學(xué)以致用，經(jīng)濟(jì)理論的最大用處是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)解釋。從現(xiàn)實(shí)的觀察開(kāi)始，總結(jié)出有規(guī)律性的東西，并將其用于對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋?zhuān)�這是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本路徑。本文運(yùn)用財(cái)政壓力周期變動(dòng)下的政府行為的理論，在一個(gè)制度變遷的框架內(nèi)考察了公共政策的變化。并用來(lái)解釋中國(guó)五十多年來(lái)的政策變遷，特別是對(duì)近三十年來(lái)中國(guó)改革周期中政策變化的解釋提供一個(gè)新的視角。

　　這些研究已經(jīng)引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)界廣泛的興趣。國(guó)內(nèi)外學(xué)者更多地從制度變遷的成因、路徑、成本收益等角度進(jìn)行了廣泛的研究，并對(duì)未來(lái)進(jìn)行了積極的預(yù)測(cè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)是對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋?zhuān)�致力于中�?guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)建設(shè)的學(xué)人不應(yīng)放棄對(duì)這一史無(wú)前例變革的探索。運(yùn)用一種新的方法，一種新的視角，在不同的視角下透視體制變遷的現(xiàn)實(shí)，則是一種貢獻(xiàn)①。林毅夫、蔡昉、李周（1994），樊綱（1995）、張軍（1994）、程虹（2001）、楊小凱（2004）等分別從不同的層面進(jìn)行了闡述，并得出了令人關(guān)注的結(jié)論。對(duì)重大的變革，人們的認(rèn)識(shí)總是橫看成嶺側(cè)成峰的。1929-1933年大危機(jī)過(guò)去了七十多年，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)其成因的看法依然是遠(yuǎn)近高低各不同。對(duì)于中國(guó)五十多年的演化，特別是二十多年的改革，我們尚處于山中，因此不識(shí)改革真面目則是常態(tài)。給摸著石頭過(guò)河的中國(guó)改革以盡可能多層面的理論解釋是經(jīng)濟(jì)學(xué)的任務(wù)。多視角的研究可以提高經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的解釋力。

　　政府財(cái)政壓力的程度是很難量化的，因此我們運(yùn)用的是廣義的財(cái)政概念，它不僅包括政府預(yù)算中經(jīng)常賬戶的執(zhí)行情況，還包括債務(wù)、鑄幣稅、產(chǎn)權(quán)等所有能夠引發(fā)公共收支變動(dòng)的過(guò)程。財(cái)政壓力周期變動(dòng)就是財(cái)政平衡到財(cái)政崩潰的過(guò)程，在委托代理的框架內(nèi)，當(dāng)委托人難以承受代理人提供的公共產(chǎn)品的價(jià)格時(shí)，便會(huì)終止代理關(guān)系。結(jié)果是財(cái)政崩潰，政府失敗。在我們對(duì)中國(guó)近六十年制度變遷和公共政策演化的解釋過(guò)程中，出于謹(jǐn)慎的原則，我們只是考慮財(cái)政壓力的大小，不進(jìn)行質(zhì)的區(qū)分。下面的分析，也只是一個(gè)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的學(xué)術(shù)思考。

　　從大的財(cái)政壓力周期變動(dòng)的框架看，中國(guó)經(jīng)歷了兩個(gè)周期：1949-1978，1978-2001.前者是一個(gè)完整的從財(cái)政危機(jī)到財(cái)政平衡再到財(cái)政危機(jī)的周期。后者，是一個(gè)從財(cái)政崩潰到財(cái)政壓力緩釋再到潛在財(cái)政危機(jī)的過(guò)程。如果細(xì)分一些的話，前者還包括1958到1960年的財(cái)政壓力波動(dòng)。后者，則還包括1989-1991、1998-2000財(cái)政壓力的驟然增大。本章主要討論兩個(gè)大周期的財(cái)政波動(dòng)下公共政策的演化。

　　本章的內(nèi)容分為三節(jié)。第一節(jié)考察從1949-1978年財(cái)政壓力周期變動(dòng)下的政府行為。第二節(jié)考察1978-2001年公共政策的演化。第三節(jié)，對(duì)公共政策未來(lái)走勢(shì)的邏輯推理。公共政策的演變對(duì)契約完全性的影響，財(cái)政危機(jī)引發(fā)的短期政策的操作及其累積效用、收入分化引致的制度僵滯以及集體行動(dòng)中權(quán)威的出現(xiàn)將貫穿于本章對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋。

　　一、 1949-1978年的公共政策演化

　　1949年新中國(guó)成立，新政府一開(kāi)始面對(duì)的就是巨大的財(cái)政危機(jī)。

　　財(cái)政危機(jī)的形成可以從兩方面論述。一方面是顯性的，包括支付國(guó)民政府遺留下的債務(wù)、新政權(quán)的穩(wěn)定與維持費(fèi)用的增加等。另一方面是隱性的，即新政權(quán)要體現(xiàn)出優(yōu)于舊政權(quán)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，如何選擇一種較以前政權(quán)不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式便成為政府的一種偏好。特別是財(cái)政危機(jī)時(shí)期，往往就是集體行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者的偏好。因此，一種理想化的領(lǐng)導(dǎo)意志便轉(zhuǎn)化為一種人為的試驗(yàn)。這種試驗(yàn)在財(cái)政危機(jī)時(shí)期難以實(shí)現(xiàn)，一旦危機(jī)有所緩解，便又被提上議事日程。違背經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的短期試驗(yàn)暗含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　為了解決財(cái)政危機(jī)，政府短期政策操作首先是在國(guó)內(nèi)通過(guò)合約的改變來(lái)完成的。新政權(quán)的形成是委托人重新尋找代理人的過(guò)程，制度變遷的結(jié)果是原來(lái)具有決定權(quán)的委托人不再具有決定權(quán)，而原來(lái)沒(méi)有決定權(quán)的則成為一種主流的力量。在國(guó)民政府末期，革命的最終含義是窮人不再通過(guò)土地、資本或者勞動(dòng)力這些市場(chǎng)的要素來(lái)與富人談判，采取的是非市場(chǎng)手段的暴力革命。窮人短期內(nèi)成為具有決定權(quán)的委托人，但是由于權(quán)威的存在，代理人的內(nèi)部控制非常嚴(yán)重。新的合約開(kāi)始形成，但并不固定，也非常不完全。表現(xiàn)在政府的財(cái)政收入上，就是稅收并沒(méi)有成為政府經(jīng)常性的收入。這一方面是因?yàn)楦F人作為大集團(tuán)除了人力資本外就沒(méi)有別的資本，而又由于教育的投入太少，這種人力資本又特別低。隨著人頭稅的廢止，稅收收入自然不可能增加太多。另一方面戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞，使得原有的土地以及工業(yè)資本帶來(lái)的增值減少，并且新合約未來(lái)的不確定性也降低了這部分要素?fù)碛姓哌M(jìn)行投入的可能性。

