[摘要]在當(dāng)前省以下存在四級(jí)政府的狀況、還不能完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入道路的分稅制財(cái)政體制的情況下，為使基層政權(quán)的事權(quán)、財(cái)權(quán)在合理化、法制化框架下協(xié)調(diào)，職責(zé)與財(cái)力對(duì)稱，進(jìn)一步化解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，借鑒浙江等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有必要考慮近期實(shí)行省財(cái)政直接對(duì)縣財(cái)政即省管縣的財(cái)政體制。河北省地域面積居中，市、縣（市）數(shù)量148個(gè)，人口稠密，交通通訊快速發(fā)展，客觀上有條件實(shí)行省管縣。同時(shí)，縣制是我國(guó)的行政主體，縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本單元，是最具活力的，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，意味著基本解決了人口眾多的農(nóng)民問題。

　　從1994年起，河北省按照中央實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革的總體要求，從本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和財(cái)政收支的實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)行了一系列的財(cái)政改革，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政事業(yè)的歷史性飛躍，有力地支持和推動(dòng)了全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速健康發(fā)展。但是，我們也應(yīng)該看到，財(cái)政體制的頻繁變動(dòng)，省以下政府間事權(quán)的交叉以及政府間不合作的博弈行為（比如上級(jí)“點(diǎn)菜”下級(jí)“買單”、下級(jí)侵蝕上級(jí)稅基等）急需我們對(duì)政府間的財(cái)政關(guān)系加以規(guī)范，今后我們應(yīng)按照“不越位、不缺位”的原則來重新界定財(cái)政的職責(zé)范圍，對(duì)省以下財(cái)政體制進(jìn)行重點(diǎn)突破和創(chuàng)新，以“以人為本，四兩撥千斤，建立理財(cái)新機(jī)制”為根本理財(cái)思想，以“抓兩頭，帶中間，分類指導(dǎo)”為基本財(cái)政政策，以“還財(cái)政于政府，賦權(quán)力于制度，建立公共財(cái)政新秩序”為措施保證，逐步從實(shí)踐和理論上探索一條具有河北特色的理財(cái)新路子。

　　一、第一步變革：建立有河北特色的分稅制財(cái)政體制

　　（一）因地制宜地實(shí)施省管縣財(cái)政管理模式。

　　在當(dāng)前省以下存在四級(jí)政府的狀況、還不能完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入道路的分稅制財(cái)政體制的情況下，為使基層政權(quán)的事權(quán)、財(cái)權(quán)在合理化、法制化框架下協(xié)調(diào)，職責(zé)與財(cái)力對(duì)稱，進(jìn)一步化解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，借鑒浙江等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有必要考慮近期實(shí)行省財(cái)政直接對(duì)縣財(cái)政即省管縣的財(cái)政體制。河北省地域面積居中，市、縣（市）數(shù)量148個(gè)，人口稠密，交通通訊快速發(fā)展，客觀上有條件實(shí)行省管縣。同時(shí)，縣制是我國(guó)的行政主體，縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本單元，是最具活力的，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，意味著基本解決了人口眾多的農(nóng)民問題。

　�。ǘ�）集中市、縣（市）財(cái)力增量的20％，確保省級(jí)財(cái)政宏觀調(diào)控能力。

　　實(shí)行省管縣后，為保證縣市財(cái)力的綜合平衡和兼顧省一級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力，從當(dāng)年起，省財(cái)政對(duì)市、縣（市）財(cái)力的增量集中“兩個(gè)20％”，即地方財(cái)政收入增收額的20％和稅收返還增額的20％，同時(shí)對(duì)少數(shù)貧困縣和壩上縣適當(dāng)照顧。

　�。ㄈ�）省對(duì)市、縣轉(zhuǎn)移支付制度的改革。

　　從實(shí)行省管縣的當(dāng)年起，對(duì)全省148個(gè)幣（地）、縣（市）實(shí)施“抓兩頭，帶中間，分類指導(dǎo)”的財(cái)政政策。具體是：

　　1、“億元縣上臺(tái)階”獎(jiǎng)勵(lì)政策。“億元縣上臺(tái)階”政策是鼓勵(lì)財(cái)政收入大縣（市）抓收入、上臺(tái)階的獎(jiǎng)勵(lì)政策，基本思路是：發(fā)達(dá)縣給小錢，換大錢。從當(dāng)年起，對(duì)地方財(cái)政收入首次上億元的縣（市）一次性獎(jiǎng)勵(lì)30萬元，以后每年以3000萬元為一個(gè)臺(tái)階，每上一個(gè)臺(tái)階一次性獎(jiǎng)勵(lì)20萬元。

