一、我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政政策依托機(jī)制（體制）轉(zhuǎn)變與基本情況概述

　�。ㄒ唬�從分權(quán)“突破口”到分稅分級(jí)框架建立：財(cái)政體制變革中財(cái)政政策向“間接調(diào)控”轉(zhuǎn)變

　　中國(guó)漸進(jìn)改革的初期，與農(nóng)村改革、建立深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)一道，財(cái)政是在傳統(tǒng)體制上打入楔子的“突破口”之一，從1980年起改變以往“總額分成、一年一定”的集權(quán)型財(cái)政體制，改行“劃分收支、分級(jí)包干”的分權(quán)型財(cái)政體制。這一階段的種種安排，都是為正面啟動(dòng)城市改革和宏觀、微觀配套改革準(zhǔn)備條件。財(cái)權(quán)向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進(jìn)行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤(rùn)留成制的改革試驗(yàn)，又前進(jìn)到一、二步利改稅，試圖在對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)、培育市場(chǎng)的大背景下，通過(guò)放權(quán)讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，達(dá)到搞活企業(yè)、解放生產(chǎn)力的改革目的。

　　1985年，以利改稅為基礎(chǔ)，財(cái)政“分灶吃飯”體制的具體形式改為“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”，1988年后，又調(diào)整為“多種形式的財(cái)政包干”。分權(quán)過(guò)程取得了明顯成效，又很快暴露出一系列矛盾和問(wèn)題，地區(qū)割據(jù)、財(cái)力分散和運(yùn)作失范，企業(yè)難以真正搞活，政府間財(cái)力分配也難以真正規(guī)范和穩(wěn)定。

　　經(jīng)過(guò)反復(fù)的問(wèn)題剖析、理論研討、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，中國(guó)財(cái)政體制改革的基本思路以及財(cái)政改革與整體改革配套的軸心逐步得到明確，即認(rèn)識(shí)到應(yīng)建立以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，從政府財(cái)力收支的制度框架上，改變憑借行政隸屬關(guān)系壓抑和損害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的“條塊分割”，從而適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，二位一體地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使宏觀經(jīng)濟(jì)管理由傳統(tǒng)的直接控制，轉(zhuǎn)為政府運(yùn)用政策工具、通過(guò)市場(chǎng)中介間接調(diào)控的新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

　　1994年，中國(guó)推出財(cái)政、稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制框架，成為由“行政性分權(quán)”（分灶吃飯）向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”（分稅分級(jí)）的一個(gè)里程碑式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在新體制下，中央、地方劃開(kāi)事權(quán)，各自掌握不同稅種，同時(shí)也保留若干比例明晰、規(guī)范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級(jí)獨(dú)立的預(yù)算（同時(shí)也發(fā)展力求規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付），企業(yè)則在稅法面前一律平等，不分大小，不論行政級(jí)別，不再考慮行政隸屬關(guān)系，依法既交國(guó)稅，又交地方稅，走向明晰產(chǎn)權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)的道路。

　　這種分稅分級(jí)的新財(cái)政體制，內(nèi)在地要求財(cái)政政策的設(shè)計(jì)和運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)杠桿（經(jīng)濟(jì)參數(shù)形式）為主，成為中國(guó)財(cái)政政策在體制模式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”進(jìn)程中，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下間接調(diào)控境界靠攏、提高政策效力的制度依托。

　　（二）為處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系而努力：連年赤字的發(fā)生與財(cái)政困境

　　中國(guó)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”啟動(dòng)時(shí)的“歷史欠賬”堆積如山，為了達(dá)到以改革促進(jìn)發(fā)展和長(zhǎng)期穩(wěn)定、以穩(wěn)定保證改革開(kāi)放與發(fā)展基本環(huán)境的目的，把握住經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)“硬道理”貫徹現(xiàn)代化基本路線，所需要解決的矛盾、問(wèn)題又層出不窮，千頭萬(wàn)緒，政府體系所需要的財(cái)力規(guī)模極為巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出常規(guī)。因此，歷史積累因素和現(xiàn)實(shí)壓力因素的綜合和維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的迫切要求，便馬上形成了極度的財(cái)力緊張和明顯的財(cái)政困境，赤字連年發(fā)生，持續(xù)至今，財(cái)政收入占GDP的比重也在分權(quán)過(guò)程中逐年下降，由1979年的28.4%降為1995年的10.7%，以后才有小幅回升。

　�。ㄈ�）轉(zhuǎn)軌中政府財(cái)力體系的多元化：預(yù)算外收支的膨脹與治理

　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中分權(quán)改革的實(shí)施，以及政府資金面臨的多方面巨大需求壓力，使“預(yù)算外”、“制度外”資金迅速增長(zhǎng)，在一些階段甚至急劇膨脹。中國(guó)的“預(yù)算外資金”早在50年代初就為調(diào)動(dòng)地方、國(guó)營(yíng)企業(yè)“積極性”而設(shè)立，但一向規(guī)模不大，到80年代之后，以遠(yuǎn)高于預(yù)算資金的速度迅猛擴(kuò)張，1992年時(shí)，已相當(dāng)于預(yù)算資金規(guī)模的110.7%.到1993年，改變其管理范圍與統(tǒng)計(jì)口徑規(guī)定，將企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)基金和稅后留利從“預(yù)算外資金”中排除出去之后，由地方財(cái)政和政府主管部門(mén)掌握的預(yù)算外資金年度收入仍相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的1/3以上，1996年又躍升為52.56%.1997年再度調(diào)整預(yù)算外資金口徑，不再包括納入預(yù)算內(nèi)列收列支的若干項(xiàng)政府基金收費(fèi)收入，其總規(guī)模仍在預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模的1/3左右。在預(yù)算外資金旁邊，還有更不透明的第三塊資金即所謂“制度外資金”或“預(yù)算外的預(yù)算外”，其總規(guī)模沒(méi)有準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)數(shù)字，內(nèi)容也十分復(fù)雜，既包括社會(huì)保障的一些基金、政府集資收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金，也包括權(quán)力部門(mén)、單位的“小金庫(kù)”、“創(chuàng)收”收入和私自從制度內(nèi)轉(zhuǎn)出的資金。據(jù)一些專(zhuān)家估測(cè)，高峰時(shí)這塊資金也與預(yù)算外資金規(guī)模不相上下。1996年以后，以分稅分級(jí)體制為依托，上下結(jié)合地對(duì)于已呈明顯弊病的制度外、預(yù)算外資金的混亂與失控進(jìn)行了清理整頓，通過(guò)一系列措施加強(qiáng)管理，總的趨勢(shì)是先把三塊財(cái)力規(guī)范、歸并為預(yù)算內(nèi)、外兩塊，再逐步將預(yù)算外資金也納入預(yù)算內(nèi)管理，最終達(dá)到預(yù)算對(duì)政府財(cái)力的完整覆蓋。