　　從數(shù)據(jù)來(lái)看，1949年全國(guó)財(cái)政收入303億斤糧，支出567億斤糧，赤字占支出的46.9%.為了彌補(bǔ)赤字，政府公共政策操作的第一步就是發(fā)行貨幣。1949年7月人民幣發(fā)行總額為2800億元，9月為8100億元，10月底為11000億元，11月達(dá)到16000億元，結(jié)果自然是通貨膨脹。但是由于財(cái)政的收支是以實(shí)物計(jì)價(jià)的，政府并沒(méi)有獲得相應(yīng)的鑄幣稅。相反，1949年4月至1950年2月的四次物價(jià)大幅波動(dòng)，越發(fā)增大了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不平穩(wěn)性。1949年12月發(fā)行人民勝利折實(shí)公債也并沒(méi)有真正緩解財(cái)政危機(jī)。而且隨著朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，財(cái)政危機(jī)進(jìn)一步加劇。

　　緩解財(cái)政危機(jī)的下一步政策是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的壟斷。1950年，政府實(shí)行國(guó)家控制，并開(kāi)始對(duì)重要工農(nóng)業(yè)物資和外貿(mào)進(jìn)行壟斷，如部分有色金屬礦砂，大豆和43%的土產(chǎn)。政府壟斷糧、棉貿(mào)易的機(jī)構(gòu)也開(kāi)始發(fā)展。1953年開(kāi)始實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，1954年實(shí)行棉花統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)。但這并沒(méi)有真正解決財(cái)政危機(jī)，或者說(shuō)一種隱性的財(cái)政危機(jī)需要新的政策操作。這種隱性的財(cái)政壓力來(lái)自于一種對(duì)新政權(quán)優(yōu)越性的證明，也就是證明新政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)于舊政府。在一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)，原有的以勞動(dòng)投入為主要因素的增長(zhǎng)模式難以做到這一點(diǎn)。轉(zhuǎn)化增長(zhǎng)方式是證明這種優(yōu)越性的一種可能的選擇。二戰(zhàn)后，工業(yè)國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力給中國(guó)增大了引進(jìn)成功的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的可能，而新政府在戰(zhàn)時(shí)實(shí)行的集中性的軍事化經(jīng)濟(jì)管理由于路徑依賴的關(guān)系便成為建國(guó)初期順理成章的政府規(guī)制。

　　產(chǎn)權(quán)變革是滿足上述經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的可行選擇。這包括接受舊政府的資產(chǎn)、沒(méi)收外國(guó)在華的資產(chǎn)、逐步?jīng)]收和改造非國(guó)有工商業(yè)的資產(chǎn)，以及由此所產(chǎn)生的政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面壟斷。

　　新政府接收舊政府的資產(chǎn)顯然是合理的，因?yàn)樾抡�府接收了舊政府的債務(wù)。而沒(méi)收外國(guó)的資產(chǎn)則為對(duì)外開(kāi)放設(shè)置了障礙，也減少了借助外部資金解決財(cái)政危機(jī)的渠道。結(jié)果是外部的資金注入依賴于個(gè)別的國(guó)家，國(guó)外資本俘獲本國(guó)政府的可能性極大。一旦兩國(guó)之間合約的改變導(dǎo)致外國(guó)資本撤走，那么，本國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定性將會(huì)增大。政府發(fā)放了巨額的貨幣，引發(fā)物價(jià)上漲，微觀市場(chǎng)主體的逐利行為更多的被指責(zé)為投機(jī)，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序。其付出的代價(jià)顯然就是私人競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)運(yùn)行狀態(tài)逐步被政府壟斷所代替。

　　另一方面，1950年代初期，中國(guó)開(kāi)始向蘇聯(lián)借債，并且接受蘇聯(lián)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。通過(guò)《關(guān)于蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟政府援助中華人民共和國(guó)中央人民政府發(fā)展中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)定》確定了156個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。一五計(jì)劃確定了“集中主要力量進(jìn)行以蘇聯(lián)幫助我國(guó)設(shè)計(jì)的156個(gè)建設(shè)單位為中心的，由限額以上694個(gè)建設(shè)單位組成的工業(yè)建設(shè)，建立我國(guó)的社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)”②。結(jié)果是資本密集型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式開(kāi)始形成，這首先表現(xiàn)為固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)。中國(guó)開(kāi)始了重工業(yè)化的進(jìn)程③， 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果是財(cái)政危機(jī)得到了緩解。

　　但是這一短期政策操作的累積效應(yīng)和外部效應(yīng)又使得財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)。由于引入了外資并且效果良好，資本的回報(bào)對(duì)于財(cái)政壓力的緩解作用足以讓政府改變?cè)�有的�?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，并且產(chǎn)生了依賴。這種改變意味著政府將會(huì)試圖通過(guò)一種方式將勞動(dòng)密集型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向資本密集型的轉(zhuǎn)變。在一個(gè)以低級(jí)的勞動(dòng)力為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要因素的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，除了強(qiáng)制之外，勞動(dòng)者的剩余是不可能以自由簽約的形式轉(zhuǎn)化為資本的剩余的。在外部資本的進(jìn)入不能保證穩(wěn)定的資金流的背景下，通過(guò)內(nèi)部的強(qiáng)制將勞動(dòng)者的剩余轉(zhuǎn)移便成為維持這一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的最佳方式。在一個(gè)代理人內(nèi)部控制相對(duì)嚴(yán)重的體制下，委托人只能被動(dòng)地接受合約的改變。在公共政策的演化中，政府在農(nóng)村與城市都采取了性質(zhì)大體相同的方式。

