一、城市建設(shè)舉債的理論基礎(chǔ)

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共品性質(zhì)引導(dǎo)我們從公共品理論著手討論。在公共品理論中，公共品有純公共品和混合公共品（或準(zhǔn)公共品）之分，純公共品必須同時(shí)具有三個(gè)特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。其典型例子是國(guó)防、行政（或司法）服務(wù)。但大多數(shù)公共品都只具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性，介于納公共品和私人品之間，因而只能稱作混合公共品。如 教育 、政府興建的公園和 醫(yī)院 、擁擠的公路等都屬于混合公共品。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)純公共品的供給，政府財(cái)政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能依靠市場(chǎng)機(jī)制解決，而對(duì)于混合性公共品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。就是說(shuō)，無(wú)論純公共品的供給還是混合公共品的供給，政府都有不可推卸的責(zé)任，假設(shè)政府可以舉債，關(guān)鍵是要分清哪些公共品必須由財(cái)政資金提供，哪些可以由債務(wù)資金提供并且更有效率。

　　下面考慮政府部門的對(duì)公共品的支出。政府部門的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出，在一定時(shí)期（如一年）的政府支出中，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的 社會(huì) 消費(fèi)利益，而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而且還同時(shí)在今后若干年內(nèi)發(fā)揮作用，根據(jù)這樣的劃分，政府對(duì)公共品的支出大部分都屬于資本性支出，如政府建造的公路、圖書館等混合公共品以及國(guó)防、照明等純公共品，它們將在今后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)為整個(gè)社會(huì)提供利益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共品的成本，而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥�。只有一部分純公共品，如政府必須支付�?guó)家公務(wù)員的工資、行政辦公費(fèi)用等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當(dāng)年公共品的成本，它與社會(huì)當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。

　　政府通過(guò)收取稅費(fèi)獲得的財(cái)政資金和通過(guò)舉債獲得的債務(wù)資金來(lái)支付這些公共品支出。在通過(guò)稅費(fèi)等財(cái)政手段籌資的情況下，收益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的，而舉債籌資把公共品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割成兩個(gè)不同的時(shí)期，使受益者和成本負(fù)擔(dān)者變得不一致，現(xiàn)在的社會(huì)成員免費(fèi)享用了公共品所帶來(lái)的效益，而未來(lái)的社會(huì)成員則要承擔(dān)以往公共品的生產(chǎn)成本。這樣，政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由財(cái)政資金承擔(dān)，如果以舉債收人來(lái)承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出，意味著讓現(xiàn)在的人無(wú)償享受公共品的利益，而讓以后的人來(lái)承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。公共品的受益者

　　與成本承擔(dān)者的分離，難以使公共品的提供達(dá)到有效配置的目標(biāo)，舉債籌資會(huì)使公共品的提供規(guī)模超過(guò)有效率的提供水平。對(duì)于政府部門的資本性支出則不應(yīng)以財(cái)政籌資作為唯一的渠道，通過(guò)舉債籌資將成本分?jǐn)偟浇窈蟮母鱾�(gè)受益期，將有助于社會(huì)選擇比較符合效率要求的公共品提供水平。因?yàn)槿绻�用�?dāng)年財(cái)政資金來(lái)承擔(dān)當(dāng)年全部資本性支出，就意味著讓現(xiàn)在的人承擔(dān)公共品的全部成本，而讓以后的人免費(fèi)享受它所產(chǎn)生的效益，從資源配置的角度看，這會(huì)使公共品的提供水平低于有效率的水平。

　　于是可以得出結(jié)論，政府部門的經(jīng)常性支出由財(cái)政資金支持、資本性支出由小部分財(cái)政資金和大部分債務(wù)資金共同支持是符合效率要求的。由于政府對(duì)部分純公共品的支出和對(duì)部分混合公共品的支出都屬于資本性支出，所以政府對(duì)絕大部分公共品的支出在使用一部分財(cái)政資金的基礎(chǔ)上，都可以以舉債獲得的債務(wù)資金來(lái)支持。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施主要包括：城市道路、橋梁、排水、路燈、污水處理、防洪；供水、燃?xì)狻⒐��?交通 、集中供熱、輪渡；園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等（對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施公共品的分類見表1）。那么同樣，在這些城市公共品的供給上，只有純公共品中的基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和人員經(jīng)費(fèi)必須由財(cái)政資金支付，其余的純公共品和混合公共品都可以由債務(wù)資金供給，即可以通過(guò)舉債的方式籌集資金。

