摘   要：財(cái)政制度的變遷經(jīng)歷了從專制的王權(quán)財(cái)政到民主的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變的過(guò)程。預(yù)算作為一個(gè)重要的財(cái)政范疇，基本上也經(jīng)歷了同樣的歷史發(fā)展過(guò)程�，F(xiàn)代政府預(yù)算是近現(xiàn)代政治民主化的產(chǎn)物，其本質(zhì)特征就是民主性，并以此相區(qū)別于古代國(guó)家預(yù)算。中國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算是在近現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，以“后發(fā)外生”的方式出現(xiàn)于清朝末年，由于民主性先天不足，發(fā)展艱難。伴隨當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的民主化進(jìn)程，政府預(yù)算的民主化程度有必要也有條件加以提高。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政；古代國(guó)家預(yù)算；現(xiàn)代政府預(yù)算；民主性

　　財(cái)政是以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置。①在歷史的和邏輯的起點(diǎn)上，有了公共權(quán)力就有了財(cái)政。在人類開(kāi)始出現(xiàn)的原始社會(huì)，就存在著一定的公共利益和公共事務(wù)，就需要一定的公共權(quán)力配置資源。如組織戰(zhàn)爭(zhēng)，進(jìn)行祭祀活動(dòng)，建設(shè)簡(jiǎn)單的生產(chǎn)設(shè)施等，都需要耗費(fèi)一定的資源，并且需要社會(huì)成員共同商量決定資源配置，這可以理解為原始財(cái)政。國(guó)家財(cái)政是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著國(guó)家的發(fā)展而發(fā)展，依著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和政治時(shí)局動(dòng)蕩而波動(dòng)的古老的歷史范疇。從歷史演進(jìn)的大趨勢(shì)來(lái)看，財(cái)政制度的變遷就是從專制、人治財(cái)政走向民主、法治財(cái)政的過(guò)程。原始財(cái)政是最初的財(cái)政制度，是最直接的民主財(cái)政；其后經(jīng)過(guò)王權(quán)財(cái)政，再到公共財(cái)政，公共財(cái)政是與近現(xiàn)代民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度。2預(yù)算作為一個(gè)重要的財(cái)政范疇，萌芽于國(guó)家財(cái)政的初步發(fā)展，其歷史演變基本上也經(jīng)歷了從專制、人治預(yù)算到民主、法治預(yù)算的過(guò)程。本文就是通過(guò)分析預(yù)算的歷史演變，來(lái)探討現(xiàn)代政府預(yù)算的民主性本質(zhì)特征。目前，關(guān)于預(yù)算的研究主要側(cè)重于從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作過(guò)程上，而較少?gòu)臍v史的角度來(lái)分析；對(duì)于預(yù)算政治層面的特征也主要集中于法治性、公開(kāi)性等的討論，而沒(méi)有綜合提升為民主性；特別是中國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算的起源問(wèn)題，存在較大爭(zhēng)議，究其原因可以理解為就是沒(méi)有把握現(xiàn)代政府預(yù)算的本質(zhì)特征。本文試圖通過(guò)整理相關(guān)歷史資料對(duì)這些方面的問(wèn)題加以分析探討。

　　一、從古代國(guó)家預(yù)算到現(xiàn)代政府預(yù)算

　　1.古代國(guó)家預(yù)算的萌芽及其特征

　　古代國(guó)家預(yù)算萌芽于國(guó)家財(cái)政的初步發(fā)展。原始社會(huì)雖然也有簡(jiǎn)單的財(cái)政活動(dòng)，但這只是財(cái)政本身的萌芽，作為財(cái)政范疇之一的預(yù)算自然要在財(cái)政初步發(fā)展之后才可能產(chǎn)生。本文關(guān)注的是國(guó)家預(yù)算，所以就從國(guó)家產(chǎn)生之后開(kāi)始分析。歷史資料表明，從奴隸社會(huì)開(kāi)始就出現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)，如中國(guó)周代和古羅馬都有國(guó)家財(cái)政收支的粗略估計(jì)或有個(gè)別的預(yù)計(jì)收支，據(jù)《周禮》記載，九賦、九式③分別是國(guó)家的經(jīng)常收入和支出。那時(shí)，國(guó)家預(yù)算開(kāi)始處于早期的萌芽狀態(tài)，其基本特征包括：（1）王室私財(cái)收支與國(guó)家財(cái)政收支不分，“膚即國(guó)家”。如我國(guó)古代《詩(shī)經(jīng)？小雅？北山篇》寫道：“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣o(jì) >，（2）缺乏統(tǒng)一的財(cái)政收支計(jì)劃。古代國(guó)家主要是自然經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，商品貨幣關(guān)系不發(fā)達(dá)，國(guó)家基本上是直接支配實(shí)物和勞動(dòng)力，不可能充分利用貨幣形式對(duì)財(cái)政收支預(yù)先進(jìn)行精確的測(cè)算，難以建立規(guī)范的財(cái)政收支計(jì)劃。（3）國(guó)家財(cái)政收支的決定無(wú)須經(jīng)過(guò)法定程序?qū)徟�。奴隸社會(huì)至封建社會(huì)，國(guó)王享有至高無(wú)上的權(quán)力，可以任意支配國(guó)家資材，由此，決定財(cái)政收支的安排無(wú)須經(jīng)過(guò)一定的法律程序。④至此可以總結(jié)，古代國(guó)家預(yù)算作為王權(quán)財(cái)政的重要范疇，表現(xiàn)出專制、人治的特征，并不是真正意義上的政府預(yù)算。