　　在農(nóng)村，這種方式的具體表現(xiàn)為：政府采取初級(jí)社、高級(jí)社等組織方式，將農(nóng)民的剩余通過(guò)剪刀差、糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)等轉(zhuǎn)化為政府對(duì)重工業(yè)投資的投入。而在城市，政府通過(guò)公私合營(yíng)等將私人工商業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為公有的產(chǎn)權(quán)。

　　在這個(gè)過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政壓力得以緩解。1953-1957年第一個(gè)五年計(jì)劃期間表現(xiàn)得非常明顯。一個(gè)例證就是中國(guó)本來(lái)計(jì)劃在第一期公債到期后再發(fā)行第二期，但是由于經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，第二期公債便沒(méi)有發(fā)行。1952-1957年，中國(guó)年均工業(yè)增長(zhǎng)率高達(dá)18%，GDP增長(zhǎng)率高達(dá)8.9%，投資率在17.8%和22.6%之間。

　　解決財(cái)政危機(jī)的成功極大地增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威，于是引發(fā)權(quán)威偏好的改變。這種改變一方面表現(xiàn)為政府追求一種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的加速度，另一方面表現(xiàn)為權(quán)威獨(dú)立性的增強(qiáng)。在引入外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以緩解財(cái)政危機(jī)的過(guò)程中，本國(guó)政府與外國(guó)政府的合約是不公平的，權(quán)威的自主決策權(quán)受到相當(dāng)大的限制。當(dāng)財(cái)政危機(jī)開(kāi)始緩解之時(shí)，權(quán)威開(kāi)始力圖減輕外部政府的競(jìng)爭(zhēng)壓力。這種努力的直接結(jié)果便是外部資金對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支持的減弱。1958年中蘇全面斷交，蘇聯(lián)單方面中斷合約，撤走技術(shù)人員并催要外債。開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)重又進(jìn)入閉關(guān)鎖國(guó)階段。資本密集型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)現(xiàn)在只能依賴于不同產(chǎn)業(yè)的資金轉(zhuǎn)移。理論上講，面對(duì)外部資金輸入的減少，政府的理性選擇是減少投資規(guī)模，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式與領(lǐng)導(dǎo)者的偏好決定了這種主動(dòng)降低增長(zhǎng)速度的選擇是不現(xiàn)實(shí)的。

　　從這個(gè)意義上講，農(nóng)村人民公社的形成便是一個(gè)必然的邏輯。在新政權(quán)成立之時(shí)，政府對(duì)農(nóng)民的承諾是土地個(gè)人所有，并以此取得了大集團(tuán)的支持。但是，這一合約隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)逐步改變。通過(guò)人民公社，農(nóng)民的生產(chǎn)與生活納入一個(gè)軍事化管理的、階層嚴(yán)密的生產(chǎn)車(chē)間，市場(chǎng)被徹底取消。結(jié)果是整個(gè)社會(huì)分為兩個(gè)集團(tuán)，城市工人與農(nóng)村農(nóng)民。前者是小集團(tuán)，是領(lǐng)導(dǎo)者，后者是大集團(tuán)是被領(lǐng)導(dǎo)者。兩者通過(guò)嚴(yán)格的戶籍制度完全隔離，大集團(tuán)是剩余的凈輸出者，小集團(tuán)是剩余的凈輸入者，貧富分化的機(jī)制開(kāi)始形成。

　　因此，1958年后，“大躍進(jìn)”、人民公社等的政策操作引發(fā)經(jīng)濟(jì)崩潰便是順理成章的事情。政府財(cái)政危機(jī)達(dá)到高峰。

　　至此，在權(quán)威的暫時(shí)讓步下，放松管制，特別是歸還農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)便成為“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的主要內(nèi)容。計(jì)劃的放松和市場(chǎng)的擴(kuò)大，使得經(jīng)濟(jì)有所恢復(fù)。在這一過(guò)程中，公共政策觀點(diǎn)的分歧增大了內(nèi)部的交易費(fèi)用，社會(huì)福利損失慘重。加之，二元經(jīng)濟(jì)體制下極不合理的激勵(lì)與約束機(jī)制，使得整個(gè)社會(huì)收入分化程度加劇。其中限制勞動(dòng)力的流動(dòng)，特別是對(duì)知識(shí)的破壞，直接堵塞了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉。持續(xù)十多年的“文革”的結(jié)果是制度陷入僵滯狀態(tài)。1976年，財(cái)政危機(jī)卷土再來(lái)。

　　窮則思變，制度變遷的理由出現(xiàn)了。

　　二、1978-2001公共政策的演化

　　一、甩包袱的改革1976年文革結(jié)束以后，中國(guó)的財(cái)政危機(jī)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)幾近崩潰。中國(guó)最大的利益集團(tuán)為了生存，開(kāi)始在體制內(nèi)尋求制度的演變。公共權(quán)利非正規(guī)地轉(zhuǎn)移到私人手中，結(jié)果是社會(huì)福利得以提升。這種做法在1960年代初也開(kāi)始出現(xiàn)過(guò)，但是被遏止。1970年代末之所以被認(rèn)同，關(guān)鍵在于權(quán)威的偏好發(fā)生了改變。舊權(quán)威的退出，保證了新權(quán)威的影響力的持續(xù)性。權(quán)威的連續(xù)性可以保證公共政策的時(shí)間一致性，但是權(quán)威的偏好對(duì)制度建設(shè)的影響是不一樣的。強(qiáng)調(diào)放權(quán)的偏好與強(qiáng)調(diào)集權(quán)的偏好產(chǎn)生了截然不同的效果，制度建設(shè)的長(zhǎng)期效應(yīng)對(duì)社會(huì)福利的影響也差距甚遠(yuǎn)。