　　（四）以開(kāi)放促發(fā)展促改革：應(yīng)對(duì)全球化趨勢(shì)的財(cái)政政策與制度安排

　　中國(guó)的開(kāi)放，內(nèi)在地包含著正視和自覺(jué)參與全球化過(guò)程的邏輯和內(nèi)容。開(kāi)放的多種措施，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多方面的政策與制度模式，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了種種影響。因此，開(kāi)放在促進(jìn)發(fā)展、引進(jìn)資金和先進(jìn)技術(shù)的同時(shí)，也在促進(jìn)改革，即引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和引進(jìn)體制創(chuàng)新的多種配套要素。中國(guó)的財(cái)稅政策在80年代以來(lái)積極地促進(jìn)開(kāi)放，在與世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等加強(qiáng)聯(lián)系與合作的同時(shí)，在擴(kuò)大開(kāi)放的過(guò)程中，也積極地改造財(cái)稅自身的制度安排與政策框架。

　　在開(kāi)放的推動(dòng)下，中國(guó)近二十余年間最早實(shí)行的稅制改革，是從涉外稅制方面起步的。1980年9月，全國(guó)人大公布了《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》。前者適應(yīng)了對(duì)外開(kāi)放后中外合資企業(yè)不斷出現(xiàn)對(duì)稅制建設(shè)的要求；后者則實(shí)際上覆蓋了對(duì)外開(kāi)放后數(shù)量日增的外國(guó)在華工作人員的個(gè)人所得課稅。1981年，又公布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)企業(yè)所得稅法》，同時(shí)明確規(guī)定涉外企業(yè)繼續(xù)沿用修訂后的工商統(tǒng)一稅，并照章繳納車(chē)船使用牌照稅和城市房地產(chǎn)稅。至此，我國(guó)的涉外稅制初步建立起來(lái)。此后，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)陸續(xù)對(duì)以上稅法作了適當(dāng)修改，進(jìn)一步放寬了優(yōu)惠政策，以利于我國(guó)吸引外資，引進(jìn)技術(shù)，擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往。

　　1991年，七屆人大四次會(huì)議通過(guò)并公布了《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》，將中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅和外國(guó)企業(yè)所得稅兩種稅合并為外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅一種稅，以更好地尊重國(guó)際稅收慣例，適應(yīng)市場(chǎng)化程度提高后經(jīng)濟(jì)生活的現(xiàn)實(shí)要求，服務(wù)于對(duì)外開(kāi)放。

　　從1981年1月起，為更好地貫徹對(duì)外開(kāi)放政策，推動(dòng)中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科學(xué)技術(shù)和文化合作的發(fā)展，利用外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，中國(guó)與日本就簽訂全面性避免對(duì)所得雙重征稅和防止偷漏稅協(xié)定，進(jìn)行了4輪會(huì)談，1983年9月6日，兩國(guó)政府在北京正式簽署協(xié)定。1984年6月26日，兩國(guó)政府代表在東京交換了關(guān)于已各自履行協(xié)定生效法律程序的換文，協(xié)定正式生效，1985年1月1日開(kāi)始正式執(zhí)行。這是中國(guó)對(duì)外締結(jié)的第一個(gè)政府間全面避免雙重征稅的協(xié)定。在這期間我國(guó)還陸續(xù)與其他國(guó)家進(jìn)行了協(xié)定的談判。到1991年，中國(guó)已先后同日本、美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大等32個(gè)國(guó)家正式簽署了避免雙重征稅協(xié)定。其后至今，進(jìn)入談判過(guò)程和簽署協(xié)定的國(guó)家數(shù)目還在增加。

　　在宏觀調(diào)控中，中國(guó)鼓勵(lì)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的政策工具，已發(fā)展為國(guó)際慣例軌道上的出口退稅。保稅區(qū)的試驗(yàn)也在多處進(jìn)行。在積極利用國(guó)際組織、外國(guó)政府貸款的同時(shí)，中國(guó)政府也在與國(guó)內(nèi)政策呼應(yīng)的情況下，在國(guó)際金融市場(chǎng)上開(kāi)展債券融資。

　　二、1998年以來(lái)的積極財(cái)政政策

　�。ㄒ唬┱�策啟動(dòng)的背景

　　由于80年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的財(cái)政困難和多種制約因素，近20年間中國(guó)財(cái)政政策總體而言是“低調(diào)”的，主要表現(xiàn)是財(cái)力安排捉襟見(jiàn)肘，連年赤字、職能范圍收縮而同時(shí)“錯(cuò)位”（越位與“缺位”）嚴(yán)重，維持“吃飯財(cái)政”在許多情況下都成為問(wèn)題，就更談不上十分積極的調(diào)控舉措。但1998年一季度過(guò)后，這種情況發(fā)生很大改變，上年爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的影響已相當(dāng)明朗，并與一系列國(guó)內(nèi)問(wèn)題迭加在一起，迫切需要以宏觀政策措施擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)施反周期操作，于是決策上果斷地啟動(dòng)了擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策，使財(cái)政政策成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。

　　啟動(dòng)積極財(cái)政政策的背景因素，歸結(jié)起來(lái)主要有如下五個(gè)方面：

　　1.東南亞金融危機(jī)影響的巨大超出了一般人的意料

　　以1997年7月2日泰國(guó)宣布放棄聯(lián)系匯率制為標(biāo)志而爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)，引出一浪又一浪的沖擊波，到1998年，已席卷了幾乎整個(gè)亞洲，并擴(kuò)展到俄羅斯，波及拉美，進(jìn)而使歐洲和美國(guó)也受到影響，其對(duì)于亞洲和世界經(jīng)濟(jì)影響之巨，大大超出早些時(shí)候一般人的估計(jì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在此次危機(jī)中被評(píng)價(jià)為在亞洲表現(xiàn)最好，受影響最小。但到1998年，外貿(mào)的增長(zhǎng)幅度也明顯放緩，并于5月出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，客觀上這成為使各方對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)形成共識(shí)的響亮警鐘。

　　2.金融危機(jī)影響迭加到中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期低谷階段上，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯趨緩并出現(xiàn)通貨緊縮跡象

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率（以GDP增長(zhǎng)率衡量）從1993年的13.5%回落到1997年8.8%的水平，平均每年下降約1個(gè)百分點(diǎn)，這時(shí)被認(rèn)為還處于比較適宜的區(qū)間，但慣性下滑并未停止。1998年上半年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率僅為7%，與全年8%的增長(zhǎng)目標(biāo)形成明顯差距。同時(shí)，物價(jià)水平持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，1-7月累計(jì)居民消費(fèi)價(jià)格比上年同期下降0.4%，商品零售價(jià)格下降2.2%，被不少分析者認(rèn)為是通貨緊縮的表現(xiàn)。