　　2.現(xiàn)代政府預(yù)算的產(chǎn)生及其意義真正的政府預(yù)算，即現(xiàn)代政府預(yù)算，產(chǎn)生于資本主義社會(huì)時(shí)期，是在資產(chǎn)階級(jí)與封建統(tǒng)治階級(jí)的斗爭(zhēng)中逐漸確立的。隨著資本主義生產(chǎn)力的發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸壯大，在政治上要求民主的呼聲越來(lái)越高。在預(yù)算發(fā)展的早期階段，它以確立立法機(jī)關(guān)的職責(zé)為目的。經(jīng)過(guò)與君主政體的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)，終于使立法機(jī)關(guān)控制了稅收。在取得課稅、修改稅法和批準(zhǔn)稅收提案的權(quán)力之后，立法機(jī)關(guān)把注意力轉(zhuǎn)到控制支出上。結(jié)果，立法機(jī)關(guān)要求每年提送預(yù)算報(bào)告，包括支出說(shuō)明書和收入說(shuō)明書。⑤英國(guó)是世界上最高確立現(xiàn)代政府預(yù)算的國(guó)家。在1640年資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，作為議會(huì)君主制的英國(guó)，其財(cái)政權(quán)已經(jīng)全部被議會(huì)控制，1689年《權(quán)利法案》中重申不經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)，王室政府不得強(qiáng)迫任何人納稅，還規(guī)定稅收如何使用及預(yù)算支出項(xiàng)目都必須經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)，并要求按年分配收支，在年前做出收支計(jì)劃，提請(qǐng)議會(huì)審批和監(jiān)督。其他資本主義國(guó)家的政府預(yù)算產(chǎn)生較晚，如法國(guó)在1817年，美國(guó)在1921年才真正確立預(yù)算制度�？傊�，政府預(yù)算制度在歷史上是作為國(guó)民議會(huì)控制、組織政府（行政機(jī)關(guān)）的財(cái)政活動(dòng)的方法而成立和發(fā)展起來(lái)的，其目的是立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效控制。

　　政府預(yù)算既是政府行政管理的產(chǎn)物，又是政治民主化的產(chǎn)物。⑥資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)，商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，使得國(guó)家的財(cái)源擴(kuò)大，收入和支出都大量增加。財(cái)政收支規(guī)模的擴(kuò)大、政府部門和人員增加，要求政府有計(jì)劃地安排資金，這就產(chǎn)生了政府預(yù)算的概念。政府預(yù)算也是近代政治民主化的產(chǎn)物。從西方看，資本主義生產(chǎn)方式出現(xiàn)后，經(jīng)濟(jì)力量逐漸強(qiáng)大的資產(chǎn)階級(jí)，對(duì)政治權(quán)利的要求越來(lái)越高。資產(chǎn)階級(jí)要求國(guó)與家徹底分離，通過(guò)議會(huì)控制政府財(cái)政收支。為此，資產(chǎn)階級(jí)理論家提出了著名的“參與原則”，即未經(jīng)人民的代表參與討論和通過(guò)的稅收和支出案，人民有權(quán)不予承認(rèn)，并拒絕繳稅。依據(jù)“參與原則”，資產(chǎn)階級(jí)聯(lián)合了勞動(dòng)者，同封建貴族進(jìn)行了長(zhǎng)期斗爭(zhēng)，終于使封建貴族妥協(xié)。1689年英國(guó)確立了君主立憲制政體，設(shè)立以資產(chǎn)階級(jí)為主的下議院，并確認(rèn)了參與原則的地位：一是未經(jīng)議會(huì)同意，不得征稅；二是政府設(shè)立預(yù)算，并只有經(jīng)議會(huì)通過(guò)，才能執(zhí)行等。通過(guò)獲得稅收和預(yù)算權(quán)，資產(chǎn)階級(jí)終于進(jìn)入了政治舞臺(tái)。