　　1978年以后，政府選擇的是一種風(fēng)險(xiǎn)偏好型的策略，即放棄了對(duì)農(nóng)民的生活和失業(yè)保障的承諾，相應(yīng)地也將土地的使用權(quán)出租給農(nóng)民。并在以后采取延長(zhǎng)租用期限和允許流轉(zhuǎn)使用的方法實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移。這種做法也是新權(quán)威在1960年代財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)之后使用過(guò)并被證明行之有效的做法。學(xué)習(xí)的效應(yīng)使得政府“甩包袱”駕輕就熟。甩包袱和當(dāng)初政府大包大攬的做法都是風(fēng)險(xiǎn)偏好型的短期政策操作，二者都是代理人主動(dòng)中斷了委托人的代理。不同點(diǎn)之一，大包大攬?jiān)S諾了合約改變后福利的提升，甩包袱只是確認(rèn)了政府可以從土地上獲得的基本的租金，將福利的提高寄托于農(nóng)戶自我的激勵(lì)。不同點(diǎn)之二，大包大攬對(duì)合約的改變?cè)馐艿酱蟛糠洲r(nóng)戶的反對(duì)，而甩包袱是大部分農(nóng)戶心向往之并且有了安徽小崗村成功案例的例證。權(quán)威的作用就在于接受這種事實(shí)，誘致性變遷得到政府的確認(rèn)，并且以強(qiáng)制性的制度變遷的方式在全國(guó)鋪開(kāi)。甩包袱的最初目的只不過(guò)是為了解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)崩潰帶來(lái)的迫在眉睫的財(cái)政壓力，政府并沒(méi)有對(duì)此舉可能造成社會(huì)福利的提高寄予多大的希望。但是，短期操作的外部效應(yīng)非常明顯。完全惡化的資源配置在激勵(lì)約束機(jī)制理順后，帕累托改進(jìn)非常顯著，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)恢復(fù)并發(fā)展得出人意料的好。它的意義首先是穩(wěn)定了財(cái)政形勢(shì)，為政府下一步改革提供了物質(zhì)的支持。其次，這驗(yàn)證了放權(quán)優(yōu)于集權(quán)的政策操作，政府在其他領(lǐng)域的放權(quán)便可以拷貝這一做法。

　　但是農(nóng)村的放權(quán)只是緩解了財(cái)政的壓力，財(cái)政危機(jī)并沒(méi)有徹底解決。于是，1981年政府開(kāi)始恢復(fù)發(fā)行國(guó)債，并且通過(guò)增加貨幣發(fā)行量而試圖獲取鑄幣稅。這種非常態(tài)的方式并不能保證政府獲取足夠的財(cái)政收入，不僅如此，這種方式還經(jīng)常引起經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定性。1988年通貨膨脹就是明顯的例子。

　　所有前面的做法都沒(méi)有增加國(guó)內(nèi)的財(cái)富，它并不能徹底解決財(cái)政的危機(jī)。因此，引入外部資金便成為必然的選擇。對(duì)內(nèi)改革阻止了財(cái)政壓力的增大，對(duì)外開(kāi)放的目的在于通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩解財(cái)政壓力。為了引進(jìn)外部資金，政府實(shí)行了非常優(yōu)惠的政策�！皟擅馊郎p半”的稅收優(yōu)惠等都表明政府實(shí)行了內(nèi)外不同的國(guó)民待遇，簽訂了一個(gè)權(quán)利和義務(wù)并不對(duì)等的合約。這是財(cái)政壓力增大的表現(xiàn)。

　　農(nóng)村的改革自1978年開(kāi)始，在制度變革的推動(dòng)下，到1983年達(dá)到頂峰。但是由于資金投入和技術(shù)投入的不足，以及產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)效率提高對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用開(kāi)始減弱。外部資金的引入實(shí)際上框定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路子。政府的財(cái)政壓力主要表現(xiàn)為失業(yè)的難以解決。農(nóng)村土地制度改革中，人均土地的規(guī)模和產(chǎn)出效益決定了這只是一種失業(yè)的保障，并沒(méi)有更多地提升農(nóng)民的生活質(zhì)量。農(nóng)村的所有制改革對(duì)勞動(dòng)力的吸納在改革初期是有巨大貢獻(xiàn)的，以后則不是很顯著。引入外資其實(shí)是通過(guò)放棄稅收來(lái)?yè)Q得就業(yè)的提高，政府鼓勵(lì)私營(yíng)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意圖也在于此。這是甩包袱減少財(cái)政支出的必然代價(jià)。

　　這種甩包袱還表現(xiàn)為中央政府將財(cái)權(quán)和事權(quán)下放給地方政府。地方政府與中央政府簽訂包稅制的契約。在自主權(quán)增大的同時(shí)，地方政府相應(yīng)的事權(quán)也開(kāi)始增大。這給了地方政府制度創(chuàng)新的空間，也增大了地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。前者的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，后者是政府用命令代替法律，任意地改變其與所屬代理人的關(guān)系。政府行為以提供地方公共物品為借口，亂收費(fèi)就是一例。地方在與中央談判的過(guò)程中，占據(jù)著主動(dòng)。類(lèi)似于諸侯經(jīng)濟(jì)的地方政府的作為減少了政府的財(cái)源，結(jié)果是弱中央強(qiáng)地方的格局開(kāi)始出現(xiàn)，并漸成尾大不掉之勢(shì)。在一個(gè)相對(duì)封閉的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，沒(méi)有外部的沖擊，中央政府對(duì)全局風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)不是非常迫切時(shí)，這種局面可以維持。但是在開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體下，弱中央的局面不可長(zhǎng)久維持，因?yàn)楣�共風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)是中央政府的應(yīng)有之責(zé)。在1994年之前，以財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重下降為主要特征的中央財(cái)政壓力逐年增長(zhǎng)，總是成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家和中央政府關(guān)心的話題。這也可以看作是甩包袱的外部效用。

