“豆腐預(yù)算”是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)一些部門(mén)預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)、隨意變更的形象比喻，最突出的表現(xiàn)是，要錢時(shí)的預(yù)算是一碼事，花錢時(shí)是另一碼事，往往與預(yù)算內(nèi)容有出入。

　　9月28日國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的長(zhǎng)達(dá)7萬(wàn)字的審計(jì)公告就揭示了一些預(yù)算執(zhí)行中“屢審屢犯”的違規(guī)問(wèn)題，比如，違規(guī)轉(zhuǎn)移、挪用和擠占財(cái)政資金，虛報(bào)冒領(lǐng)預(yù)算資金，未細(xì)化預(yù)算編制和按規(guī)定及時(shí)批復(fù)預(yù)算資金，私設(shè)賬外賬、小金庫(kù)、亂收費(fèi)等。

　　這些問(wèn)題被暴露是因?yàn)椤岸垢�預(yù)算”遇上了“鐵審計(jì)”，但審計(jì)畢竟只是事后的監(jiān)督，預(yù)算成豆腐式的軟預(yù)算是不是預(yù)算制度本身出了問(wèn)題？

　　有制度不執(zhí)行

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授李燕認(rèn)為，通過(guò)近年來(lái)的細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制、預(yù)算外資金收支兩條線、建立國(guó)庫(kù)集中收付制度及政府采購(gòu)制度等一系列預(yù)算管理的改革，我國(guó)的預(yù)算制度基本上是較為科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。

　　李燕解釋，部門(mén)預(yù)算編制改革的核心就是要通過(guò)細(xì)化預(yù)算的編制，使各種支出項(xiàng)目按支出用途歸位，實(shí)現(xiàn)“打醬油的錢不能買醋”，最大限度地杜絕預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)挪用；政府采購(gòu)制度減少了以往采購(gòu)中的“尋租”行為，提高了財(cái)政資金的使用效率。

　　我國(guó)目前納入預(yù)算管理的政府收支只是一部分，政府預(yù)算不能反映政府的全部收支活動(dòng)，還有大量的預(yù)算外收支以至制度外收支未在預(yù)算中反映，當(dāng)然也就不在人民代表大會(huì)和社會(huì)公眾的監(jiān)督視野之內(nèi)，正在推行的預(yù)算外資金收支兩條線改革就是要解決政府預(yù)算不完整的問(wèn)題。

　　另外，國(guó)庫(kù)集中收付制度的建立就是要通過(guò)建立起國(guó)庫(kù)單一賬戶體系使所有財(cái)政性資金，包括預(yù)算外資金的收支全部納入財(cái)政的監(jiān)督管理范圍，使各部門(mén)、各單位分散使用的財(cái)政資金接受財(cái)政的統(tǒng)一調(diào)配。

　　專家認(rèn)為，每一類審計(jì)揭示出的問(wèn)題，背后都能找到現(xiàn)行法律和制度規(guī)章的相應(yīng)禁止和限制性條款。

　　李燕指出，國(guó)家審計(jì)署對(duì)32個(gè)中央部委及部門(mén)審計(jì)揭示出的種種“屢審屢犯”的違規(guī)問(wèn)題，使人們不禁對(duì)近年來(lái)預(yù)算制度改革的有效性提出了疑問(wèn)。雖然制度改革確實(shí)沒(méi)有到位，但關(guān)鍵問(wèn)題還是一些部門(mén)有法不依、有章不循。

　　法規(guī)滯后責(zé)任難以追究

　　被學(xué)術(shù)界注意到的一個(gè)問(wèn)題是，我國(guó)目前有關(guān)政府預(yù)算的立法調(diào)整相應(yīng)落后于預(yù)算制度的改革，還沒(méi)有完全將已經(jīng)進(jìn)行的制度改革納入法制軌道，特別是在我國(guó)《預(yù)算法》中對(duì)預(yù)算制度的法律地位與行為規(guī)范的約束條款成了法律空白。

　　李燕介紹，1995年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》已經(jīng)顯示出與預(yù)算制度改革的不適應(yīng)性，改革的措施與現(xiàn)行《預(yù)算法》中的一些規(guī)定產(chǎn)生矛盾，法律中的一些空白也使得有關(guān)預(yù)算管理制度實(shí)施缺少依據(jù)。

　　不僅《預(yù)算法》本身難以適應(yīng)公共預(yù)算管理發(fā)展的要求，相關(guān)的法律法規(guī)的立法與修訂工作也比較滯后，許多重要的預(yù)算管理法律法規(guī)，或是遲遲難以出臺(tái)，或是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)章，許多改革措施難以找到法律依據(jù)。