　　政府預(yù)算是公共財(cái)政的制度基礎(chǔ)。從王權(quán)控制財(cái)政到議會(huì)控制財(cái)政標(biāo)志著公共財(cái)政的形成，最終成熟的標(biāo)志是政府預(yù)算制度的確立。公共財(cái)政的制度框架是政府預(yù)算或公共預(yù)算，預(yù)算制度是關(guān)于民眾贊同和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的制度，立憲政治的歷史可以說(shuō)是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史。⑦預(yù)算在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面上看是政府收支對(duì)比的計(jì)劃表，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)配置資源的機(jī)制。通過(guò)政治程序確定的預(yù)算，首先決定整個(gè)社會(huì)資源在各部門之間配置的比例和結(jié)構(gòu)，因而決定財(cái)政配置資源的規(guī)模和方向。究其本質(zhì)，預(yù)算是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，是作為配置資源的公共權(quán)力在不同主體之間的分配，是一個(gè)制衡結(jié)構(gòu)和民主政治程序。具有獨(dú)立資產(chǎn)權(quán)利的納稅人，擔(dān)負(fù)著國(guó)家的財(cái)政供應(yīng)，這必然要求控制國(guó)家財(cái)政，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益�？傊�，政府預(yù)算作為公共權(quán)力配置資源的規(guī)則，是公共財(cái)政運(yùn)作的控制和組織系統(tǒng)，是代議制政治的基礎(chǔ)，其價(jià)值核心是民主財(cái)政。⑧

　　二、現(xiàn)代政府預(yù)算本質(zhì)特征：民主性

　　1.政府預(yù)算的內(nèi)涵及特征分析

　　政府預(yù)算，英文用Budget表示，其原意是指當(dāng)時(shí)英國(guó)財(cái)政大臣到議會(huì)提請(qǐng)審批財(cái)政法案時(shí)攜帶的一個(gè)盛有財(cái)政收支賬目的大皮包，后來(lái)則將這一詞匯譯為政府預(yù)算。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常從幾個(gè)角度給“預(yù)算”下定義。在家政經(jīng)濟(jì)學(xué)中，預(yù)算被認(rèn)為是在一定時(shí)期內(nèi)家庭生活支出的計(jì)劃安排；在關(guān)于宏觀經(jīng)濟(jì)政策的討論中，預(yù)算被解釋為執(zhí)行財(cái)政政策的有效途徑；在政治程序中，預(yù)算被定義為政府行政首腦每年年初向立法機(jī)關(guān)呈送的文件。概括而言，政府預(yù)算是具有法律效力的財(cái)政計(jì)劃，即用法律形式表現(xiàn)，反映和規(guī)定政府在一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收支活動(dòng)的預(yù)期收支指標(biāo)與平衡關(guān)系的一覽表以及管理制度。⑨它是政府分配集中性財(cái)政資金的重要工具和調(diào)節(jié)、控制、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。一般而言，政府預(yù)算的功能主要有兩個(gè)方面：首先是反映政府的財(cái)政收支狀況；其次是對(duì)政府支出的控制。⑩

　　一般認(rèn)為，政府預(yù)算的基本特征包括統(tǒng)一性、預(yù)測(cè)性、年度性，法律性和公開(kāi)性等。這些特征體現(xiàn)了政府預(yù)算的技術(shù)性和政治性兩個(gè)層面的內(nèi)涵。統(tǒng)一性、預(yù)測(cè)性和年度性等特征可以理解為技術(shù)方面，法律性和公開(kāi)性等方面則主要體現(xiàn)了政治內(nèi)涵。如前所述，古代國(guó)家預(yù)算的主要特征就是缺乏統(tǒng)一性和法律性。現(xiàn)代政府預(yù)算區(qū)別于古代國(guó)家預(yù)算的特征，除了統(tǒng)一性等技術(shù)方面的進(jìn)步之外，更重要的是法律性和公開(kāi)性等政治內(nèi)涵的發(fā)展。正如愛(ài)倫？魯賓所總結(jié)：“公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的�！�，⑧首先，法律性是指政府預(yù)算必須經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)并最終形成具有法律效力的文件，并接受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。西方國(guó)家的政府預(yù)算必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的批準(zhǔn)。在我國(guó)，各級(jí)政府預(yù)算要經(jīng)過(guò)相應(yīng)各級(jí)人民代表大會(huì)的審核批準(zhǔn)。其次，公開(kāi)性是指政府預(yù)算按照法律程序經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后必須向社會(huì)公開(kāi)。政府預(yù)算是反映政府的活動(dòng)范圍、方向的政策，與全體公民的切身利益息息相關(guān)。因此，政府預(yù)算及其執(zhí)行情況必須向社會(huì)公布，并置于民眾的監(jiān)督之下�？偨Y(jié)起來(lái)，可以將現(xiàn)代政府預(yù)算的本質(zhì)特征歸結(jié)為民主性，以此相區(qū)別于古代國(guó)家預(yù)算的專制、人治特征。