　　二、國(guó)有企業(yè)的改革與財(cái)政壓力的變化

　　甩包袱只能減緩財(cái)政壓力。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，唯有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能徹底解除財(cái)政危機(jī)。上一屆政府選擇的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是重工業(yè)為主的資本密集型方式。本屆政府面對(duì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的資本與勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)并沒(méi)有大的變化。在外部資金的流入緩解政府財(cái)政壓力、國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力收益依然低于資本收益的背景下，選擇資本密集型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍然是政府必須的選擇④。政府直接掌握著國(guó)有企業(yè)，因此，如何提升國(guó)有企業(yè)對(duì)政府財(cái)政的貢獻(xiàn)便成為重要的議題。

　　國(guó)有企業(yè)主要分布在城市，它不同于對(duì)農(nóng)民集團(tuán)的甩包袱，城市的改革并不必然是帕累托改進(jìn)，因而阻力相對(duì)較大。

　　這一過(guò)程，政府是謹(jǐn)慎的，風(fēng)險(xiǎn)最小化的。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)保障了政府基本的財(cái)政收入，并且還保障了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的基本控制。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)的改革是漸進(jìn)的。

　　在農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)部分地解決了就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)，政府依托國(guó)有經(jīng)濟(jì)加大投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意圖暫時(shí)得到了體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果是政府的財(cái)政壓力得到了空前的緩解。為保證這一立竿見(jiàn)影的增長(zhǎng)模式的持續(xù)性，政府采取各種手段來(lái)維持資金的投入。這是短期政策操作的路徑依賴。

　　國(guó)有企業(yè)的背后是擁有實(shí)際控制權(quán)的利益集團(tuán)，政府表現(xiàn)出極強(qiáng)的“父愛(ài)主義”，在試圖搞活國(guó)有企業(yè)，甚至擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)規(guī)模的過(guò)程中，政府運(yùn)用的是一種“試錯(cuò)”的方法。從一開(kāi)始的“放權(quán)讓利”到“稅前還貸”以及政策性貸款，債轉(zhuǎn)股等等，政府采取的是一種“輸血”的政策。

　　政府對(duì)國(guó)有企業(yè)輸血的方法經(jīng)歷了以下的歷程：先是借助于財(cái)政，在1980年代中期財(cái)政無(wú)能為力之后，政府只好依靠銀行體系把居民私人儲(chǔ)蓄引入國(guó)有企業(yè)。1990年代中期以后在金融風(fēng)險(xiǎn)不能增加的約束下，財(cái)政體系和證券市場(chǎng)就必須負(fù)擔(dān)起把居民儲(chǔ)蓄引入國(guó)有企業(yè)的任務(wù)。在給定了國(guó)家的稅收能力的前提下，更多的政府債務(wù)和上市公司跑馬“圈錢(qián)”便顯得合情合理。

　　政府向國(guó)有企業(yè)輸血的過(guò)程，其實(shí)就是財(cái)政危機(jī)加深的過(guò)程。為了保證國(guó)有企業(yè)對(duì)資源的優(yōu)先利用，政府首先是限定了產(chǎn)業(yè)的范圍，將利潤(rùn)高的行業(yè)由政府壟斷后交付國(guó)有企業(yè)使用，并宣布該領(lǐng)域?qū)Ψ菄?guó)有企業(yè)禁止進(jìn)入。此為其一。其次，政府仍然沿用計(jì)劃年代對(duì)資本實(shí)行行政分配的體制，通過(guò)國(guó)有銀行制度將居民手中的“金融剩余”集中起來(lái)，再通過(guò)政策性貸款的手段注入國(guó)有企業(yè)。并且實(shí)行一系列的金融管制力圖堵塞“金融剩余”向非國(guó)有經(jīng)濟(jì)漏出的“缺口”（朱光華、陳國(guó)富，2001）�；蛘吲c國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理共謀在資本市場(chǎng)上誘引“金融剩余”。前者主要表現(xiàn)為金融抑制，后者主要表現(xiàn)為股市的泡沫。當(dāng)借助于金融手段不能滿足公共資金的需要時(shí)，政府便只能在稅收和債務(wù)上努力了。根據(jù)“李嘉圖等價(jià)定理”，債務(wù)是延期的稅收，二者的同時(shí)提高應(yīng)驗(yàn)著諾斯悖論。如1998年政府正式的稅收增加1000億元，按實(shí)際值（物價(jià)在下降）財(cái)政收入增加了14.4%，幾乎是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率7.8%的兩倍。無(wú)論從哪種意義上講，稅收都不可能保持中性，它都是微觀經(jīng)濟(jì)主體的一種超額負(fù)擔(dān)。稅收收入最大化與國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化不相容定理是成立的。因此，重稅不是實(shí)現(xiàn)義理性最大化的理想選擇，特別是在擴(kuò)張性財(cái)政政策實(shí)施的當(dāng)口。

　　由于按照MC=MR征稅的林達(dá)爾均衡并不存在，因此，過(guò)高的稅率會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品的過(guò)度提供，結(jié)果是產(chǎn)生擠出效應(yīng)。如果政府增稅的目的是為了將資本由非國(guó)有企業(yè)向國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)移，那么對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)抽血的經(jīng)營(yíng)結(jié)果可想而知。樊綱（2001）用“額外綜合稅賦”來(lái)說(shuō)明這種轉(zhuǎn)移，并指明這是一個(gè)相當(dāng)危險(xiǎn)的征兆。并指出，國(guó)有部門(mén)中各種反對(duì)改革的勢(shì)力過(guò)于強(qiáng)大，而本身的狀況又不斷惡化，要想維持其生存，就勢(shì)必利用自己對(duì)資源分配的壟斷地位、利用國(guó)家強(qiáng)權(quán)，將大量非國(guó)有部門(mén)生產(chǎn)出的收入用各種方式轉(zhuǎn)移到國(guó)有部門(mén)，使非國(guó)有部門(mén)越來(lái)越難以增長(zhǎng)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率也就會(huì)慢下來(lái)，最后各種矛盾暴露，經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)。

