內(nèi)容提要：在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以背負(fù)沉重債務(wù)，主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量投資高風(fēng)險項(xiàng)目。這種冒險的投資動機(jī)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎合上級政府的財(cái)政考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望從自己控制的項(xiàng)目中索取租金，以此作為官位晉升或保住職位的賭注。而上級政府設(shè)置財(cái)政考核這一讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鋌而走險的機(jī)制是為了最大限度地榨取制度租金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人由上級政府考察任命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的基數(shù)和范圍由上級財(cái)政確定。這些都成為上級政府控制和支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、財(cái)政考核、制度租金

　　一、引言：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么負(fù)債累累

　　經(jīng)過20世紀(jì)80年代短暫的平靜，鄉(xiāng)村治理自90年代以來再度出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)。除利用集體產(chǎn)權(quán)干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營、撕毀承包合同、侵占農(nóng)民土地外，一些鄉(xiāng)村組織以各種方式對農(nóng)民強(qiáng)征強(qiáng)收，以致引發(fā)干群關(guān)系對立、農(nóng)民圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至砸毀鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事件時有發(fā)生。直到2002年中央政府全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革、2004年大幅度降低農(nóng)業(yè)稅稅率后，地方政府掠奪之手才暫時得以捆住，與農(nóng)民的緊張關(guān)系才略有緩和。

　　本文討論鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的另一危險現(xiàn)象，即沉重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對銀行、信用社和上級財(cái)政的欠款。由于其公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，銀行和信用社沒有激勵追討債務(wù)，資不抵債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍在繼續(xù)運(yùn)行。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債就不如農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引人注目。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債暴露了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用社會資源和政府信任、嚴(yán)重的短期化行為、以及上級政府可以向下級政府榨取租金等系列問題，成為說明當(dāng)前政府管理體制存在著根本性缺陷的一個重要例證。而且，在目前中央政府關(guān)于化解鄉(xiāng)村債務(wù)的政策尚未明朗的情況下，基層政府為消減債務(wù)可能侵犯農(nóng)民利益、加劇干部腐敗、激化社會矛盾（朱鋼，2004）、甚至動搖土地承包經(jīng)營責(zé)任制①。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)會成為今后惡化政府與農(nóng)民關(guān)系的潛流。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)自20世紀(jì)90年代初開始形成，至90年代末期才引起關(guān)注。此時，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因債務(wù)數(shù)額過于龐大而積重難返。在筆者調(diào)查的湖南桃源縣，40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計(jì)負(fù)債11.49億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2900萬元。全縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都負(fù)債，其中，負(fù)債1000萬元以上的有23個，負(fù)債2000萬元以上的有15 個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債最高的達(dá)10933萬元。在本研究樣本調(diào)查點(diǎn)，6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額達(dá)22689.61萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債3781.6萬元，相當(dāng)于這6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均財(cái)政收入396.23萬元的9.54倍（見表1）。此外，孫自鐸（2001）和祝保平（2001）在安徽的調(diào)查、邱運(yùn)斌（2001）在湖南的調(diào)查、姜安榮（2001）在福建的調(diào)查、謝子平和王艷敏（2003）在江西吉、贛地區(qū)的調(diào)查都證實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的普遍性和嚴(yán)重性。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么負(fù)債累累？已有的調(diào)查將原因歸之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、脫離實(shí)際投資公共項(xiàng)目、完成上級各項(xiàng)達(dá)標(biāo)工程等（孫自鐸，2001；邱運(yùn)斌，2001），因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)大部分源于集體企業(yè)虧損破產(chǎn)、道路水利建設(shè)及教育"雙基"達(dá)標(biāo)。在所調(diào)查的6鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)密切相關(guān)的合作基金會、以及教育達(dá)標(biāo)工程（見表2）。問題是，事前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和合作基金會屬高風(fēng)險項(xiàng)目，上級政府指定的達(dá)標(biāo)工程也注定得不償失。在明知必將陷入債務(wù)泥潭的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底受何種動機(jī)驅(qū)使，仍要興辦這些高風(fēng)險和低效率項(xiàng)目？

　　本文認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以背負(fù)沉重債務(wù)，主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量投資高風(fēng)險項(xiàng)目。這種冒險的投資動機(jī)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎合上級政府的財(cái)政考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望從自己控制的項(xiàng)目中索取租金，以此晉升官位或保住職位。而上級政府設(shè)置財(cái)政考核這一讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鋌而走險的機(jī)制，是為了最大限度地榨取制度租金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人由上級政府考察任命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的基數(shù)和范圍由上級財(cái)政確定。這些都成為上級政府控制和支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力基礎(chǔ)。

　　本文接下來的內(nèi)容是這樣安排的。第二部分考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么容易受上級政府控制和支配；第三部分是模型，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政考核下的投資行為、以及索取項(xiàng)目租金面臨的約束條件；第四部分解釋當(dāng)制度租金存在時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么更趨向于投資高風(fēng)險項(xiàng)目、上級政府為何要榨取制度租金。同時，用已有的命題解釋所調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生大量債務(wù)的主要原因；第五部分總結(jié)全文。