　　2.政府預(yù)算民主性的兩種理論視角

　　首先，從代議制理論來(lái)看，政府預(yù)算是議會(huì)控制和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的一個(gè)重要手段。從古到今，作為一種政治制度的民主可以分為兩種：一種是古希臘、羅馬實(shí)行的，由全體公民參與國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理的直接民主制；另一種是近現(xiàn)代實(shí)行的，由公民通過(guò)選舉代表（或議員）組成代議機(jī)關(guān)來(lái)管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的間接民主制。這種間接民主制就是政治學(xué)中界定的“代議制度”。⑩西方國(guó)家稱其為議會(huì)制度，在中國(guó)則為人民代表大會(huì)制度。在西方議會(huì)制國(guó)家，議會(huì)作為代議機(jī)構(gòu)由選舉產(chǎn)生，是國(guó)家的最高權(quán)力中心，政府由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。在預(yù)算發(fā)展的早期階段，它是以確立議會(huì)的職責(zé)為目的。政府預(yù)算制度在歷史上是作為國(guó)民議會(huì)控制和組織政府財(cái)政活動(dòng)的手段而發(fā)展起來(lái)的，其目的是立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效控制。在現(xiàn)代議會(huì)民主國(guó)家，預(yù)算草案必須得到議會(huì)的通過(guò)才能執(zhí)行。例如法國(guó)憲法第四十七條規(guī)定：“財(cái)政法律草案由議會(huì)根據(jù)組織法規(guī)定的條件表決通過(guò)�！钡乱庵韭�(lián)鄭共和國(guó)基本法第一百一十條規(guī)定：“預(yù)算于財(cái)政年度開(kāi)始前，以法律規(guī)定之�！痹谂餐�、芬蘭等國(guó)，國(guó)家預(yù)算以特別決議的形式通過(guò)。預(yù)算需要議會(huì)同意，這不僅因?yàn)閲?guó)家財(cái)政與人民利益有著直接關(guān)系，而且因?yàn)樽h會(huì)可以借此來(lái)監(jiān)督政府。有人甚至認(rèn)為，從歷史發(fā)展來(lái)看，西方的議會(huì)民主和三權(quán)分立政制是財(cái)政權(quán)力的民主化過(guò)程中得以逐步確立和完善的。⑩

　　其次，從委托代理理論來(lái)看，在政府預(yù)算中也存在委托代理關(guān)系。由契約理論發(fā)展演化而來(lái)的委托代理理論其基本內(nèi)容是規(guī)定委托人聘用代理人完成某項(xiàng)工作時(shí)的委托代理關(guān)系的成立及代理人為了委托人的利益應(yīng)采取何種行動(dòng)，委托人相應(yīng)地向代理人支付何種報(bào)酬，即通過(guò)委托人和代理人共同認(rèn)可契約來(lái)確定它們各自的權(quán)利和責(zé)任，委托人為實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，通過(guò)一系列激勵(lì)機(jī)制使代理人與委托人的利益盡可能地趨于一致，以促使代理人會(huì)像為自己工作一樣去采取行動(dòng)，最大限度地增進(jìn)委托人的利益。⑩預(yù)算是由政府部門編制并執(zhí)行的，表面上似乎預(yù)算資金是屬于政府的，但實(shí)際上預(yù)算資金是屬國(guó)家和人民所有，政府是在代理全社會(huì)公眾理財(cái)。政府預(yù)算本質(zhì)上是國(guó)民、政府和政府機(jī)構(gòu)之間就政府的活動(dòng)范圍和方向所形成的委托代理關(guān)系。公眾對(duì)公共物品的需求決定了國(guó)家的存在，而國(guó)家的職能又是由各級(jí)政府組織來(lái)承擔(dān)的，具體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等�？傊�，政府組織承擔(dān)著為社會(huì)公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務(wù)等在內(nèi)的公共物品的職能，即政府本質(zhì)上就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任。因此，政府預(yù)算必須對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，接受公眾的民主監(jiān)督。

