1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革，在中央與地方以及地方各級(jí)政府之間確立了分稅制財(cái)政體制的基本框架，也充分發(fā)揮了其規(guī)范政府間關(guān)系、調(diào)動(dòng)地方增收節(jié)支積極性的作用。但是，1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革時(shí)，由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革滯后，公共財(cái)政理論框架尚未確立，國外發(fā)達(dá)國家分稅制的做法難以和我國的實(shí)際情況接軌，為了保護(hù)既得利益，采取了漸進(jìn)式雙軌并行的方式。因此我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制中保留了原體制的不少成分，使分稅制財(cái)政體制特別是在收入的劃分方面不可避免地存在著不合理、不規(guī)范的地方。在分稅制財(cái)政體制中，收入的劃分一直是各級(jí)政府關(guān)心的焦點(diǎn)，筆者就這一問題作一些探討研究，以期能對(duì)相關(guān)的改革決策有所幫助。

　　一、目前收入劃分中存在的問題和難點(diǎn)

　�。ㄒ唬┦杖雱澐种写嬖诘耐怀鰡栴}

　　1.收入劃分和事權(quán)相脫離

　　從目前各級(jí)政府的事權(quán)范圍來看，我國各級(jí)政府間的事權(quán)其實(shí)是按“金字塔”型來配置的，即越底級(jí)的政府事權(quán)越繁重；與此相反，而收入的劃分卻呈現(xiàn)出“倒金字塔”型，即越底級(jí)的政府收入越少。因此，各級(jí)政府間不是在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)，而是往往采取簡單的行政手法，將收入按比例劃分，造成財(cái)權(quán)和事權(quán)在劃分上脫節(jié)，在很大程度上加劇了基層政府的財(cái)政困難。

　　2.收入劃分標(biāo)準(zhǔn)不一

　　從理論上講，分稅制是按照稅種或稅率來劃分各級(jí)政府收入的，但在實(shí)際操作中，卻并非如此。從中央與地方政府的收入劃分來看，既有按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的，也有按納稅主體的行業(yè)性質(zhì)劃分收入的，還有既按稅種又按征管機(jī)構(gòu)劃分的；地方政府間的收入劃分更是多種形式、多種標(biāo)準(zhǔn)、多種比例，且各地差異較大，這與規(guī)范、科學(xué)的分稅制的要求相差甚遠(yuǎn)。

　　3.收入劃分中共享稅的比重過大

　　關(guān)于分稅制中的共享稅，從國際上來看，有的國家設(shè)置，有的國家不設(shè)置。應(yīng)該說，設(shè)置共享稅的主要目的是對(duì)各級(jí)政府稅收比例的調(diào)解，一般來說稅種不可設(shè)置過多，比重不可過大，否則會(huì)影響各級(jí)政府的稅源和稅收體系。我國目前分稅制財(cái)政體制中，設(shè)置的共享稅種過多，比重過大，使各級(jí)政府都缺乏穩(wěn)定的稅源，也使目前的分稅制更像以前的收入分成制，最終使分稅制的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

　　4.收入劃分的覆蓋面小

　　目前我國政府間收入劃分的面比較窄，僅限于稅收和少部分的政府性基金，如教育費(fèi)附加，大量的政府非稅收入未納入收入劃分的范圍。近幾年來，隨著國家清費(fèi)減負(fù)政策的不斷出臺(tái)，政府非稅收入的項(xiàng)目不斷減少，但總體資金規(guī)模并未大幅下降，部分非稅收入項(xiàng)目的資金規(guī)模如土地出讓金反而不斷擴(kuò)大，由于實(shí)施分稅制時(shí)沒有把政府非稅收入包括在內(nèi)，使分稅制劃分的政府間收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映各級(jí)政府的實(shí)際收入或財(cái)力。

　　（二）收入劃分中的難點(diǎn)分析

　　1.政府級(jí)次過多

　　我國目前實(shí)行的是五級(jí)半的政府管理結(jié)構(gòu)層次。第一級(jí)是中央政府，第二級(jí)是省、自治區(qū)和直轄市（不包括香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)） 政府，第三級(jí)是地市級(jí)政府，第四級(jí)是縣級(jí)政府，第五級(jí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府。上世紀(jì)80年代以來，又專門設(shè)置了計(jì)劃單列市，相當(dāng)于副省級(jí)單位。這對(duì)于建立適應(yīng)分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級(jí)政府層次并統(tǒng)一在同一個(gè)政治體制框架下的財(cái)政體制增加了極大的難度。而世界上大部分國家實(shí)行三級(jí)政府架構(gòu)，我國政府級(jí)次比其他國家多出兩級(jí)半，如何在五級(jí)半政府之間劃分收入，在世界上幾乎沒有先例可言，其難度之大顯而易見。