　　如果某一天，政府向國(guó)有企業(yè)的輸血政策轉(zhuǎn)為了改革政策，則意味著政府財(cái)政困難。這里的一個(gè)前提條件是，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的輸血是有收益的，它并不僅僅表現(xiàn)為財(cái)政收入的增長(zhǎng)，其中很重要的一項(xiàng)就是保障社會(huì)穩(wěn)定的收益。政府決策是體制結(jié)構(gòu)的函數(shù)，當(dāng)國(guó)有企業(yè)所能提供的利稅收入越來(lái)越少，所需的財(cái)政支持越來(lái)越多，改革后的凈收益大于不改革時(shí)的政府凈收益時(shí)，政府便必然會(huì)選擇改革的路。因?yàn)�，�?guó)有企業(yè)過(guò)去一直是政府的權(quán)力基礎(chǔ)。改革國(guó)有企業(yè)是一件十分麻煩的政治運(yùn)作，所以不到“萬(wàn)不得已”，任何政府和企業(yè)官員都不愿意進(jìn)行改革。因此，十五大“抓大放小”、“發(fā)展多種形式的所有制”等政策的出臺(tái)暗示政府輸血政策的失敗。這也從另一個(gè)角度說(shuō)明了，二十年對(duì)國(guó)企試錯(cuò)改革耗費(fèi)了大量資源，投入產(chǎn)出極不相稱，從而為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)設(shè)置了極大的障礙。

　　這種嚴(yán)重依靠資金推動(dòng)，過(guò)分依賴國(guó)外市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式實(shí)際上是維系了一種“鋼絲財(cái)政”。一旦資金鏈條斷裂，或者國(guó)際市場(chǎng)需求下降，那么財(cái)政壓力便會(huì)凸現(xiàn)。在1998年之前，這一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)財(cái)政壓力，特別是中央財(cái)政壓力的緩釋起到了非常積極的作用。以至于當(dāng)年政府工作報(bào)告的主旨即在于減少財(cái)政赤字。但是始于1997年的亞洲金融危機(jī)使得這一路徑發(fā)生了根本的改變。經(jīng)濟(jì)衰退造成的財(cái)政壓力使得政府又采取了風(fēng)險(xiǎn)偏好的策略。于是體制復(fù)歸，政府開(kāi)始替代市場(chǎng)。政府推行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整其實(shí)是將資本推動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型強(qiáng)加給市場(chǎng)的一種企圖。通過(guò)擴(kuò)張性的財(cái)政政策利用稅收將非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的資本強(qiáng)行轉(zhuǎn)移，暫時(shí)地保證了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入。糧食體制的重新統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的損害，進(jìn)一步減低了國(guó)內(nèi)的需求。

　　這意味著將國(guó)有企業(yè)作為財(cái)政收入主要來(lái)源的做法需要改變了。對(duì)國(guó)有企業(yè)的試錯(cuò)改革反映了政府與市場(chǎng)力量之間的較量。政府對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的戀戀不舍使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)遭到破壞，從而削弱了政府的財(cái)政能力。換句話說(shuō)，政府財(cái)政目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的原因就在于短期效應(yīng)的累積使得政府長(zhǎng)期的財(cái)源開(kāi)始變得枯竭。

　　三、市場(chǎng)的形成

　　政府將增加財(cái)政收入的著眼點(diǎn)放在國(guó)有企業(yè)上，并沒(méi)有取得預(yù)料的成果。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)所有者缺位以及激勵(lì)機(jī)制和由于信息不完全所造成的“內(nèi)部人控制”和“預(yù)算軟約束”難以解決。并且企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不是追求利潤(rùn)的最大化而是追求經(jīng)理報(bào)酬和職工收入的最大化，因此，雖然政府給了國(guó)有企業(yè)各種優(yōu)厚的待遇，但其對(duì)政府財(cái)政的貢獻(xiàn)率卻在逐步下降。雖然國(guó)有企業(yè)改革是政府與特殊利益集團(tuán)妥協(xié)的結(jié)果，但是如果政府長(zhǎng)期堅(jiān)持這樣一種投入與產(chǎn)出不對(duì)稱的政策操作，其它利益集團(tuán)必然產(chǎn)生對(duì)委托人的不信任。

　　因此，有遠(yuǎn)見(jiàn)的政府，特別是具有長(zhǎng)治久安目標(biāo)的權(quán)威會(huì)主動(dòng)地給其它集團(tuán)以相對(duì)平等的機(jī)會(huì)。正是在這個(gè)意義上，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)開(kāi)始出現(xiàn)，市場(chǎng)開(kāi)始逐步形成。非國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)決定了其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是追求投資凈收益最大化的。由于其能很好地解決激勵(lì)與約束問(wèn)題，所以它比國(guó)有企業(yè)更有活力。同樣的資源如果從國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓出來(lái)會(huì)提高社會(huì)產(chǎn)品的投入產(chǎn)出率。在政府將社會(huì)資源向國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，非國(guó)有企業(yè)利用其中漏出的資源和靈活的機(jī)制獲得了新生。因?yàn)橘Y源的限制，非國(guó)有企業(yè)之間展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果反倒是市場(chǎng)的基本原則得以形成。隨著非國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，它對(duì)政府財(cái)政的貢獻(xiàn)越來(lái)越大，政府對(duì)其身份的認(rèn)同程度也越來(lái)越大。

　　中國(guó)的漸進(jìn)式改革其實(shí)就是逐步放松政府對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的控制的過(guò)程。這一過(guò)程是在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占有資源和產(chǎn)出不對(duì)稱的大背景下，政府維系龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)的成本太高，以至于不得不放松的結(jié)果。隨著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大，競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)開(kāi)始退出。迫于財(cái)政的壓力，政府開(kāi)始將國(guó)有企業(yè)的資本和勞動(dòng)力打包轉(zhuǎn)移。擴(kuò)大了的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)具備了同政府談判的能力，在這個(gè)漸進(jìn)化的過(guò)程中，政府妥協(xié)，國(guó)有資產(chǎn)變賣(mài)的結(jié)果是非國(guó)有經(jīng)濟(jì)接受了國(guó)有的資本，但并沒(méi)有接受其勞動(dòng)力。在改革的初期，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)于財(cái)政的貢獻(xiàn)較低，隨著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，政府加重了對(duì)其征稅的強(qiáng)度，1998年之后，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政的貢獻(xiàn)開(kāi)始超過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)。從此之后，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)開(kāi)始成為政府財(cái)政收入的重要力量。這是市場(chǎng)擴(kuò)大的結(jié)果。但是國(guó)有企業(yè)并沒(méi)有完全被非國(guó)有企業(yè)所替代，國(guó)有企業(yè)仍然停留在一些壟斷性行業(yè)中。