　　3.20年市場(chǎng)化改革終于引致走出短缺的“過(guò)剩經(jīng)濟(jì)”局面

　　中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在改革前一向以供給不足的短缺經(jīng)濟(jì)為主要特征。這種局面，在改革以來(lái)市場(chǎng)化資源配置機(jī)制漸進(jìn)形成、生產(chǎn)力獲得極大解放的過(guò)程中逐步改觀。在幾個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的低谷階段上，先后出現(xiàn)過(guò)1983年的“局部買(mǎi)方市場(chǎng)”，1990年的“市場(chǎng)疲軟”，終于在1997-1998年走到了較全面的所謂“買(mǎi)方市場(chǎng)”或“過(guò)剩經(jīng)濟(jì)”，市場(chǎng)上供不應(yīng)求的商品種類(lèi)已寥寥無(wú)幾，供大于求或供求平衡的占絕大多數(shù)（當(dāng)然，不應(yīng)忘記普通民用住宅和公交服務(wù)等供給，仍是嚴(yán)重緊缺的，卻往往未在有關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)中表現(xiàn)）。企業(yè)產(chǎn)成品庫(kù)存總量不斷增加，1998年中已達(dá)4萬(wàn)億元，約相當(dāng)于GNP的40%以上。

　　4.“國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組”帶來(lái)了大量的“下崗分流”人員和失業(yè)壓力

　　近20年的改革經(jīng)過(guò)一系列的前哨戰(zhàn)和外國(guó)戰(zhàn)，走到了國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組的攻堅(jiān)戰(zhàn)階段。在“軟著陸”后需求不旺的宏觀環(huán)境下，為了對(duì)企業(yè)維持必要的優(yōu)勝劣汰改組壓力，總體上已不再沿用過(guò)去的種種優(yōu)惠與關(guān)照手段挽救效益不佳的企業(yè)，而是積極促進(jìn)企業(yè)的兼并重組乃至破產(chǎn)；加上前述內(nèi)、外部增長(zhǎng)減速因素的迭加，使微觀層次困境加劇，于是出現(xiàn)了大量的下崗分流人員，一年約1000余萬(wàn)人，失業(yè)壓力增大。緩解失業(yè)壓力成為決策上和社會(huì)各方所關(guān)注的大問(wèn)題。

　　5.貨幣政策連續(xù)、密集運(yùn)用，但政策效果不夠明顯

　　針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”過(guò)程中的情況，貨幣政策方面采取了一系列放松銀根、刺激需求的政策，1996年5月之后的兩年多時(shí)間里，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并在1998年初取消國(guó)有商業(yè)銀行的貸款限額控制（改行資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理），降低準(zhǔn)備金率，頒布積極實(shí)行貸款支持的指導(dǎo)意見(jiàn)等，以求擴(kuò)大企業(yè)貸款需求，刺激投資。貨幣政策如此連續(xù)、密集的運(yùn)用，可以說(shuō)是“竭盡全力”的，然而，遲遲沒(méi)有產(chǎn)生足夠明顯的政策效果，其操作余地已經(jīng)相對(duì)狹小。

　　上述幾方面的情況綜合在一起，使決策層于1998年為力求實(shí)現(xiàn)8%的增長(zhǎng)目標(biāo)而采取增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需方針，并且把增加投資的重點(diǎn)掌握為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以求避免形成生產(chǎn)項(xiàng)目上的重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和增強(qiáng)發(fā)展后勁）。為有力地貫徹這一思路，啟動(dòng)財(cái)政政策便是必然的選擇。因?yàn)樽呦蚴袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)“間接調(diào)控為主”的宏觀調(diào)控體制，財(cái)政政策是貨幣政策之外唯一可以仰仗的“主力型”工具和手段。

　�。ǘ�）積極財(cái)政政策的要點(diǎn)

　　啟動(dòng)財(cái)政政策時(shí)，有關(guān)部門(mén)加緊研究了對(duì)原預(yù)算安排作出調(diào)整的方案，這一方案在1998年8月的全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)上提請(qǐng)審議并獲得批準(zhǔn)。預(yù)算調(diào)整方案的重點(diǎn)內(nèi)容是：

　　第一，增發(fā)1000億元長(zhǎng)期國(guó)債，所籌資金用作國(guó)家預(yù)算內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)投資。這1000億元國(guó)債只對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行發(fā)行（中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行四家分別認(rèn)購(gòu)500億元、200億元、1000億元和200億元），還債期限為10年，年利率5.5%.1000億元的舉債一分為二，中央、地方各500億元，相應(yīng)使1998年中央預(yù)算支出擴(kuò)大500億元，中央財(cái)政赤字由年初預(yù)算的460億元擴(kuò)大到960億元。

　　第二，將年初預(yù)算中原用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的180億元調(diào)整為經(jīng)常性項(xiàng)目支出，用于增加科技教育投入、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)保障、離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放和增加搶險(xiǎn)救災(zāi)支出（當(dāng)時(shí)我國(guó)長(zhǎng)江流域和嫩江、松花江流域遭遇50-100年一遇的特大洪水已成定局）。

　　對(duì)財(cái)政預(yù)算作如此大動(dòng)作的年中調(diào)整在新中國(guó)成立以來(lái)的幾十年間是極罕見(jiàn)的，但符合《預(yù)算法》第五十四條的規(guī)定，屬于宏觀調(diào)控中靈活的相機(jī)決策，反映了我國(guó)宏觀調(diào)控水平的提高。

　　國(guó)務(wù)院對(duì)增發(fā)國(guó)債所籌集的1000億元資金的使用作了認(rèn)真研究。項(xiàng)目安排的重點(diǎn)是：第一，增加農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資。結(jié)合防汛抗洪，抓好大江大河干流堤防的除險(xiǎn)加固，中小河流治理，水毀工程修復(fù)，以及長(zhǎng)江、黃河中上游天然林資源保護(hù)、植樹(shù)造林等。第二，繼續(xù)加快鐵路、公路、電信和一些重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)。鐵路主要安排京九南段復(fù)線建設(shè)等；公路按照“五縱七橫”，的規(guī)劃，重點(diǎn)加快“三縱兩橫兩個(gè)重要路段”的建設(shè)進(jìn)度；電信建設(shè)主要發(fā)展數(shù)字通信和移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)。第三，擴(kuò)大城市環(huán)保和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模。重點(diǎn)用于大中城市污水和垃圾處理，供水、供暖、供氣、城市道路和綠化等。第四，建設(shè)250億公斤倉(cāng)容的國(guó)家儲(chǔ)備糧庫(kù)，全年國(guó)家直屬儲(chǔ)備糧庫(kù)建設(shè)投資達(dá)到年初計(jì)劃的17.5倍，超過(guò)建國(guó)以來(lái)的投資總額。這些糧庫(kù)主要由地方政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)包干建設(shè)，地方無(wú)償提供建設(shè)用地，免除相關(guān)的稅費(fèi)，并由國(guó)家糧食儲(chǔ)備局選派工程監(jiān)視，保證工程質(zhì)量。第五，實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造和建設(shè)工程，同時(shí)抓緊進(jìn)行城市電網(wǎng)改造。第六，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住宅建設(shè)規(guī)模。此外，運(yùn)用新增國(guó)債所籌資金，還將增加公檢法設(shè)施建設(shè)投入。