　　三、中國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算的出現(xiàn)及其民主性的先天不足

　　1.中國(guó)古代國(guó)家預(yù)算的萌芽與發(fā)展

　　中國(guó)財(cái)政歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，堯虞舜之時(shí)已見(jiàn)端倪，夏殷周之后日漸發(fā)展和完善。古代國(guó)家預(yù)算萌芽于周代，據(jù)《周禮》記載，九賦、九式分別是國(guó)家的經(jīng)常收入和支出，體現(xiàn)國(guó)家集中的分配關(guān)系，當(dāng)時(shí)的國(guó)家出納機(jī)關(guān)“太府”必須依此執(zhí)行。這樣看來(lái)，雖然還不能說(shuō)九賦和九式就是國(guó)家預(yù)算，但稱其為國(guó)家預(yù)算的雛形也是可以的。周代以后的歷代封建王朝，除秦朝還無(wú)據(jù)可考之外，都已建立中央財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)制度，并逐步豐富和發(fā)展。漢代有粗略的預(yù)算，并實(shí)行與決算類似的“上計(jì)”制度。到了魏晉南北朝，“度支尚書”是管理財(cái)政的最高官吏。北周時(shí)制定了“計(jì)帳”制度，以預(yù)計(jì)次年賦役的概數(shù)，形成預(yù)算制度雛形的一部分。到了唐代，收支系統(tǒng)有了進(jìn)一步發(fā)展，預(yù)算制度有較大發(fā)展和建樹(shù)。宋代時(shí)，建立了我國(guó)最早的審計(jì)制度，其大部分年代所編的“會(huì)計(jì)錄”在一定程度上就是國(guó)家預(yù)算的一種形式。元代和明代在預(yù)算制度上沒(méi)有太大發(fā)展。清代初期國(guó)家財(cái)政狀況大有好轉(zhuǎn)，商品經(jīng)濟(jì)達(dá)到一個(gè)新的水平，至清朝末年出現(xiàn)了現(xiàn)代形式的預(yù)算制度。概括而言，我國(guó)預(yù)算制度萌芽于周代，漢代有所發(fā)展，較大發(fā)展于唐、宋，較明朗于清朝。⑩分析國(guó)家預(yù)算的簡(jiǎn)單歷史可以看出，古代國(guó)家預(yù)算制度是在不斷發(fā)展和完善的，但是必須認(rèn)識(shí)到，這種發(fā)展主要是技術(shù)層面的，如統(tǒng)一性、周期性、預(yù)測(cè)性等等，而政治層面的法律性和公開(kāi)性等所反映的民主性并沒(méi)有生根發(fā)芽，這也正是我們將其限定為古代國(guó)家預(yù)算的根本原因。

　　2.中國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算的出現(xiàn)：后發(fā)外生型

　　一般認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算出現(xiàn)于1910年（宣統(tǒng)二年）o .1986年康有為在“戊戌變法”中，提出“改革財(cái)政，編制國(guó)家預(yù)算”，但因變法失敗，并沒(méi)有真正編制國(guó)家預(yù)算。清光緒三十四年（1908年），為了推行新政，頒布《清理財(cái)政章程》。宣統(tǒng)二年（1910年）起，由清理財(cái)政局主持編制預(yù)算計(jì)劃，首先由各省匯報(bào)，然后由度支部加以審核，資政院加以修正，奏請(qǐng)施行。與此同時(shí)，又?jǐn)M定《預(yù)算冊(cè)式及例言》，以每年正月初一到十二月底為預(yù)算年度，預(yù)算冊(cè)內(nèi)先列歲入，后列歲出，各部分“經(jīng)常”與“臨時(shí)”兩門，門內(nèi)分類，類下分款，款下分項(xiàng)，項(xiàng)下分子目。當(dāng)時(shí)，預(yù)算歲入主要包括：田賦、鹽茶稅、洋關(guān)稅、常關(guān)稅、雜各稅等十類。預(yù)算歲出主要包括：行政費(fèi)、財(cái)政費(fèi)、軍政費(fèi)、交通費(fèi)、民政費(fèi)、司法費(fèi)、教育費(fèi)、各省應(yīng)繳賠款、洋款等十九類。由于當(dāng)時(shí)清政府統(tǒng)治已搖搖欲墜，各省成割據(jù)狀態(tài)，所以各省湊合的數(shù)字，只是形式上的統(tǒng)一。盡管如此，一般認(rèn)為，這次預(yù)算編制就是我國(guó)的第一部現(xiàn)代政府預(yù)算。

　　分析歷史可以看出，中國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算是在近現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，以“后發(fā)外生”的方式出現(xiàn)的。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)被迫打開(kāi)國(guó)門，開(kāi)始面向世界、走上近現(xiàn)代化的歷程。中國(guó)的近現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型是在資本主義列強(qiáng)的外力作用下，以“后發(fā)外生型”的方式進(jìn)行的。中國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算就是在這樣的歷史背景下，通過(guò)學(xué)習(xí)西方理財(cái)模式而出現(xiàn)的，因此也可以理解為是“后發(fā)外生”。在中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)中，由于商品經(jīng)濟(jì)沒(méi)有得到充分發(fā)展，在國(guó)內(nèi)未能形成強(qiáng)有力的社會(huì)力量同封建王朝進(jìn)行經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，隨著帝國(guó)主義的侵入，西方的理財(cái)思想也開(kāi)始逐步輸入。18%年康有為在戊戌變法中提出的編制預(yù)算和公開(kāi)財(cái)政，以及光緒皇帝于1898年實(shí)行變法，推行新政，提出“改革財(cái)政，編制國(guó)家預(yù)算”，這些實(shí)際上是按照西方的理財(cái)模式改革清王朝的財(cái)政。這種“后發(fā)外生”的方式正說(shuō)明了中國(guó)政府預(yù)算民主性的先天缺乏。