　　從另一個(gè)角度講，政府緩解財(cái)政壓力的短期政策操作還從另幾個(gè)方面促進(jìn)了市場(chǎng)的發(fā)展。如，當(dāng)政府開(kāi)始恢復(fù)通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)緩解財(cái)政壓力的時(shí)候，采取的是強(qiáng)制攤派的做法，并且限制流通。隨著政府財(cái)政壓力的增大，政府并沒(méi)有償債基金可以為負(fù)債作抵押，結(jié)果是只能通過(guò)借新債還舊債。并且通過(guò)政府的內(nèi)部人控制，將國(guó)債的利息制定得較銀行存款利息高，使之成為超金邊債券。由于國(guó)債的規(guī)模越來(lái)越大，政府難以償還，特別是隨著物價(jià)的上漲，民眾開(kāi)始拒絕購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。在此情況下，不再?gòu)?qiáng)制攤派并且準(zhǔn)許國(guó)債交易，增加了流動(dòng)性，國(guó)債市場(chǎng)開(kāi)始出現(xiàn)。

　　與國(guó)債市場(chǎng)出現(xiàn)類(lèi)似的是股票市場(chǎng)的出現(xiàn)。政府推行股份制的初始動(dòng)機(jī)在于為國(guó)有企業(yè)解困，并沒(méi)有考慮市場(chǎng)的形成。通過(guò)開(kāi)放股票的交換市場(chǎng)，政府以極低的成本換取了民眾大量的資本，股票市場(chǎng)開(kāi)始形成。

　　此外，政府為了國(guó)有企業(yè)的解困，對(duì)金融業(yè)，特別是銀行業(yè)的壟斷，其實(shí)際上是阻礙了市場(chǎng)的形成和發(fā)展。金融市場(chǎng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最核心和最有活力的市場(chǎng)，其核心的價(jià)格利率沒(méi)有市場(chǎng)化，最重要的原因在于利率市場(chǎng)化會(huì)減少政府獲取鑄幣稅的數(shù)額。

　　四、收入的分化與對(duì)外開(kāi)放

　　以國(guó)有企業(yè)為核心的資本密集型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，注定了政府對(duì)資本的依賴。這種只注重效率的政策操作，導(dǎo)致的結(jié)果必然是收入的分化。收入分化的結(jié)果是窮人集團(tuán)空有創(chuàng)新動(dòng)力，但沒(méi)有創(chuàng)新能力。而富人有創(chuàng)新能力，但沒(méi)有創(chuàng)新動(dòng)力。于是制度創(chuàng)新開(kāi)始減弱，制度趨向僵滯，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩。這一狀態(tài)在1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)期表現(xiàn)得非常明顯。

　　單純依靠市場(chǎng)內(nèi)不同利益集團(tuán)的博弈，是沒(méi)法打破這一僵滯狀態(tài)的。政府之所以尋求加入WTO，目的也在于通過(guò)引入外部的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)打破國(guó)內(nèi)的僵滯狀態(tài)。通過(guò)政府間的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，政府必須將其壟斷的資源對(duì)國(guó)外資本開(kāi)放。結(jié)果是壟斷被打破，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)連通的程度加大。二十多年來(lái)，中國(guó)政府對(duì)外資的依賴程度在逐步加深。一開(kāi)始由于巨大的財(cái)政壓力，政府不得不簽訂非國(guó)民待遇的契約。外資推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，減少了政府支出的負(fù)擔(dān)。政府對(duì)其產(chǎn)生依賴，也迫于壓力對(duì)其妥協(xié)。特別是地方政府，更是如此。在加入WTO之后，中國(guó)政府本著這一組織最基本的國(guó)民待遇原則欲行修改原來(lái)的契約時(shí)，自然遭到了反對(duì)。不僅如此，非國(guó)民的待遇表現(xiàn)得更加明顯。比如依靠在國(guó)內(nèi)壟斷而獲得高額利潤(rùn)的石化、保險(xiǎn)、電力以及銀行等行業(yè)只允許國(guó)外資本分享利潤(rùn)，而不允許國(guó)內(nèi)資本分享。這是短期政策操作的外部效應(yīng)。

　　隨著國(guó)內(nèi)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民待遇要求的呼聲越來(lái)越高，國(guó)際資本發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)能夠提供的優(yōu)惠待遇越來(lái)越少的時(shí)候，便要求修改合約，比如要求中國(guó)匯率的變動(dòng)。這可以看作國(guó)際長(zhǎng)期投資開(kāi)始向游資轉(zhuǎn)變的開(kāi)始，暗示著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠提供的利潤(rùn)率在下降，資本推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式維系的難度越來(lái)越大。

　　五、中央政府與地方政府的博弈

　　在1994年之前，中央政府基本上是采取甩包袱的形式。中央只是通過(guò)包稅制與地方分成。這樣一來(lái)，在其心理賬戶中，收入難以通過(guò)固定的合約得到保證。通過(guò)對(duì)民眾心理成本影響較小的國(guó)債和鑄幣稅維持財(cái)政收入不僅不能保證正常的公共開(kāi)支，而且還會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。如1988年中國(guó)陷入了通貨膨脹的危機(jī)，價(jià)格飛漲，商品積壓，民眾向銀行擠提存款。此后更加自由的改革被較保守的經(jīng)濟(jì)政策所取代，信貸和基建投資大量消減。再加上國(guó)際資本對(duì)中國(guó)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)的考慮，外資大量撤走，經(jīng)濟(jì)陷入低迷狀態(tài)。在權(quán)威的堅(jiān)持下，改革和開(kāi)放的步伐加大。開(kāi)放的市場(chǎng)要求中央政府承擔(dān)更多的公共風(fēng)險(xiǎn)。