　　啟動(dòng)積極財(cái)政政策的1998年，還向國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行發(fā)行了2700億元特別國(guó)債（期限為30年），實(shí)際上是將銀行對(duì)存款人的債務(wù)轉(zhuǎn)為財(cái)政對(duì)銀行（間接對(duì)存款人）的債務(wù)，財(cái)政又把這筆資金如數(shù)打入四家國(guó)有獨(dú)資銀行的資本金帳戶(hù)，從而使我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的資本充足率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力大為提高。

　　1999年，根據(jù)當(dāng)年第二季度表現(xiàn)出來(lái)的固定資產(chǎn)投資增幅回落、出口下降、消費(fèi)需求持續(xù)不振的情況，決策層決定對(duì)積極財(cái)政政策的實(shí)施力度和具體措施作出進(jìn)一步調(diào)整，主要內(nèi)容可歸納為三個(gè)大的方面：

　　第一，在年初原定500億元長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)上，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，增加發(fā)行600億元長(zhǎng)期國(guó)債，仍中央、地方各一半，相應(yīng)擴(kuò)大中央財(cái)政赤字300億元，以保持投資需求的較快增長(zhǎng)。新增國(guó)債資金主要用于在建的基礎(chǔ)設(shè)施、一些重點(diǎn)行業(yè)的技術(shù)改造、重大項(xiàng)目裝備國(guó)產(chǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)以及科教基礎(chǔ)設(shè)施等方面。對(duì)大型骨干國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造項(xiàng)目，實(shí)施了貼息辦法。

　　第二，調(diào)整收入分配政策，提高城鄉(xiāng)居民收入，以刺激消費(fèi)需求。重點(diǎn)是增加中低收入者的收入，包括適當(dāng)提高社會(huì)保障“三條線”（國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)金、城鎮(zhèn)居民最低生活費(fèi)）的收入水平，提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工收入，同時(shí)，適當(dāng)提高離退休人員的待遇，千方百計(jì)解決國(guó)有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問(wèn)題。當(dāng)年財(cái)政在這方面增加支出約540億元，全國(guó)直接受益面達(dá)8400多萬(wàn)人。另外，采取措施切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，多渠道增加農(nóng)民收入。

　　第三，調(diào)整部分稅收政策，支持外貿(mào)出口。根據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境變化對(duì)我國(guó)外貿(mào)出口的影響情況，為鼓勵(lì)出口，進(jìn)一步提高了一些在國(guó)際市場(chǎng)上具有競(jìng)爭(zhēng)潛力和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的產(chǎn)品的出口退稅率。這方面的主要內(nèi)容有：

　　（1）在1999年年初和7月1日先后兩次提高出口商品退稅率，使出口商品的綜合退稅率達(dá)到了15%以上，國(guó)家稅務(wù)總局3次共下達(dá)出口退稅計(jì)劃指標(biāo)636億元，并加快出口退稅進(jìn)度，全年出口退稅622億元，比上年增長(zhǎng)42.4%，有效地促進(jìn)了出口的增加。

　�。�2）針對(duì)投資需求不足問(wèn)題，貫徹實(shí)施下半年減半征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的政策。

　�。�3）從8月1日起對(duì)涉及房地產(chǎn)的營(yíng)業(yè)稅、契稅、土地增值稅給予了一定減免，以求激發(fā)房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)力、盤(pán)活因大量空置房屋所造成的沉淀資金。

　�。�4）就增值稅、營(yíng)業(yè)稅、進(jìn)出口稅收、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅及科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制等有關(guān)稅收政策作了明確規(guī)定，促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)的發(fā)展。

　�。�5）對(duì)涉外稅收政策作了適當(dāng)調(diào)整，以鼓勵(lì)外商投資。

　�。�6）從11月1日起對(duì)居民儲(chǔ)蓄存款利息所得恢復(fù)征收個(gè)人所得稅，對(duì)促進(jìn)儲(chǔ)蓄有效地轉(zhuǎn)化為投資、刺激居民即期消費(fèi)、拉動(dòng)消費(fèi)需求起到了積極作用。

　　2000年，在上半年國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)表現(xiàn)后，為了鞏固這種重大轉(zhuǎn)機(jī)，并預(yù)計(jì)到其后會(huì)有一些不確定因素，決定進(jìn)一步加大積極財(cái)政政策的力度，在年初決定的1000億元長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)上，下半年又實(shí)行預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，財(cái)政部增發(fā)500億元長(zhǎng)期國(guó)債。這500億元國(guó)債將基本用于加快在建國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)，以促使這批項(xiàng)目早日竣工，發(fā)揮效益。新增國(guó)債重點(diǎn)向五個(gè)方面投入：一是水利和生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，包括水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，移民建鎮(zhèn)，退耕還林還草，天然林和草場(chǎng)保護(hù)工程，京津周?chē)�沙源治理啟�?dòng)工程；二是教育設(shè)施建設(shè)，包括高等學(xué)校擴(kuò)招增加學(xué)生校舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中西部高校建設(shè)補(bǔ)助；三是交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，包括公路干線、中西部地區(qū)貧困縣道路建設(shè)、鐵路建設(shè)，新增100億公斤糧庫(kù)建設(shè)以及中西部地區(qū)旅游設(shè)施建設(shè)；四是企業(yè)技術(shù)改造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，城市軌道交通、環(huán)保等設(shè)施國(guó)產(chǎn)化，國(guó)防軍工企業(yè)技術(shù)改造以及生物芯片、同步輻射等重大科技項(xiàng)目；五是城市環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)。

　　2001年，積極財(cái)政政策繼續(xù)實(shí)行。主要內(nèi)容，一是繼續(xù)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國(guó)債；二是發(fā)行支持西部開(kāi)發(fā)的特種國(guó)債；三是適當(dāng)改善居民收入，刺激消費(fèi)，繼續(xù)提高公職人員工資水平。增發(fā)的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債共1500億元，其中1000億元主要彌補(bǔ)在建項(xiàng)目后續(xù)資金和工程收尾，另外500億元為支援西部建設(shè)的特別國(guó)債，要支持青藏鐵路等重點(diǎn)工程上馬。同時(shí)，繼續(xù)加大設(shè)備投資和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資力度，包括技改貼息力度。

　　2002年，總體上延續(xù)了2001年的政策框架，并使國(guó)債資金的到位時(shí)間有所提前。

　�。ㄈ�）積極財(cái)政政策的成效

　　據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，積極財(cái)政政策對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)發(fā)揮了明顯的促進(jìn)作用，對(duì)于GDP增幅的貢獻(xiàn)率，1998年為1.5個(gè)百分點(diǎn)，1999年為2個(gè)百分點(diǎn)，2000年為1.7個(gè)百分點(diǎn)，2001年為1.8個(gè)百分點(diǎn)。

　　三年間，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債共發(fā)行3600億元，共安排國(guó)債項(xiàng)目6620個(gè)，在銀行貸款和地方、企業(yè)自籌資金配合下，總投資規(guī)模24000億元。到2000年底，累計(jì)完成投資15100億元，占項(xiàng)目總投資的63%.