　　2.稅種數(shù)量不多，主體稅種缺乏

　　從實(shí)行分稅制財(cái)政體制比較成功的西方國家來看，一是稅種數(shù)量多，大多在50個(gè)稅種左右，如日本有46個(gè)，德國有50多個(gè)，美國達(dá)到80多個(gè)，二是稅種結(jié)構(gòu)以所得稅特別是個(gè)人所得稅為主體。我國的情況卻與此不同，一是稅種數(shù)量太少，到目前為止只有20個(gè)左右。二是在分稅制財(cái)政體制改革時(shí)雖已建立了以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系和以企業(yè)所得稅為主體稅種的所得稅體系，為分稅制的初步實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，但目前的稅制體系仍很難建立和發(fā)展地方稅收體系，主要就是受到稅種數(shù)量的限制。由于稅種太少，主體稅種更少，客觀上為收入劃分帶來極大的難度。

　　二、完善分稅制財(cái)政體制收入劃分設(shè)想

　　（一）完善收入劃分的近期考慮

　　針對(duì)上述目前政府間收入劃分中存在問題和難點(diǎn)，基于目前我國各級(jí)政府之間的收入劃分現(xiàn)狀，采取激進(jìn)的暴風(fēng)雨式的改革尚不現(xiàn)實(shí)。為穩(wěn)妥起見，近期可考慮在目前的五級(jí)半政府架構(gòu)和開征的稅種情況下，對(duì)收入劃分辦法進(jìn)行初步的完善。

　　1.以事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，以支出定收入

　　事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一是實(shí)行分稅制財(cái)政體制的一條重要原則，也是完善分稅制財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)。為此要詳細(xì)界定各級(jí)政府的事權(quán)和各自的支出范圍，根據(jù)支出范圍確定各級(jí)財(cái)政支出基數(shù)，再根據(jù)支出基數(shù)確定收入規(guī)模，根據(jù)收入規(guī)模再在財(cái)政間劃分收入。要考慮劃分后的各級(jí)財(cái)政收入總量是否達(dá)到了確定的收入規(guī)模，以確保事權(quán)與財(cái)權(quán)、收入與支出的相對(duì)平衡。以支出定收入，能使各級(jí)政府有所制約，做到有所為有所不為，保證事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

　　2.選擇適宜的分稅方式，規(guī)范收入劃分方法

　　在劃分收入時(shí)，要避免或取消原來采用過的總額分成或包干、按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅收的分稅方式，努力按照分稅制的要求，把稅種作為分稅的標(biāo)準(zhǔn)，如劃分稅種實(shí)在無法綜合平衡，可設(shè)置一個(gè)或兩個(gè)共享稅種。在條件允許的情況下，盡可能的采用共享稅基的辦法。稅基共享制的最大優(yōu)點(diǎn)，可以使各級(jí)財(cái)政都能建立隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定增長的良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上，使財(cái)政收入具有高度的可預(yù)見性。

　　3.擴(kuò)大收入劃分的覆蓋面

　　各級(jí)政府的財(cái)政收入總的來說可劃分為兩部分，即稅收收入和非稅收入。針對(duì)目前政府間收入劃分覆蓋面小的問題，下一步應(yīng)按照國家的有關(guān)要求，盡可能地將符合條件的政府非稅收入納入預(yù)算管理，并將其納入政府間收入劃分的范圍，使分稅制中的收入劃分范圍覆蓋整個(gè)財(cái)政收入。這一方面能規(guī)范政府非稅收入的管理，真實(shí)反映各級(jí)政府的可用財(cái)力，另一方面通過擴(kuò)大收入劃分的覆蓋面，為收入與支出匹配、調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差異打下基礎(chǔ)。

　　4.合理劃分政府間收入

　　對(duì)稅收收入的劃分，要區(qū)別稅種的功能、作用并結(jié)合征管效率，將實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的、受政策影響波動(dòng)較大的稅種盡可能劃給高層級(jí)政府，將適合基層政府征管的稅種盡可能劃給低層級(jí)政府，將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)度高的稅種作為共享稅種，盡量使各級(jí)政府能有自己的主體稅種。對(duì)政府非稅收入的劃分雖無可參考的固定模式，但對(duì)排污費(fèi)、教育費(fèi)附加、水資源費(fèi)和土地出讓金等具有專門用途的收入項(xiàng)目，應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則確定分成比例，而不能依靠行政權(quán)力強(qiáng)行決定。