　　于是，甩包袱的行為不能持續(xù)，相應(yīng)地，政府必須建立完整的稅收體系才能保證代理人責(zé)任的完成。自1992年開(kāi)始，以增加中央政府財(cái)政收入為動(dòng)機(jī)的經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)始了快速發(fā)展。一方面政府加大固定資產(chǎn)投資，發(fā)放巨額的貨幣，結(jié)果導(dǎo)致了以房地產(chǎn)為代表的泡沫的出現(xiàn)。另一方面政府通過(guò)法律規(guī)范了中央與地方的財(cái)政分成，將原來(lái)的包干制改成比例分成，并且保證了中央收入的優(yōu)先權(quán)。但是，中央并沒(méi)有減少地方提供公共品的義務(wù)。中央政府還收回了對(duì)全國(guó)金融資源分配的壟斷權(quán)，并且嚴(yán)格限制了地方的借債權(quán)。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的效用非常明顯，減少了國(guó)內(nèi)可支配資源后，它更多的是通過(guò)引入外部資金來(lái)維系原來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。結(jié)果是，外國(guó)資本趁機(jī)加大了談判的砝碼，地方政府被國(guó)際資本俘獲的程度越來(lái)越大。地方政府所做的事情之一是將以土地為主的公有資產(chǎn)低價(jià)長(zhǎng)期出售給國(guó)際資本，另一方面加大了其他財(cái)政收入的籌集，這包括以地方信托為掩護(hù)的變相借貸、對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的敲竹杠、對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)等。隨著地方掌握的公有資源的減少，政府開(kāi)始和地方民營(yíng)經(jīng)濟(jì)結(jié)盟，共同與中央博弈。中央政府掌握了大量的財(cái)政收入，并且直接掌控著消費(fèi)彈性極低的壟斷資源。表面上看是這樣。但是，地方政府的機(jī)會(huì)主義行為特別是因?yàn)樨?cái)政約束使其變?yōu)榧惫�近利的�?zhí)行者，這直接導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定，使得潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。

　　因此中央政府的政策操作并非游刃有余。因?yàn)�，中央政府只是暫時(shí)解決了顯性的財(cái)政危機(jī)，潛在的財(cái)政危機(jī)隨處可見(jiàn)（魏鳳春，2002）。這包括社會(huì)保障的缺口、國(guó)有銀行造成的公共風(fēng)險(xiǎn)等。也即是說(shuō)，自2002年開(kāi)始的新一屆政府的政策操作仍然是以財(cái)政壓力凸現(xiàn)為制度背景的。

　　三、 2002年以后公共政策的演化

　　2002年，新一屆政府生命周期開(kāi)始，其面對(duì)的是一個(gè)全面開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存的制度環(huán)境。改革前期的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)慢慢釋放，甩包袱的政策操作已經(jīng)不可能了，因?yàn)橐褵o(wú)包袱可甩。大包大攬的做法有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。而且在政府強(qiáng)制性的制度變遷過(guò)程中，以資本推動(dòng)為特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以為繼，如果不改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，政府財(cái)政收益就難以保證。

　　因此，政府必須在潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間選擇一條對(duì)于自己更合適的路。從政府風(fēng)險(xiǎn)最小化和國(guó)家義理性最大化的目標(biāo)出發(fā)，當(dāng)前的政策選擇應(yīng)該是調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，同時(shí)注重勞動(dòng)替代資本。中國(guó)勞動(dòng)力與資本的不匹配，在資本鏈條斷裂的背景下，勞動(dòng)力的質(zhì)量決定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路徑。人力資本的提高是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府只有確定適宜的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，把公共收入更多地投資到人力方面，才會(huì)迎來(lái)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。也只有在人力資本和貨幣資本相適應(yīng)的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才可能持續(xù)發(fā)展。

　　在這個(gè)過(guò)程中，政府培養(yǎng)新的稅收源泉可能更加重要。打破特殊利益集團(tuán)的壟斷，開(kāi)放市場(chǎng)已經(jīng)是老生常談。但是快速的開(kāi)放壟斷產(chǎn)業(yè)，從社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，并不是理性的選擇。國(guó)有的壟斷，可以直接保證政府的財(cái)政收入。資源被私人壟斷后，如果沒(méi)有健全的法制和完善的稅收制度作為保障，政府被俘獲是必然的結(jié)果。俄羅斯轉(zhuǎn)軌時(shí)期，寡頭左右國(guó)家命運(yùn)的教訓(xùn)需要汲取。

　　俘獲政府的另一股強(qiáng)大的力量還來(lái)自國(guó)際資本。我們前面提到，借助于外部的制度競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)特殊利益集團(tuán)的壟斷地位可望被打破。但是，國(guó)際資本在合約中提出的新的條款有可能減少本國(guó)政府決策的獨(dú)立性。而且，中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外資的極度依賴，增大了對(duì)國(guó)際資本退出中國(guó)的擔(dān)憂。

　　不僅如此，中國(guó)內(nèi)部收入分化的結(jié)果導(dǎo)致了大集團(tuán)對(duì)代理人滿意度的下降。二十年之前農(nóng)村的改革，政府通過(guò)甩包袱緩解了財(cái)政危機(jī)。隨著農(nóng)村凈剩余的轉(zhuǎn)出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)重新陷入僵滯狀態(tài)。

　　因此，中國(guó)需要權(quán)威的出現(xiàn)。一方面通過(guò)強(qiáng)制力適度地打破壟斷，并且通過(guò)轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)行轉(zhuǎn)移給窮人財(cái)富。另一方面在國(guó)際政府的競(jìng)爭(zhēng)中維護(hù)本國(guó)代理人的權(quán)利。對(duì)權(quán)威來(lái)講，轉(zhuǎn)變偏好，主動(dòng)地承受因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下降而增加的心理成本是必然的選擇。

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