　　國(guó)債投資成果顯著，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.有效地?cái)U(kuò)大了投資需求，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展1998年以來(lái)累計(jì)發(fā)行的3600億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債直接帶動(dòng)地方、部門(mén)、企業(yè)投入項(xiàng)目配套資金和銀行安排貸款約7500億元，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重大作用。

　　2.集中力量建成了一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，辦成了一些多年想辦而未辦成的大事

　　——在國(guó)債資金支持下，對(duì)大江大河大湖進(jìn)行了大規(guī)模的堤防工程建設(shè)和水毀工程修復(fù)。至2000年底，全國(guó)共完成堤防加固16369公里，完成江河控制性樞紐工程25個(gè)，病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程75項(xiàng)，在蓄滯洪區(qū)共完成安全區(qū)建設(shè)22個(gè)。還發(fā)展節(jié)水灌溉面積6500萬(wàn)畝，支持了在長(zhǎng)江沿岸實(shí)施平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程。

　　——加快改善了交通運(yùn)輸條件。1998年以來(lái)是我國(guó)公路、鐵路、民航建設(shè)發(fā)展最快的歷史時(shí)期。公路建設(shè)方面，共新增通車(chē)?yán)锍碳s17.4萬(wàn)公里，其中新增高速公路10230公里，使我國(guó)公路總里程達(dá)到140萬(wàn)公里，高速公路達(dá)到1.5萬(wàn)公里。鐵路建設(shè)方面，到2000年底，建成投產(chǎn)16個(gè)項(xiàng)目，新線長(zhǎng)度2070公里，復(fù)線里程586公里。對(duì)于西部開(kāi)發(fā)具有重要意義的南疆鐵路投產(chǎn)使用，京九南段復(fù)線2000年底開(kāi)通，其后株六復(fù)線工程又投產(chǎn)使用。機(jī)場(chǎng)改造與建設(shè)方面，到2000年底，有南昌、長(zhǎng)沙、迪慶、銀川、蘭州、烏魯木齊、包頭、重慶、阿勒泰、庫(kù)車(chē)、西寧等24個(gè)機(jī)場(chǎng)建成投產(chǎn)。水路運(yùn)輸建設(shè)方面，西江航運(yùn)二期工程、京杭運(yùn)河濟(jì)寧至臺(tái)兒莊和湘江航運(yùn)二期工程已建成投入運(yùn)營(yíng)，長(zhǎng)江口航道治理一期工程于2000年7月試通航，廣州港出海航道一期整治工程于2000年12月試通航。

　　——改善了糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施狀況。到2000年底，第一批500億斤倉(cāng)容中央直屬儲(chǔ)備糧庫(kù)基本建成。2000年開(kāi)始建設(shè)第二批200億斤倉(cāng)容糧庫(kù)。這極大地緩解糧食倉(cāng)容長(zhǎng)期緊張的矛盾，明顯提高國(guó)家對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)控能力，保障中央糧改政策的順利實(shí)施。

　　3.加快了企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)　利用國(guó)債資金實(shí)施了一大批技術(shù)改造、高科技產(chǎn)業(yè)化、裝備國(guó)產(chǎn)化項(xiàng)目，有力地配合了國(guó)有企業(yè)改革工作。通過(guò)對(duì)880個(gè)民品技術(shù)改造項(xiàng)目貼息，調(diào)動(dòng)了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的積極性，增強(qiáng)了銀行對(duì)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目支持的信心和貸款力度，啟動(dòng)了一批對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重大影響的項(xiàng)目，安排了一批可大量替代進(jìn)口、擴(kuò)大出口的項(xiàng)目，也有力地配合了國(guó)有企業(yè)改革工作。85%以上的國(guó)債技術(shù)改造項(xiàng)目已很快開(kāi)工建設(shè)，部分項(xiàng)目已竣工投產(chǎn)，大部分項(xiàng)目將在2001年底前建成。重點(diǎn)支持的高科技產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，新材料專(zhuān)項(xiàng)、信息網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)項(xiàng)和一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范工程均已取得較大進(jìn)展。到2000年底，建成投產(chǎn)高科技產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目68項(xiàng)。已研制出高清晰度電視試播系統(tǒng)和接收機(jī)，并在國(guó)慶50周年慶典上試播成功。稀土材料高技術(shù)產(chǎn)品出口的比例將由目前的38%提高到70%以上。

　　4.促進(jìn)了地區(qū)生產(chǎn)力布局調(diào)整和優(yōu)化，推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)邁出實(shí)質(zhì)性步伐在安排國(guó)債投資時(shí)，注重向中西部地區(qū)傾斜，2000年以來(lái)，中西部地區(qū)投資增長(zhǎng)速度明顯高于東部地區(qū)。

　　5.加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展2000年底，建成“三河三湖”流域水污染治理項(xiàng)目44個(gè)，形成日污水處理能力330萬(wàn)噸。生態(tài)建設(shè)步伐加快，水土流失綜合治理取得進(jìn)展。天然林資源保護(hù)工程累計(jì)完成人工造林85.9萬(wàn)公頃、森林撫育226萬(wàn)公頃、封山育林350萬(wàn)公頃、飛播及人工促進(jìn)天然林更新48萬(wàn)公頃，近6000萬(wàn)公頃的天然林資源和工程區(qū)內(nèi)的生物多樣性得到了保護(hù)和恢復(fù)。全國(guó)重點(diǎn)防護(hù)林工程完成人工造林124萬(wàn)公頃、封山育林119萬(wàn)公頃、飛播8萬(wàn)公頃。

　　6.改善了人民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)發(fā)展

　　——在國(guó)債投資的帶動(dòng)下，極大地調(diào)動(dòng)了各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，到2000年底，竣工投產(chǎn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目556個(gè)。這些項(xiàng)目的建成，將新增城市日供水能力1886萬(wàn)噸，日污水處理能力824萬(wàn)噸，日垃圾處理能力31317噸，日燃?xì)夤�氣能�?08萬(wàn)立方米，供排水及煤氣管網(wǎng)1585公里，新增城市道路長(zhǎng)度1308公里，橋梁21座，供熱面積8694萬(wàn)平方米。

　　——改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活用電條件。到2000年底，農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造竣工的縣（區(qū)、市）累計(jì)1000個(gè)左右。農(nóng)村電價(jià)明顯降低，農(nóng)民用戶(hù)的生活電價(jià)平均每千瓦時(shí)降低0.1到0.3元。農(nóng)村用電量顯著增加，1999年農(nóng)村用電量增長(zhǎng)9.47%，明顯高于全社會(huì)6.54%的水平。

　　當(dāng)然，積極財(cái)政政策的貫徹執(zhí)行中，也表現(xiàn)出一些問(wèn)題。如國(guó)債資金管理、項(xiàng)目的可行性論證和施工質(zhì)量保證等方面都有改進(jìn)的余地和需要，特別是在運(yùn)行層面對(duì)經(jīng)濟(jì)總供需狀態(tài)的調(diào)節(jié)，怎樣與中長(zhǎng)期解決深層矛盾制約的體制創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整更緊密地結(jié)合起來(lái)，應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和提高水準(zhǔn)。