　　從現(xiàn)代政府預(yù)算出現(xiàn)至新中國(guó)建立之前，中國(guó)政府預(yù)算制度在艱難中發(fā)展。首先，在北洋軍閥時(shí)期，從現(xiàn)代預(yù)算制度的要求高度看，建樹(shù)不大。軍閥混戰(zhàn)各地成割據(jù)狀態(tài)，不可能形成統(tǒng)一的政府預(yù)算。其次，國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，軍費(fèi)支出和財(cái)政赤字龐大，預(yù)算并不能反映財(cái)政收支的真實(shí)情況。但預(yù)算在形式上具有了相當(dāng)規(guī)模，既對(duì)國(guó)家和地方收支系統(tǒng)有明確劃分，也有預(yù)決算的編制，及其對(duì)預(yù)算制度的改革，對(duì)預(yù)算管理的加強(qiáng)等等，特別是從預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看具有明顯的現(xiàn)代民主性質(zhì)。1927年10月設(shè)立財(cái)政監(jiān)察委員會(huì)，1928年9月改為預(yù)算委員會(huì)，直屬國(guó)民黨政府。1929年又改為財(cái)政委員會(huì)，擁有議預(yù)決算之權(quán)和決定財(cái)政政策之權(quán)。⑩再次，新中國(guó)成立之前，各革命根據(jù)地曾編制各地的預(yù)算，但由于戰(zhàn)時(shí)客觀條件的限制，未能建立統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算，但當(dāng)時(shí)預(yù)算的民主性有了較大的發(fā)展。如有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的民主財(cái)政產(chǎn)生于延安時(shí)期。⑩所謂延安時(shí)期的財(cái)政民主，就是邊區(qū)和各根據(jù)地政權(quán)組織（由參議會(huì)和政府兩部分組成）按照民眾的意愿，通過(guò)民主的程序，運(yùn)用民主的方式來(lái)理政府之財(cái)?shù)闹贫�。具體說(shuō)來(lái)，延安的財(cái)政民主主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，向邊區(qū)參議會(huì)提交財(cái)政議案，供大會(huì)審議；其二，認(rèn)真審議邊區(qū)政府的財(cái)政工作報(bào)告和概算書并作出有關(guān)決議；其三，積極參與邊區(qū)財(cái)政稅收政策與制度的制定過(guò)程。由此可見(jiàn)，伴隨中國(guó)近現(xiàn)代社會(huì)民主化進(jìn)程，預(yù)算民主性也在逐步提高。

　　四、當(dāng)代中國(guó)政府預(yù)算民主性的建設(shè)途徑

　　1.概況及問(wèn)題

　　新中國(guó)的成立，為建立民主科學(xué)的政府預(yù)算制度創(chuàng)造了條件。新中國(guó)成立之后，在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定：建立國(guó)家預(yù)算決算制度。中央人民政府根據(jù)以上規(guī)定著手編制1950年財(cái)政收支概算草案，即新中國(guó)第一個(gè)預(yù)算。1949年的中央人民政府第四次會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)薄一波做了《關(guān)于1950年財(cái)政收支概算編成的報(bào)告》，中央人民政府批準(zhǔn)了這個(gè)概算草案。1956年隨著我國(guó)社會(huì)主義改造的完成，社會(huì)主義制度基本確立，我國(guó)政府預(yù)算已變?yōu)樯鐣?huì)主義性質(zhì)。從1992年開(kāi)始，我國(guó)的政府預(yù)算經(jīng)過(guò)了復(fù)試預(yù)算、零基預(yù)算等改革，目前正在推廣部門預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算等方面的改革，我國(guó)的政府預(yù)算在不斷的發(fā)展和改善。然而也要看到，這些改革主要集中于預(yù)算技術(shù)性方面的完善，而較少關(guān)注預(yù)算民主性方面的提高，也可以說(shuō)是更多強(qiáng)調(diào)預(yù)算科學(xué)化，而較少注重預(yù)算民主化。特別是各級(jí)人民代表大會(huì)在控制和監(jiān)督政府預(yù)算上，沒(méi)有很好的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對(duì)預(yù)算的監(jiān)督是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)一項(xiàng)重要的職權(quán)。但是由于種種原因，目前人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督不夠有力，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算方面存在許多問(wèn)題，使預(yù)算不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

　　2.建設(shè)途徑

　�。�1）完善人大及其常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。預(yù)算具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，即是專業(yè)人員也要花費(fèi)很大氣力才能搞清楚。從各級(jí)地方人大目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，沒(méi)有專門的專業(yè)性較強(qiáng)的審批預(yù)算服務(wù)機(jī)構(gòu)，審查監(jiān)督難以深化。從各級(jí)人大代表來(lái)看，他們來(lái)自社會(huì)各階層，很多都不太了解預(yù)算的特點(diǎn)和內(nèi)容。這樣的機(jī)構(gòu)、人員和審議方式，難以適應(yīng)提高預(yù)算審批監(jiān)督質(zhì)量的要求。因此，必須強(qiáng)化各級(jí)人大有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。全國(guó)人大常委會(huì)為了加強(qiáng)這方面的工作，1998年12月設(shè)立了預(yù)算工作委員會(huì)。地方人大常委會(huì)也應(yīng)抽調(diào)一批專業(yè)知識(shí)強(qiáng)，有長(zhǎng)期從事財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)分析工作的同志成立預(yù)算工作委員會(huì)，為地方人大審批預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行服務(wù)。另外，還可以逐步實(shí)現(xiàn)代表專職化，減少代表名額，以及代表按行業(yè)劃分審議組等等，增強(qiáng)審查力量。