　�。ǘ�）完善收入劃分的遠(yuǎn)期選擇

　　上述近期政府間收入劃分的完善應(yīng)該說只是權(quán)宜之計(jì)，要徹底解決目前收入劃分中存在的問題，必須減少政府級(jí)次，建立健全地方稅體系。

　　1.減少政府級(jí)次可行性分析

　　目前我國實(shí)行的五級(jí)半的政府運(yùn)行架構(gòu)，給不同級(jí)次的政府之間的分稅帶來了極大的難度。隨著國家各項(xiàng)財(cái)政改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少政府級(jí)次也成為可能。

　　（1）撤消計(jì)劃單列市。應(yīng)該說，國家設(shè)立計(jì)劃單列市的初衷是為了解決條塊分割、城鄉(xiāng)分割的問題，逐步探索出一條以大城市為依托、政治與經(jīng)濟(jì)適當(dāng)分開來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的路子。但從目前來看，計(jì)劃單列市享受特權(quán)，和省內(nèi)其他城市進(jìn)行不平等競爭，與市場經(jīng)濟(jì)提倡的公平和公正不相符，同時(shí)也不利于省內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的有效實(shí)施。因計(jì)劃單列的城市，是不向省政府上繳稅收的。而這些城市，恰恰是省內(nèi)稅收最多的城市。省政府少了這一塊稅收收入，無力向省內(nèi)貧困地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。在我國目前市場經(jīng)濟(jì)已初步建立的情況下，計(jì)劃單列市也已到了該撤消的時(shí)候了。

　　（2）虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。上世紀(jì)80年代，隨著分級(jí)財(cái)政體制的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政連續(xù)開始建立。但從目前的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為一級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)太薄弱，應(yīng)予以虛化。目前各項(xiàng)外部條件也基本成熟：一是隨著行政體制的深化改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、公檢法等重要執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)管理部門先后上劃或垂直管理，行政機(jī)構(gòu)已不全；二是按照農(nóng)村稅費(fèi)改革的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)校、衛(wèi)生院上劃管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大部分支出為本級(jí)政府的人員工資支出，其預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督方面的職能已形同虛設(shè)；三是近幾年來稅務(wù)、金融和工商等系統(tǒng)已開始按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非按行政區(qū)域設(shè)置機(jī)構(gòu)。基于上述條件，虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，已是必然。

　　按照以上分析，如果能把目前的政府級(jí)次由五級(jí)半壓縮到四級(jí)，現(xiàn)行分級(jí)財(cái)政體制和收入劃分中的問題，有望得到一定程度的緩解。

　　2.建立健全地方稅體系

　�。�1）調(diào)整和改進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅類，使其成為基層政府的主體稅種考慮把財(cái)產(chǎn)稅類作為基層政府的主體稅種，主要是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅的稅基一般不會(huì)發(fā)生地區(qū)間的轉(zhuǎn)移，同時(shí)由于財(cái)產(chǎn)稅課稅對(duì)象的復(fù)雜性和特點(diǎn)，適宜由基層政府發(fā)揮征管優(yōu)勢來負(fù)責(zé)征收。在西方國家，為適應(yīng)征收財(cái)產(chǎn)稅的需要，一般每隔一段時(shí)間就要對(duì)土地和房屋等重要的非金融資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。因此，只要地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，吸引越來越多的企業(yè)到自己的地區(qū)投資，就可以不斷推動(dòng)本地的不動(dòng)產(chǎn)升值，擴(kuò)大自己的稅基，形成長久不衰的財(cái)源。可在時(shí)機(jī)成熟時(shí)將對(duì)內(nèi)對(duì)外不同的房產(chǎn)稅、土地使用稅等與土地和財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅種合成財(cái)產(chǎn)稅，全面征收，把這一主體稅種做大。

　�。�2）擴(kuò)大稅基，開征新稅種一是借鑒歐洲國家的經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。二是為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，將排污費(fèi)改為排污稅，開征環(huán)境保護(hù)稅，作為地方專項(xiàng)稅收。三是開征社會(huì)保障稅。征收社會(huì)保障稅是各國政府的通常做法，應(yīng)盡快開征社會(huì)保障稅，由稅務(wù)局強(qiáng)制征收。四是開征物業(yè)管理稅。隨著我國城鎮(zhèn)居民居住條件的改善和居民小區(qū)的建立，物業(yè)管理已成為全國普遍的一個(gè)新行業(yè)，而且收取很高的管理費(fèi)用，建議對(duì)物業(yè)管理公司征收物業(yè)稅�？傊�，通過擴(kuò)大稅種，壯大稅基，為分稅制財(cái)政體制的收入劃分打下一個(gè)扎實(shí)的基礎(chǔ)。