　�。ㄋ模╆P(guān)于是否存在“擠出效應(yīng)”的簡(jiǎn)要分析

　　我國(guó)實(shí)施擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策以來(lái)，不斷有研究者提出，這一宏觀政策會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。國(guó)外也有人士表示擔(dān)心，中國(guó)近年大規(guī)模發(fā)行國(guó)債，增加政府投資、擴(kuò)大支出，是否會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

　　所謂“擠出效應(yīng)”，是指由于政府通過(guò)向企業(yè)、居民和商業(yè)銀行借款來(lái)實(shí)行擴(kuò)張性政策，而引起利率上升，或引起對(duì)有限信貸資金的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致民間部門(mén)投資減少。它將使政府?dāng)U張性財(cái)政支出的效應(yīng)部分地甚至全部地被抵消。

　　擠出效應(yīng)并不是在政府實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策調(diào)節(jié)時(shí)必然要發(fā)生的。具體到中國(guó)近四年來(lái)實(shí)行積極財(cái)政政策的實(shí)踐來(lái)看，依據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行各項(xiàng)指標(biāo)的分析，在我國(guó)出現(xiàn)擠出效應(yīng)的觀點(diǎn)尚得不到有力的證據(jù)支持。這可以從增發(fā)國(guó)債對(duì)以下三個(gè)方面的影響來(lái)考察：

　　第一，增發(fā)國(guó)債對(duì)利率的影響。我國(guó)自1996年5月以來(lái)，名義利率多次下調(diào)，但實(shí)際利率是上升的，這并不是財(cái)政擴(kuò)張帶來(lái)的結(jié)果。由于中國(guó)尚未實(shí)行名義利率的市場(chǎng)化，積極財(cái)政政策不會(huì)影響名義利率的升降。實(shí)際利率的上升主要是因?yàn)槲飪r(jià)水平下降，而中央銀行出于種種考慮沒(méi)有及時(shí)隨物價(jià)變動(dòng)調(diào)整名義利率所致。進(jìn)一步看，價(jià)格水平下降也不是財(cái)政擴(kuò)張的結(jié)果，相反，積極財(cái)政政策在一定程度上抑制了物價(jià)水平的下降。

　　第二，增發(fā)國(guó)債對(duì)借貸資金量的影響。增發(fā)國(guó)債沒(méi)有與民間競(jìng)爭(zhēng)有限的資金。幾年來(lái)商業(yè)銀行的超額準(zhǔn)備率超過(guò)70%，存在較大的存貸差額。商業(yè)銀行近年的資金過(guò)剩主要是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)、企業(yè)投資收益較低、預(yù)期不好及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的緣故，而且這種過(guò)剩是在滿(mǎn)足了政府借款需求之后的過(guò)剩。

　　從實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，民間投資主要受到民間資本的邊際產(chǎn)出（或利潤(rùn)率）和公共投資影響，民間資本邊際產(chǎn)出上升會(huì)引起民間投資規(guī)模的增加。如果公共資本投向競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，即與民間資本的生產(chǎn)可以相互替代，增加公共投資就很可能擠出民間投資。積極財(cái)政政策的投資領(lǐng)域主要是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高速公路、鐵路、供水和機(jī)場(chǎng)、糧庫(kù)、農(nóng)村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，屬于社會(huì)公共支出領(lǐng)域，對(duì)民間投資不會(huì)形成擠出效應(yīng)。相反，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可以改善民間投資的外部環(huán)境，提高民間資本的邊際生產(chǎn)力，推動(dòng)民間投資。

　　第三，財(cái)政支出對(duì)居民消費(fèi)的影響。政府支出與居民消費(fèi)具有替代關(guān)系，即財(cái)政增加政府購(gòu)買(mǎi)支出可能擠出居民消費(fèi)。但這要通過(guò)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體分析才能確定。某些財(cái)政支出如招待費(fèi)，的確是私人消費(fèi)的替代品；公共設(shè)施支出則是私人消費(fèi)的互補(bǔ)品；還有一些公共支出既是私人消費(fèi)的替代品又是互補(bǔ)品，比如國(guó)家用于食品和藥品檢驗(yàn)的支出，既減少了私人的檢疫支出，又可增加私人對(duì)食品和醫(yī)藥的支出。有關(guān)部門(mén)通過(guò)財(cái)政購(gòu)買(mǎi)支出和居民消費(fèi)關(guān)系的計(jì)量模型分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)財(cái)政購(gòu)買(mǎi)支出與居民消費(fèi)總體是互補(bǔ)關(guān)系，擴(kuò)大政府支出對(duì)需求總體上具有擴(kuò)張效應(yīng)。

　�。ㄎ澹╆P(guān)于國(guó)債資金使用的效益

　　國(guó)債資金的使用效益如何，直接關(guān)系著積極財(cái)政政策的總體效果問(wèn)題，以及擴(kuò)大舉債規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。國(guó)債資金使用效益越高，擴(kuò)張性政策的效果將越趨于“高乘數(shù)效應(yīng)”的一端，同時(shí)政府?dāng)U大舉債規(guī)模的安全空間越大。

　　要提高國(guó)債資金使用效益，我認(rèn)為至少要掌握好如下幾個(gè)層次或環(huán)節(jié)上的事項(xiàng)：

　　1.資金投入項(xiàng)目的合理選擇和較充分的可行性論證。

　　2.項(xiàng)目建設(shè)與相關(guān)方面協(xié)調(diào)銜接關(guān)系的處理，應(yīng)符合科學(xué)規(guī)劃和施工合理規(guī)范的要求。

　　3.保證已確立的項(xiàng)目資金不被挪用和按進(jìn)度撥付到位。

　　4.切實(shí)保證工程質(zhì)量。

　　幾年來(lái)，政府國(guó)債資金以及帶動(dòng)其它配套資金支持的建設(shè)項(xiàng)目和技改項(xiàng)目，效果總體而言是明顯的，這已如本文第三部分所述。但根據(jù)國(guó)家綜合部門(mén)派出的檢查組對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的稽查，從選項(xiàng)、配套規(guī)劃、資金專(zhuān)用到工程質(zhì)量，各個(gè)層次上的問(wèn)題還都存在，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。比如，第一，有些建設(shè)工程是在原有項(xiàng)目準(zhǔn)備不足的情況下，倉(cāng)促?zèng)Q定上馬的，可行性論證很不充分；第二，有的項(xiàng)目不按基建程序辦，項(xiàng)目建議書(shū)還沒(méi)批，就已大張旗鼓干起來(lái)；第三，有的項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作深度不夠，不具備開(kāi)工條件也硬開(kāi)工；第四，有的城市規(guī)劃存在明顯欠缺，連供水、排水、污水處理的統(tǒng)一考慮都未做到；第五，個(gè)別項(xiàng)目的工程質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題，甚至成為“豆腐渣”工程；第六，工程招投標(biāo)、監(jiān)理方面的地區(qū)、部門(mén)保護(hù)主義現(xiàn)象往往比較嚴(yán)重；第七，少數(shù)地區(qū)還發(fā)生了國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)資金被挪用的現(xiàn)象。