　　（2）加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)�，F(xiàn)行法律規(guī)定不完善，人大及其常委會(huì)難以有效地行使職權(quán)。我國(guó)憲法和地方組織法對(duì)地方人大及其常委會(huì)審批監(jiān)督預(yù)算只是原則性的規(guī)定，而對(duì)于審批監(jiān)督的范圍、主要內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法，以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等都沒(méi)有相配套的專項(xiàng)法律規(guī)定，實(shí)際審批監(jiān)督工作仍然難以操作。因此，必須加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)。首先，提高對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立預(yù)算審批權(quán)是特殊立法權(quán)，預(yù)算是法律的意識(shí)。預(yù)算經(jīng)過(guò)法定程序批準(zhǔn)即為法律，具有不可改變的法律效力，應(yīng)樹(shù)立預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。其次，完善預(yù)算法。明確預(yù)算法中的一些重要解釋，如預(yù)算調(diào)整、預(yù)算變更和預(yù)算變動(dòng)的卻別，哪些事項(xiàng)是預(yù)算的重大事項(xiàng)等，以利于操作。第三，協(xié)調(diào)預(yù)算法與其他法律的關(guān)系。除預(yù)算法之外，在其他法律、法規(guī)中不宜過(guò)多地規(guī)定財(cái)政支出問(wèn)題，避免發(fā)生沖突。第四，加強(qiáng)有關(guān)地方預(yù)算法規(guī)的探索。目前，有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的地方法規(guī)已經(jīng)出臺(tái)，如《河北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算審查條例》、《北京市預(yù)算監(jiān)督條例》、《廈門市預(yù)算審查批準(zhǔn)條例》等，進(jìn)一步細(xì)化了監(jiān)督的內(nèi)容和程序，對(duì)地方預(yù)算監(jiān)督起到很好的作用。

　�。�3）提高公開(kāi)性和透明度。公開(kāi)性是現(xiàn)代政府預(yù)算的一個(gè)基本特征和要求。按照委托代理理論來(lái)看，政府預(yù)算實(shí)際上是社會(huì)公眾與政府之間形成的委托代理關(guān)系。因此，必須將政府預(yù)算向公眾公開(kāi)，讓公眾了解預(yù)算資金的來(lái)源、去向、效益等情況。只有保證政府預(yù)算的公開(kāi)，透明，公眾才能真正實(shí)施對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，所以政府預(yù)算的公開(kāi)性是實(shí)現(xiàn)公眾民主監(jiān)督權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。目前，我國(guó)政府預(yù)算的公開(kāi)性和透明度還急待提高。首先，可以建立大會(huì)新聞發(fā)布制度。主要形式包括舉行新聞發(fā)布會(huì)議，在報(bào)刊中增設(shè)人代會(huì)專欄等。這是人大會(huì)議公開(kāi)性、政治公開(kāi)化的重要措施。其次，建立會(huì)議結(jié)果公示制度。人代會(huì)閉幕后，應(yīng)立即通過(guò)人大、政府網(wǎng)站或其他媒介全面、詳細(xì)、如實(shí)向社會(huì)公眾公示會(huì)議結(jié)果。就預(yù)算而言，不僅要公示有關(guān)決議、審查報(bào)告、政府預(yù)算報(bào)告，而且要公示預(yù)算安排，供人民群眾查閱。第三，建立專業(yè)論證和公眾聽(tīng)證制度。我國(guó)政府預(yù)算的審批是人大代表直接進(jìn)行審批，人大代表很多不是專業(yè)的財(cái)政專家，對(duì)財(cái)政預(yù)算的審批難免會(huì)有審批不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。人民代表可以委托社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)專家小組式的中介機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的審批進(jìn)行協(xié)助。專家小組的組成成員應(yīng)為經(jīng)濟(jì)學(xué)家、會(huì)計(jì)專家等組成，并建立公眾聽(tīng)證和詢問(wèn)制度，最后將其論證的結(jié)果形成意見(jiàn)書交由人民代表會(huì)，以供參考，以確保審批的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