　　二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債的具體方向

　　上面的分析 明確了絕大部分城市公共品的建設(shè)可以而且應(yīng)該以債務(wù)資金來(lái)支持，基本消除了舉債進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的疑慮，但是，考慮到政府的還債能力，舉債必須有一定的規(guī)模和限度，因而就必須進(jìn)一步明確哪些基礎(chǔ)設(shè)施更應(yīng)該舉債，哪些基礎(chǔ)設(shè)施使用債務(wù)資金進(jìn)行建設(shè)更為高效。

　　首先把可以舉債的城市基礎(chǔ)設(shè)施分成公益性和經(jīng)營(yíng)性兩類。公益性基礎(chǔ)設(shè)施包括城市一般道路、橋梁、隧道、路燈、公共綠地和防洪排澇這些純公共品以及混合公共品中有小部分內(nèi)部收益但外部收益顯著的一部分城市基礎(chǔ)設(shè)施，如給排水設(shè)施、園林、環(huán)境衛(wèi)生等；經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施包括了其余的混合公共品，如自來(lái)水、燃?xì)�、集中供熱、公交、地鐵等，它們既有外部收益又有一定內(nèi)部收益。

　　對(duì)于公益性基礎(chǔ)設(shè)施，它們是為城市提供基本公共服務(wù)的公共設(shè)施，一般不能或者較難直接向服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用，且和其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比起來(lái)投資規(guī)模相對(duì)不是很大，所以通常由政府撥款投資建設(shè)較為合適， 目前 主要是以財(cái)政撥款、城市維護(hù)建設(shè)稅和少量的收費(fèi)支持其建設(shè)。對(duì)于其中規(guī)模稍大的項(xiàng)目，也可以通過(guò)舉債的方式進(jìn)行，但債務(wù)本息也應(yīng)由財(cái)政收入償還。

　　經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目從技術(shù)上能夠向服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用，又具有一定的內(nèi)部收益，可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，并且其產(chǎn)出一般易于界定，可以強(qiáng)制履行合同，采取競(jìng)爭(zhēng)方式生產(chǎn)，因此在一定程度上可以通過(guò)市場(chǎng)的方式解決其運(yùn)營(yíng)和 發(fā)展 的資金。這里市場(chǎng)的方式是指政府利用預(yù)算安排和政策安排形成 經(jīng)濟(jì) 刺激，引導(dǎo)民營(yíng) 企業(yè) 參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，具體形式包括：政府與民營(yíng)企業(yè)或國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織簽定生產(chǎn)合約、長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、租賃承包、政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和資助、政府參股等。通過(guò)市場(chǎng)提供一方面降低了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，一方面又能促進(jìn)公共品和服務(wù)的質(zhì)量。比如供水、燃?xì)狻⒐�熱、公交等，目前基本由市政公用企業(yè)提供，財(cái)政的壓力已減輕不少，且隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，完全可以進(jìn)一步按照公司法的要求，建立 現(xiàn)代 企業(yè)制度，完全按市場(chǎng)的方式運(yùn)作。但是，由于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要在其正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)以后才可能產(chǎn)生收益，加上其固有的外部性，項(xiàng)目建設(shè)的初期投資基本還是須由政府解決。另一方面由于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模普遍比較龐大，有些大型、特大型項(xiàng)目的投資規(guī)模更是一般項(xiàng)目所不能比擬，僅靠財(cái)政資金支持難免十分吃力，所以在這些經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，舉債比較必要和可行，這也應(yīng)該是債務(wù)資金的主要使用方向。

