè)務數(shù)據(jù)都集中到中心支庫，中心支庫對基層預算收支信息的了解更加深入與細致，從每筆預算收入的收納、級次劃分到報解入庫以及預算收入的退付與更正，中心支庫可以在縣支庫日常監(jiān)管的基礎上集中全轄國庫監(jiān)管資源開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查，實現(xiàn)國庫現(xiàn)場檢查層次提升一級，從而盡量避免同級國庫對同級財稅、國庫經(jīng)收處監(jiān)管過程中可能存在的人情監(jiān)督以及缺乏全局意識，過多地講求與財政、稅務部門等相關部門處理好關系問題，使國庫能很好地站在政府預算收支工作以及人民銀行經(jīng)理國庫事業(yè)的發(fā)展全局來開展國庫監(jiān)管工作，也將對樹立國庫監(jiān)管的權威性起到很大的作用。[2]

　　3.監(jiān)管內(nèi)容更加深化。在沒有實行會計核算集中的情況下，基層國庫特別是縣支庫由于國庫人員非常有限，還要承擔大量的國庫會計核算業(yè)務，而在履行國庫監(jiān)管職責時感到力不從心，窮于應付，表現(xiàn)為監(jiān)管內(nèi)容表面化，即將大部分精力用于審核預算收支、退付、更正憑證的要素規(guī)范性上，而對每一筆具體業(yè)務的經(jīng)濟實質(zhì)及其對預算資金的影響很少涉及。比如國庫經(jīng)收處對一些金額較大的預算收入繳款書漏蓋轉(zhuǎn)訖章現(xiàn)象，國庫部門在審核后將該筆繳款書退回，經(jīng)收處再于收到國庫退回款項的次日在繳款書上補蓋轉(zhuǎn)訖章后再劃至人行國庫。從形式上看，這是國庫經(jīng)收處會計核算不規(guī)范，國庫也嚴格認真地履行了日常監(jiān)管職責。這種現(xiàn)象雖經(jīng)常發(fā)生，但國庫部門也只是遇到漏蓋轉(zhuǎn)訖章就退回要求補蓋，而沒有采取更進一步的監(jiān)管措施。在會計核算集中后，基層國庫有更多的精力放在監(jiān)管上，就可以組織人員對此種行為進行認真細致的分析，如漏章行為確實是經(jīng)收處經(jīng)辦員工作責任心不強、工作不細造成，或是因?qū)τ嘘P國庫業(yè)務學習不到位所致，那么國庫就應督促國庫經(jīng)收處加強業(yè)務學習，提高素質(zhì)，并嚴格按照《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》辦理國庫經(jīng)收業(yè)務，而不是象以前那樣一退了之。如果是在國庫已提醒后仍經(jīng)常出現(xiàn)此類問題或是經(jīng)常對于大額繳款書發(fā)生漏章行為，則可推定為變相占壓稅款，國庫則可以依據(jù)相關規(guī)定予以處罰。通過以上的分析與監(jiān)管措施的實施，來規(guī)范國庫經(jīng)收處辦理預算收入的收納行為，加快各級預算收入入庫速度。通過對諸如此類監(jiān)管內(nèi)容的深化與細化，更好地履行國庫監(jiān)管職責。

　　4.監(jiān)管手段科技化。實行國庫會計核算集中過程中必然伴隨著財稅庫行聯(lián)網(wǎng)及財政集中支付，而現(xiàn)實情況是各地財稅聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)及財政國庫集中支付已經(jīng)走在會計集中核算的前頭，各級預算收支與管理信息的電子化程度越來越高，國庫只靠傳統(tǒng)的手工監(jiān)管已經(jīng)不能適應需要。大量的基層國庫數(shù)據(jù)集中到中心支庫后，國庫也將充分利用信息的電子化成果，通過開發(fā)軟件系統(tǒng)，實現(xiàn)對原始收支信息的有效過慮、科學處理，形成第一手監(jiān)管資料，為開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查提供重點和方向。比如對財稅庫行聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中大量電子繳稅信息，可以借助輔助系統(tǒng)查找要素不規(guī)范，經(jīng)收處未在規(guī)定期限內(nèi)劃轉(zhuǎn)以及繳款單位超過限繳期限繳納而征收機關未加收滯納金等問題，并及時準確記錄，這樣每次開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查時，就可以根據(jù)這些線索有針對性地開展現(xiàn)場檢查工作，從而解決以往現(xiàn)場監(jiān)督檢查中需從大量的會計資料中大海撈針般查找不合規(guī)范問題，將國庫監(jiān)管效率與效果提高到更高的水平。

　　5.監(jiān)管機制縱深化。從縱向方面來看，實行核算集中后必然帶來下級國庫監(jiān)管信息和資源向上級國庫有效集中，為上級國庫對下級國庫監(jiān)管資源實行統(tǒng)一調(diào)度提供條件，使上級國庫組織開展異地、交叉現(xiàn)場監(jiān)督檢查工作更加方便。從橫向方面來看可以建立國庫與人民銀行其他職能部門之間的橫向監(jiān)管合作機制。開展國庫監(jiān)管需要支付結(jié)算、賬戶管理、反洗錢、征信管理部門提供基礎信息上的廣泛支持，也需要法律事務部門給予法律咨詢、規(guī)范文書把關等方面支持，人民銀行內(nèi)部不同職能部門之間監(jiān)管信息有效利用成為國庫監(jiān)督管的重要保證，從而改變目前國庫單部門作戰(zhàn)的局面。[3]

　　6.監(jiān)管程序規(guī)范化。目前基層國庫特別是縣支庫還是習慣于運用傳統(tǒng)的思維和檢查方式、方法去開展監(jiān)督檢查工作，甚至還存在未履行正常程序而到商業(yè)銀行網(wǎng)點開展現(xiàn)場檢查的現(xiàn)象。而對檢查中發(fā)現(xiàn)的諸如延壓稅款、亂開預算收入過渡戶等問題，由于受檢查程序規(guī)范性以及處罰程序復雜性等因素影響而僅采取批評教育而已，國庫監(jiān)管工作的嚴肅性無法體現(xiàn)，監(jiān)管效果更是沒有保證。在會計核算集中到中心支庫后，現(xiàn)場監(jiān)督檢查將大多數(shù)由上級國庫統(tǒng)一組織，上級國庫在組織領導的規(guī)范性以及在得到法律事務人員的堅持力度方面都會得到很大改善，每次現(xiàn)場檢查也必將能夠嚴格按照《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等有關規(guī)定，依法、依規(guī)地開展，使國庫監(jiān)管逐步走上規(guī)范化、法治化的軌道。