　�。�4）充分發(fā)揮其他機(jī)構(gòu)的輔助監(jiān)督作用。首先，可以借助審計(jì)手段加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。從世界各國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展的共同特點(diǎn)和趨勢(shì)來(lái)看，雖然各個(gè)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的名稱、職權(quán)不一，但共同點(diǎn)就是協(xié)助議會(huì)審批監(jiān)督預(yù)算，如美國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)就有很強(qiáng)的監(jiān)督控制功能。在我國(guó)建立人大審計(jì)制度已提出多年，應(yīng)盡早把各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)劃入各級(jí)人大序列，使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助同級(jí)人大對(duì)預(yù)算的合法性、真實(shí)性、效益性進(jìn)行監(jiān)督。這有利于把人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督推向?qū)�業(yè)化、科學(xué)化、綜合化的軌道。其次，充分發(fā)揮人大財(cái)經(jīng)委的作用，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，政府主管部門應(yīng)定期向人大財(cái)經(jīng)委或常委會(huì)的財(cái)經(jīng)工委匯報(bào)預(yù)算的執(zhí)行情況。人大財(cái)經(jīng)委要通過(guò)多種形式，深入了解、追蹤監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些重大的違反預(yù)算的行為，要及時(shí)建議常委會(huì)監(jiān)督糾正，以加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督。第三，還應(yīng)該建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。預(yù)算監(jiān)督是專業(yè)性、時(shí)效性、技術(shù)性要求極高的工作，由于人大財(cái)經(jīng)委承擔(dān)的工作范圍較寬，除了預(yù)算的審批、監(jiān)督等工作之外還有其他工作，因此，應(yīng)當(dāng)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算的監(jiān)督工作，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。

　　總之，政府預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算過(guò)程是政治的和決策的過(guò)程。我國(guó)要提高政府預(yù)算的民主性，一方面要形成有效的預(yù)算分權(quán)和制衡，另一方面要擴(kuò)大預(yù)算程序的公眾參與度。首先是預(yù)算分權(quán)與制衡。預(yù)算權(quán)力是國(guó)家公共權(quán)力的核心之一，也是國(guó)家利益矛盾最集中的地方。預(yù)算分權(quán)就是要將預(yù)算權(quán)力在立法機(jī)關(guān)、政府、政府財(cái)政職能部門及內(nèi)部各組織機(jī)構(gòu)以及獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合理分配，以形成一個(gè)相互制約的運(yùn)作體系。如建立預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分離的制度，并形成三套相互制約的機(jī)構(gòu)；建立資金的使用權(quán)、支付權(quán)、審核權(quán)相互分離的制度；實(shí)行財(cái)政集中支付和政府采購(gòu)制度；還可以建立一套獨(dú)立于政府、直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，并獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。其次擴(kuò)大預(yù)算程序的公眾參與度。公眾對(duì)程序的參與，特別是普通公民對(duì)政治決策程序的參與，是程序內(nèi)在價(jià)值得以體現(xiàn)的重要保障，也是現(xiàn)代民主社會(huì)的顯著標(biāo)志。政府預(yù)算收支的多與少都將實(shí)質(zhì)地影響到每一個(gè)公民或者企業(yè)，讓公眾參與預(yù)算程序，讓相對(duì)人對(duì)自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)發(fā)表看法，與政府溝通，這本身就有其價(jià)值所在：它不僅僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過(guò)后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。

　　注釋：

　�、佗冖嘟菇▏�(guó)：《民主財(cái)政論：財(cái)政制度變遷分析》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2002年第3期

　�、蹍⒁�(jiàn)許毅、陳寶森主編：《財(cái)政學(xué)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1984年4月版，第84頁(yè)。

　　④參見(jiàn)王金秀、陳志勇編著：《國(guó)家預(yù)算管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年8月第1版，第4頁(yè)。

　　⑤A.普雷姆詹德著：《預(yù)算經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1989年12月第1版，第41頁(yè)。

　�、揆R國(guó)賢著：《中國(guó)公共支出與預(yù)算政策》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2001年5月第1版，第216頁(yè)。

　�、遊日〕井手文雄：《日本現(xiàn)代財(cái)政學(xué)》（中譯本），中國(guó)財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社1990年版，第173頁(yè)。

　　⑨郭小聰主編：《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年11月第1版，第379頁(yè)。

　　⑩謝秋朝、侯著著：《公共財(cái)政學(xué)》，中國(guó)國(guó)際廣播出版社2002年1月第1版，第508頁(yè)。

　　⑩愛(ài)倫。魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借款與平衡》（中譯本），中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年10月第1版，第1頁(yè)。

　�、庑煊�苗：《論中西“代議制度”的主要差異及其相關(guān)性》，《政治學(xué)研究》2001年第4期

　�、鈪⒁�(jiàn)樊勇明、杜莉編著：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2001年3月第1版，第132頁(yè)。

　　⑩劉駿、劉世清：《從委托代理理論看會(huì)計(jì)監(jiān)督》，《江西社會(huì)科學(xué)》2002年第12期

　　⑩參見(jiàn)郭炳炎、呂建麗著：《國(guó)家預(yù)算管理學(xué)》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1987年12月第1版，第1-7頁(yè)。

　�、庵醒胴�(cái)政金融學(xué)院和國(guó)家預(yù)算教研室編：《國(guó)家預(yù)算》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1988年10月第1版，第3頁(yè)。

　�、恻S天華：《中國(guó)財(cái)政史綱》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1999年2月第1版，第454頁(yè)。

　�、饫顭樄猓骸墩撗影矔r(shí)期的民主政治與民主財(cái)政實(shí)踐》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2001年第7期