　　針對(duì)上述問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目工程質(zhì)量管理的通知》等文件，要求對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、施工管理和竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)建立明確的責(zé)任人制度，對(duì)在監(jiān)督稽察中發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的項(xiàng)目，在沒(méi)有得到糾正之前停止撥付資金，發(fā)生挪用資金的項(xiàng)目，在完成整改前停撥資金和追回被挪用資金，追究責(zé)任，等等。

　　這些稽察、監(jiān)督、糾錯(cuò)、懲處和加強(qiáng)管理的措施，對(duì)于提高國(guó)債資金使用效益發(fā)揮了積極的作用，近兩年，國(guó)債項(xiàng)目資金被挪用和工程質(zhì)量低下方面的問(wèn)題相對(duì)減少。今后，仍有必要對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)高度重視，常抓不懈，因?yàn)榭傮w而言，我們相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)的不足、制度的不夠完善和施工監(jiān)理、質(zhì)量保證體系方面與國(guó)際水平相比的差距，畢竟是必須正視的現(xiàn)實(shí)。

　　盡管存在種種問(wèn)題，但并不能推翻對(duì)近年國(guó)債資金通盤(pán)使用效益方面的基本肯定。

　�。�六）關(guān)于減稅問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)

　　關(guān)于1998年以來(lái)積極財(cái)政政策的一大爭(zhēng)議問(wèn)題，是“為什么不實(shí)行減稅政策”。按照一般邏輯，擴(kuò)張性財(cái)政政策包括政府減稅和增支兩大方面。1998年后，中國(guó)的財(cái)稅政策卻是在擴(kuò)張導(dǎo)向下增支而不減稅（嚴(yán)格地說(shuō)是不以減稅為重點(diǎn)），究其理由，主要有如下幾個(gè)方面：

　　第一，中國(guó)稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重過(guò)低，從宏觀稅負(fù)看，減稅已無(wú)空間。發(fā)展中國(guó)家稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一般在20-30%，發(fā)達(dá)國(guó)家的比重更高，而我國(guó)這一比重1997年只有11%左右，可以說(shuō)總體上不具備減稅的空間�，F(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在企業(yè)負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題和減輕負(fù)擔(dān)的強(qiáng)烈呼聲，但具體分析，其原因在于稅外的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂集資，同時(shí)各部門(mén)與權(quán)力環(huán)節(jié)通過(guò)“四亂”征收的財(cái)力大都是放在預(yù)算外分散掌握的，弊端叢生。所以我國(guó)現(xiàn)在急需對(duì)癥下藥加以解決的問(wèn)題是清理“四亂”，整頓非稅收入，降低稅外負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，而不是減稅。

　　第二，中國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)制約著減稅效應(yīng)的發(fā)揮，使減稅事倍功半，得不償失。所謂稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”作用，主要是指直接稅（即所得稅）的調(diào)控作用，而現(xiàn)階段我國(guó)的稅收主體是間接稅，1997年前后增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅三稅占稅收收入的比重高達(dá)65%以上，而企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅相加也僅占16%左右。近一半的企業(yè)虧損經(jīng)營(yíng)，降低所得稅對(duì)他們毫無(wú)意義。減免間接稅，則不僅會(huì)大量減少財(cái)政收入，而且刺激經(jīng)濟(jì)的效果很弱，事倍功半，得不償失。加之間接稅的減稅有向下拉動(dòng)物價(jià)的作用，對(duì)通貨緊縮可能雪上加霜，不利于改善市場(chǎng)預(yù)期。

　　第三，中國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)和稅收環(huán)境也不宜于以實(shí)行減稅為重點(diǎn)。目前我國(guó)的市場(chǎng)體制還不健全，企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)行為遠(yuǎn)沒(méi)有走上規(guī)范化軌道，相當(dāng)一部分企業(yè)對(duì)減稅信號(hào)的反應(yīng)并不靈敏。特別是長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)各種越權(quán)和隨意減免稅來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法，仍有一定慣性，這一類(lèi)做法客觀上助長(zhǎng)了各種偷稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，削弱了稅收的杠桿作用。管理部門(mén)擔(dān)心，在這種情況下強(qiáng)調(diào)減稅，不僅難以達(dá)到預(yù)期效果，而且可能擾亂稅收秩序，妨礙稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境的形成與穩(wěn)定。

　　應(yīng)當(dāng)指出，認(rèn)為稅收增長(zhǎng)絕對(duì)不能高于GDP增長(zhǎng)是一種誤解。實(shí)際上，只有在管理體制和稅制結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定、成熟的時(shí)期，稅收占GDP的比重才不會(huì)發(fā)生明顯的波動(dòng)。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于轉(zhuǎn)型期，體制和稅制均處于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，很多因素都在劇烈變化，所以實(shí)事求是地說(shuō)，不宜簡(jiǎn)單地用稅收收入占GDP比重相對(duì)穩(wěn)定的框架來(lái)套中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)90年代中期以后稅收的持續(xù)增長(zhǎng)存在一定的合理性。首先，它在一定意義上是前十年稅收占GDP比重下降過(guò)頭之后的正�；卣{(diào)。從80年代開(kāi)始的分權(quán)改革和減稅讓利安排，使我國(guó)稅收占GDP的比重下降至90年代前期的10%以下，而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展中國(guó)家的這一比重大至為20%以上，發(fā)達(dá)國(guó)家更要高得多。經(jīng)過(guò)近年來(lái)的回升調(diào)節(jié)，我國(guó)目前稅收占GDP比重也僅達(dá)到接近15%，所以說(shuō)宏觀稅負(fù)并不高。1999年稅款征收總量超過(guò)萬(wàn)億元，與加大清欠力度有直接關(guān)系，這也是以前的欠稅大戶(hù)感到?jīng)_擊很大的原因。但是要形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，就應(yīng)將彈性征收減少，加強(qiáng)征管力度，硬化以法律為依托的稅收約束。打擊走私而增加的稅款，更是完全合理的。

　　當(dāng)然，作為具體案例，現(xiàn)實(shí)生活中的確存在蠻橫征收、“征過(guò)頭稅”的現(xiàn)象，所以提高征管隊(duì)伍執(zhí)法水平，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督也是當(dāng)務(wù)之急。此外，也發(fā)現(xiàn)有“列收列支”、“貸款空轉(zhuǎn)”等單純?yōu)楸ＷC稅收達(dá)標(biāo)而弄虛作假的扭曲現(xiàn)象。一種建設(shè)性的建議是下一步在承認(rèn)需要進(jìn)一步健全法治、加強(qiáng)征管的前提下，創(chuàng)造配套條件，將稅收指標(biāo)轉(zhuǎn)為像GDP一樣的預(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性指標(biāo)。在依法納稅、依法征稅的基礎(chǔ)上，屆時(shí)可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，用短期國(guó)債調(diào)節(jié)稅收預(yù)測(cè)數(shù)與實(shí)征數(shù)的差額所可能形成的財(cái)政收支缺口。