　　如相伴系統(tǒng)性預(yù)算改革而生的法律法規(guī)目前只有一部2002年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，國(guó)庫(kù)管理制度改革的法律依據(jù)仍是20年前通過(guò)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》。

　　李燕認(rèn)為，法律的局限在某種程度上制約了預(yù)算改革的步伐，也使得預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督階段無(wú)法可依，現(xiàn)行的制度辦法無(wú)法律約束力，在實(shí)踐中的遵從度低，另外，也使得責(zé)任追究無(wú)依據(jù)。因此，在實(shí)踐中鉆政策空子，違規(guī)現(xiàn)象屢屢發(fā)生也就不足為奇了。

　　令人欣慰的是，《預(yù)算法》的修改已列入十屆全國(guó)人大修法規(guī)劃。李燕建議將政府的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、陽(yáng)光理財(cái)。

　　提高財(cái)政資金使用效率是根本

　　學(xué)術(shù)界認(rèn)為，即便有了完善的法規(guī)和制度，并不意味著各級(jí)地方政府和各有關(guān)部門(mén)會(huì)不折不扣地執(zhí)行。專家認(rèn)為，構(gòu)建強(qiáng)有力的政府預(yù)算監(jiān)督體系是保證預(yù)算的法律效力、維護(hù)其法律權(quán)威性的重要手段。

　　專家強(qiáng)調(diào)，政府預(yù)算公開(kāi)化是老百姓對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的前提。美國(guó)的《信息自由法》和《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》就要求，政府預(yù)算和財(cái)政支出的項(xiàng)目及金額要公開(kāi)，以利于輿論和民眾監(jiān)督。到目前為止，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算還不夠公開(kāi)，不要說(shuō)普通百姓，就是代表老百姓審議預(yù)算草案的人大代表也未必全部了解。

　　李燕介紹，我國(guó)目前雖然從中央到地方實(shí)施了以細(xì)化預(yù)算編制為特征的部門(mén)預(yù)算，但每年的人代會(huì)，政府向人大提交的預(yù)算報(bào)告仍比較簡(jiǎn)單，主要還是以功能預(yù)算為主，只遞交部分部門(mén)的預(yù)算，且供人大代表審查的時(shí)間也較短，這就給違規(guī)違紀(jì)行為以可乘之機(jī)。所以，要防止預(yù)算腐敗行為就必須加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的管理和監(jiān)督。

　　從目前來(lái)看，應(yīng)逐步做到政府預(yù)算收支計(jì)劃的制訂、執(zhí)行以及決算的形成等過(guò)程都向社會(huì)公開(kāi)，讓公眾知情，方便人大代表開(kāi)展監(jiān)督和審計(jì)；在公開(kāi)的同時(shí)，通過(guò)完善部門(mén)預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，將所有的預(yù)算指標(biāo)都核定到具體項(xiàng)目，使大家清楚要辦哪些事，用多少錢，怎么用錢。

　　審計(jì)報(bào)告揭示的問(wèn)題也顯示，我國(guó)目前財(cái)政資金使用效益不容樂(lè)觀，主要表現(xiàn)在：項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分；地方配套資金不落實(shí)；部分項(xiàng)目不能按期建成投產(chǎn)；已建成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果差；項(xiàng)目建設(shè)管理不善；挪用建設(shè)資金及損失浪費(fèi)嚴(yán)重。

　　李燕認(rèn)為，這些問(wèn)題的出現(xiàn)是因?yàn)轭A(yù)算使用情況沒(méi)有相應(yīng)的考評(píng)體系，最終出現(xiàn)“財(cái)政的錢好要、好用”，不要白不要，不用白不用“的狀況。如果有關(guān)部門(mén)在給每個(gè)項(xiàng)目預(yù)算的同時(shí)有一個(gè)合理的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，有考核其是否達(dá)到業(yè)績(jī)的措施并與以后的財(cái)政撥款掛鉤，建立重大項(xiàng)目的責(zé)任追究制度，就會(huì)變成”財(cái)政的錢既不好要，也不好用“。

　　專家認(rèn)為，提高財(cái)政資金的使用效率是目前政府預(yù)算改革的根本性問(wèn)題，其重要的制度保障就是建立一套績(jī)效管理和考評(píng)體系。這一方面可以加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)政工作的監(jiān)督意識(shí)，另一方面也使政府部門(mén)產(chǎn)生強(qiáng)烈的自律意識(shí)。