　　二、結(jié)論性評論

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以負(fù)債累累是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府大量投資高風(fēng)險項(xiàng)目。這種冒險的投資動機(jī)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎合上級政府的財(cái)政考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望從自己控制的項(xiàng)目中索取租金，以此晉升官位或保住職位。上級政府設(shè)置財(cái)政考核這一讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鋌而走險的機(jī)制是為了最大限度地榨取制度租金。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人由上級政府考察任命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的基數(shù)和范圍由上級財(cái)政確定。故此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須服從上級政府的意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債只是財(cái)政考核體制弊端的一個方面，平攤特產(chǎn)稅和屠宰稅、虛報農(nóng)民收入以多提"三提五統(tǒng)"、克扣教師工資、財(cái)政空轉(zhuǎn)、買稅賣稅、財(cái)政造假等都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政高壓下被迫采取的歪門斜道。

　　筆者不同意所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府決策失誤，盲目興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和合作基金會的觀點(diǎn)。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和合作基金會的意圖一開始就非常明顯：盡可能多地獲取財(cái)政收入，盡可能多地將貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)移給銀行和信用合作社。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種作法是為了攫取公有產(chǎn)權(quán)中的制度租金，與國有企業(yè)、其它各級政府的行為毫無二致。我們也不同意當(dāng)前主流的、將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題歸之為收入不足及財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不清的觀點(diǎn)。收入不足、財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不清只是問題的表象，試圖以這兩種思路來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題無異于緣木求魚。因?yàn)槭紫�，在社區(qū)居民缺乏表達(dá)公共品偏好渠道的情況下，我們無法知道公共品需求的高低及所需財(cái)政收入的多少；其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府容易被上級政府管理和控制的制度環(huán)境下，單獨(dú)討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入沒有意義；第三，在缺乏憲政和選舉的制度保障下，尤其是上級政府掌管下級政府主要官員行政遷升的體制中，上下級政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)永遠(yuǎn)劃分不清楚。即使有形式上的劃分，這種劃分也是一種不可信承諾。

　　本文討論的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，制度租金只列舉了銀行、信用社和合作基金會的金融租金，土地制度租金和管理農(nóng)民的制度租金完全沒有提及。土地制度租金是指，由于國家從法律上刪除了農(nóng)戶對土地的所有權(quán)，并對農(nóng)民交易土地的權(quán)利做嚴(yán)格限制。結(jié)果，基層政府和其它勢力有借口侵占農(nóng)民土地權(quán)利，農(nóng)民在集體產(chǎn)權(quán)束縛下根本無力對抗外界對其土地的剝奪。管理農(nóng)民的制度租金是指，由于農(nóng)民沒有選舉基層政府的權(quán)利、沒有表達(dá)自己偏好的渠道、沒有監(jiān)督地方政府行為的正常程序和手段，地方政府以父母官、農(nóng)民集體利益代表自居，以提供公共品為由，高價向農(nóng)民索取各種費(fèi)用。農(nóng)村稅費(fèi)改革和降低農(nóng)業(yè)稅稅率政策推行后，加之中央政府主要領(lǐng)導(dǎo)人三令五申不許農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、以及媒體和大眾輿論的高度監(jiān)督，地方政府榨取管理農(nóng)民的制度租金的行為暫時得以收斂。但是，地方政府和有政府背景的部分商人一直在千方百計(jì)地剝奪農(nóng)民土地、榨取土地制度租金，常見的做法便是興辦工業(yè)園、科技園、產(chǎn)業(yè)化、土地股份合作制等。這就說明，今后，部分農(nóng)民的福利水平可能出現(xiàn)惡化，地方政府與農(nóng)民的關(guān)系仍將處于緊張狀態(tài)，農(nóng)民權(quán)益和鄉(xiāng)村治理仍將是中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會的焦點(diǎn)問題。

　　本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債最終歸之為上級政府即縣（市）一級政府為榨取制度租金�？h一級政府為什么要竭澤而漁？Qian and Weingast（1997）認(rèn)為，中國漸進(jìn)式改革成功的要點(diǎn)是采用了地方分權(quán)，形成了市場保護(hù)型聯(lián)邦制。中央允許地方政府自主決策和實(shí)施財(cái)政包干制后，地方政府有激勵投資基礎(chǔ)設(shè)施以吸引資本（Qian and Roland ，1998），改革低效率的公有制企業(yè)（J in，Qian and Weingast，2001）。然而，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自20世紀(jì)90年代以來，中西部地區(qū)地方政府對經(jīng)濟(jì)的掠奪傾向明顯強(qiáng)于保護(hù)和支持傾向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是20世紀(jì)90年代形成的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題也在90年代最為突出。陳抗、Hillman 和顧清楊（2002）將地方政府這種掠奪行為歸結(jié)為1994年實(shí)行的稅制改革。認(rèn)為分稅制后，中央政府獲得了大部分預(yù)算收入，地方政府失去了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、涵養(yǎng)稅源的積極性。通過收費(fèi)、攤派、腐敗等方式獲取收入更加有利可圖，結(jié)果，地方政府援助之手變成了掠奪之手。但是，不能忽視的另一方面是，20世紀(jì) 90年代以來隨著市場競爭加劇，中西部地區(qū)在技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、政策環(huán)境等方面明顯處于劣勢，經(jīng)濟(jì)因此也就失去了活力。地方政府這種明顯的掠奪行為到底是源于稅收制度、市場競爭、還是體制固有的弊端，仍需我們進(jìn)一步研究。