　　雖然從總體上說(shuō)，中國(guó)目前減稅空間不大，但并不排除在具體項(xiàng)目上的稅收減免，如近年已出臺(tái)的加大出口退稅力度、固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅暫停征收、企業(yè)投資抵免新增所得稅40%、房地產(chǎn)方面有關(guān)稅率降低等政策，都會(huì)產(chǎn)生鼓勵(lì)投資、刺激消費(fèi)的積極效應(yīng)。國(guó)家還在支持高新技術(shù)發(fā)展方面作出了一些新的稅收優(yōu)惠規(guī)定。特別值得提到的是，近年我國(guó)加大清理稅外收費(fèi)、取消“三亂”，實(shí)際上也起到了與減稅等價(jià)的效應(yīng)。下一階段如推出增值稅的轉(zhuǎn)型，將更是一次較大力度的減稅。

　�。ㄆ撸╆P(guān)于國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的探討

　　啟動(dòng)積極財(cái)政政策以來(lái)，我國(guó)國(guó)債規(guī)模隨赤字規(guī)模及其它變動(dòng)因素而擴(kuò)大之后，是否仍控制在適度區(qū)間內(nèi)和是否能保證財(cái)政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)必須考慮的重要問(wèn)題，也與政策的總體效果的考察緊密相關(guān)。從名義指標(biāo)看，我國(guó)財(cái)政雖然處于困難境況，但國(guó)債余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還是比較低的，1998年末債務(wù)余額占GDP的比重約為10.3%，如果再加上當(dāng)年用于補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資銀行資本金的2700億元特別國(guó)債，這一比重也不過(guò)13.6%左右，明顯低于大多數(shù)國(guó)家的同一比重。目前，國(guó)債余額／GDP比重雖有所上升，但仍未達(dá)到20%.我國(guó)的主要問(wèn)題，是中央財(cái)政的債務(wù)依存度（當(dāng)年舉債額／當(dāng)年支出額）偏高（已在70%左右），以及名義指標(biāo)遠(yuǎn)不足以反映現(xiàn)實(shí)情況。對(duì)此，看來(lái)應(yīng)至少考慮到如下幾個(gè)相互聯(lián)系的方面：

　　首先，國(guó)債余額／GDP比重是一個(gè)更為全面、綜合地反映一國(guó)舉債潛力的指標(biāo)，我國(guó)在這一指標(biāo)很低的情況下卻出現(xiàn)中央財(cái)政債務(wù)依存度偏高的情況，與現(xiàn)時(shí)體制因素（不允許地方政府舉債等）和政府財(cái)力分散程度（相當(dāng)大量的預(yù)算外政府性資金不在債務(wù)依存度指標(biāo)的分母中反映）關(guān)系很大。

　　第二，這幾年增發(fā)國(guó)債用于政府投資，是在特定條件下采取的反周期財(cái)政措施，并不意味著長(zhǎng)期眼界上所持的控制債務(wù)規(guī)模、壓縮赤字的原則被放棄，換言之，這種反周期應(yīng)急舉措決不可引為常例，放開(kāi)手腳年年使用。

　　第三，舉債擴(kuò)大投資規(guī)模的支出安排同樣具有支出剛性即“棘輪效應(yīng)”，抬高了的支出基數(shù)和建設(shè)盤(pán)子，會(huì)形成要求后續(xù)年度有更多財(cái)力投入的壓力，也包括安排債務(wù)還本付息的壓力，因此必須精心協(xié)調(diào)銜接短期調(diào)節(jié)與中長(zhǎng)期發(fā)展，合理運(yùn)籌資金，避免形成過(guò)于陡峭的償債高峰以致出現(xiàn)政府債務(wù)危機(jī)和支出盤(pán)子難以為繼狀況。當(dāng)前條件下增發(fā)國(guó)債，應(yīng)當(dāng)多發(fā)長(zhǎng)期債（如十年、十五年、二十年，甚至更長(zhǎng)），利用低通脹的時(shí)機(jī)降低國(guó)債籌資的總成本。

　　第四，舉債籌得的資金如何合理運(yùn)動(dòng)，使之產(chǎn)生盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。前已述及，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這方面我們的管理水平還不高，經(jīng)驗(yàn)還相當(dāng)有限，有必要充分重視、切實(shí)改進(jìn)，探索專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債形式，強(qiáng)化國(guó)債資金使用的通盤(pán)科學(xué)規(guī)劃、可行性研究與貫穿全過(guò)程的嚴(yán)格的責(zé)任制。

　　第五，現(xiàn)時(shí)中央財(cái)政的脆弱性值得引起高度關(guān)注，要通過(guò)必要的體制調(diào)整和加強(qiáng)管理措施，扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政本級(jí)收入占國(guó)家財(cái)政收入比重連年下降局面，增強(qiáng)中央財(cái)政的調(diào)控實(shí)力。

　　最后，從更寬廣的范圍考慮，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)名義上的赤字、國(guó)債指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能反映現(xiàn)實(shí)情況的全貌，所以名義財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模必須與隱性的赤字與國(guó)債同時(shí)考慮，或者說(shuō)，名義規(guī)模擴(kuò)大，實(shí)際上必然縮小在安全區(qū)內(nèi)消化和彌補(bǔ)公共部門(mén)隱性赤字與隱性國(guó)債（如各級(jí)政府欠發(fā)工資、糧食系統(tǒng)虧損掛賬、國(guó)有企業(yè)與國(guó)有銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)虧空，還有各部門(mén)、地方舉借的性質(zhì)類(lèi)同于主權(quán)債的債務(wù)等）及政府或有債務(wù)（如養(yǎng)老基金空賬、農(nóng)村互助合作基金死賬）的可用空間和調(diào)節(jié)余地。對(duì)這方面的問(wèn)題，必須予以充分重視，通過(guò)綜合治理、配套改革，來(lái)逐步化解風(fēng)險(xiǎn)，“標(biāo)本兼治”地求得解決。如果僅看名義赤字、國(guó)債指標(biāo)而得出的“我國(guó)發(fā)債空間還很大”的結(jié)論，極易把宏觀調(diào)控引入誤區(qū)，即把本應(yīng)預(yù)留于“治本”操作（如國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組）的發(fā)債空間，在治標(biāo)時(shí)就消耗殆盡。

　　總之，在我國(guó)財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模適當(dāng)擴(kuò)大的同時(shí)，必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與防范機(jī)制，全面把握現(xiàn)實(shí)情況，精心和穩(wěn)妥地把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限（并在國(guó)債規(guī)�？偭繑U(kuò)張的同時(shí)，對(duì)國(guó)債結(jié)構(gòu)作合理調(diào)整），以及反周期應(yīng)急舉措與中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展和深化改革的銜接，通過(guò)反周期調(diào)節(jié)爭(zhēng)取贏得克服體制、結(jié)構(gòu)等方面深層矛盾的時(shí)間和條件，以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的綜合環(huán)境，這樣才有可能迎來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的新一輪高速增長(zhǎng)。