　　三、城市建設(shè)舉債的重要途徑——市政債券

　　我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不準(zhǔn)發(fā)行政府債券，因此政府在搞城市建設(shè)時(shí)，不得不以各類公司、基金的名義或者各種集資、攤派等手段進(jìn)行所謂的“多元化融資”（實(shí)際是變相舉債），而這些融資借款項(xiàng)目的最終責(zé)任承擔(dān)者都必然是地方財(cái)政，結(jié)果造成地方政府顯性和隱性借債劇增、債務(wù)管理失控的局面。和這些變相舉債相比，發(fā)行市政債券較容易控制發(fā)債規(guī)模和把握償債能力，保持債務(wù)規(guī)模的穩(wěn)定性，因此我國(guó)應(yīng)該考慮借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，以發(fā)行市政債券的方式進(jìn)行城市建設(shè)。

　　1. 經(jīng)濟(jì) 大背景的變化要求允許發(fā)行地方債券。《預(yù)算法》頒布之時(shí)，我國(guó)正處于短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)期，供給不足、需求過(guò)旺是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要傾向，地方政府只負(fù)責(zé)投資決策，不負(fù)責(zé)投資風(fēng)險(xiǎn)； 企業(yè) 預(yù)算軟約束，熱心于數(shù)量擴(kuò)張，較少注意經(jīng)濟(jì)效益。在這種背景下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主要取向是控制、收縮，《預(yù)算法》不準(zhǔn)地方政府發(fā)行債券也是當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一種反映。而到現(xiàn)在，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)早已告別短缺，企業(yè)、銀行的運(yùn)行機(jī)制也發(fā)生了質(zhì)的變化，預(yù)算正在硬化，因此宏觀經(jīng)濟(jì)的主要取向也由控制需求轉(zhuǎn)向刺激需求，經(jīng)濟(jì)大背景的變化要求對(duì)《預(yù)算法》作出修改，允許地方政府發(fā)行債券。

　　2.賦予地方政府舉債權(quán)是分稅制的必然。按照分稅制的基本要求，地方各級(jí)預(yù)算經(jīng)常性收入由本級(jí)的稅收、服務(wù)性收費(fèi)和中央（上級(jí)）補(bǔ)助組成，以上收入不能滿足需要時(shí)，允許發(fā)行地方債券，用以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)之一。 目前 ，我國(guó)已初步建立起劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅收權(quán)的分級(jí)財(cái)政體制，賦予地方政府舉債權(quán)也屬必然。

　　3.發(fā)行市政債券將有效推動(dòng)城市建設(shè)。市政債券可以首先在大中城市發(fā)行，與企業(yè)和個(gè)人相比，城市是很好的負(fù)債主體，城市在全 社會(huì) 中的信譽(yù)，僅次于中央政府，優(yōu)于大的企業(yè)集團(tuán)。通過(guò)發(fā)債籌集城市建設(shè)資金，主動(dòng)權(quán)操縱在城市政府手中，便于實(shí)施，很快就能籌集大量資金，不僅不加重企業(yè)和個(gè)人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且能擴(kuò)大就業(yè)，增加建材、施工、市政設(shè)計(jì)等企業(yè)和個(gè)人的收入。同時(shí)，市政債券風(fēng)險(xiǎn)小，相對(duì)于儲(chǔ)蓄來(lái)說(shuō)又有免稅的好處，因而又給市民提供了持有多樣化、高質(zhì)量 金融 資產(chǎn)的機(jī)會(huì)，起到繁榮城市經(jīng)濟(jì)的作用。一般來(lái)說(shuō)，以負(fù)債經(jīng)營(yíng)城市，其財(cái)政盈余出現(xiàn)不會(huì)需要超過(guò)160年，在發(fā)行市政債券的推動(dòng)下，城市基礎(chǔ)設(shè)施逐步建成，將結(jié)束其建設(shè)期，進(jìn)入年稅費(fèi)收入大于年建設(shè)支出的經(jīng)濟(jì)繁榮期，形成良性循環(huán)。