　　2、“兩保兩掛”補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策�！皟杀�兩掛”政策是激勵(lì)與約束相結(jié)合、鼓勵(lì)貧困縣以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市、縣（市）增收節(jié)支保平衡的財(cái)政政策，目的是解決“吃飯”問題。從當(dāng)年起，省對(duì)70個(gè)縣（市）實(shí)行“兩保兩掛”財(cái)政政策，規(guī)定這些縣（市）在確保當(dāng)年財(cái)政收支平衡和完成消化歷年累計(jì)赤字任務(wù)的前提下（兩保），省財(cái)政的體制補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政收入增長(zhǎng)相掛鉤（兩掛）。具體辦法是：以這些縣（市）當(dāng)年補(bǔ)助和地方財(cái)政收入實(shí)績(jī)?yōu)榛鶖?shù)，從下一年起，地方財(cái)政收入每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，省補(bǔ)助增長(zhǎng)0．5個(gè)百分點(diǎn)；地方收入每增收100萬元，省財(cái)政一次性獎(jiǎng)勵(lì)5萬元。此政策第一輪執(zhí)行期3年。3年后，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)“大穩(wěn)定，小調(diào)整，既不鞭打快牛，也不鼓勵(lì)落后”的原則，對(duì)“兩保兩掛”政策作適當(dāng)調(diào)整，同時(shí)延長(zhǎng)實(shí)施期限，一定5年不變。

　　在推行“兩保兩掛”補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策的同時(shí)，從當(dāng)年起，省財(cái)政對(duì)“兩保兩掛”市、縣（市）實(shí)施財(cái)源建設(shè)技改貼息補(bǔ)助政策，以扶持這些市、縣（市）大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，開辟、涵養(yǎng)財(cái)源。

　　3．“兩保兩聯(lián)”補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策。為了鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)以及較發(fā)達(dá)市、縣（市）努力做好增收節(jié)支保平衡工作，從當(dāng)年起，省對(duì)實(shí)行“兩保兩掛”政策以外的市、縣（市）實(shí)行“兩保兩聯(lián)”政策，這是一種激勵(lì)與約束相結(jié)合的政策。這些市、縣（市）在確保實(shí)現(xiàn)當(dāng)年財(cái)政收支平衡，確保完成消化歷年累計(jì)赤字任務(wù)的前提下，省財(cái)政的技改補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政體制收入比上年增收上繳額相聯(lián)系（環(huán)比）。技改補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)的聯(lián)系比例是：地級(jí)市及部分縣（市）當(dāng)年地方財(cái)政收入2億元以上的縣（市）為11％和4％，即市、縣（市）地方財(cái)政收入增收上繳（環(huán)比）100萬元，省財(cái)政給予技改補(bǔ)助11萬元和獎(jiǎng)勵(lì)4萬元；其他縣（市）為10％和5％，即市、縣（市）地方財(cái)政收入增收上繳（環(huán)比）100萬元，省財(cái)政給予技改補(bǔ)助10萬元和獎(jiǎng)勵(lì)5萬元。3年后，省財(cái)政適當(dāng)加大“兩保兩聯(lián)”政策的掛鉤力度，增加5個(gè)百分點(diǎn)作為技改補(bǔ)助，以加大各級(jí)政府技改資金的投入。

　　4．“三保三聯(lián)（掛）”補(bǔ)助政策。為支持區(qū)域中心城市發(fā)展，加快城市化進(jìn)程，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)中心城市集散功能。從省管縣的當(dāng)年起，省對(duì)11個(gè)地級(jí)以上市實(shí)施“三保三聯(lián)（掛）”財(cái)政政策。即對(duì)石家莊、唐山、廊坊、保定、滄州、邯鄲等六市實(shí)行“三保三聯(lián)”政策，即在“兩保兩聯(lián)”基礎(chǔ)上，增加“一保一聯(lián)”：一保所轄縣（市）當(dāng)年財(cái)政收支平衡，一聯(lián)城市建設(shè)補(bǔ)助（含市管縣經(jīng)費(fèi)），聯(lián)系比例為全市范圍內(nèi)增收上繳省20％部分（環(huán)比）的25％（即5個(gè)百分點(diǎn)）。對(duì)張家口、承德、秦皇島、衡水、邢臺(tái)等五個(gè)市實(shí)行“三保三掛”政策，即在“兩保兩掛”的基礎(chǔ)上，增加“一保一掛”：一保所轄縣（市）當(dāng)年財(cái)政收支平衡，一掛城市建設(shè)補(bǔ)助（含市管縣經(jīng)費(fèi)），掛鉤比例為當(dāng)年全市范圍內(nèi)增收上繳省20％部分（環(huán)比）的25％（即5個(gè)百分點(diǎn)）。

　�。ㄋ模┘哟髮�(shí)施財(cái)政貼息政策的力度。

　　從1999年起，河北省財(cái)政開始在全省實(shí)施以財(cái)政貼息為主的財(cái)政政策，實(shí)行省管縣以后，力度進(jìn)一步加大，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，并不分所有制形式，只要條件符合，都可享受財(cái)政貼息。貼息范圍包括支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)改造、技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新，加快污染治理、節(jié)能培育、提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域。力爭(zhēng)全省財(cái)政每年投入財(cái)政技改貼息（補(bǔ)助）資金不少于20億元，以此拉動(dòng)全省企業(yè)技改投資總額，并使杠桿作用比達(dá)到1：25.

　　二、第二步變革：財(cái)政管理規(guī)范化、制度化

　　在逐步建立起一套有自己特色的分稅制財(cái)政體制的同時(shí)，必須進(jìn)行以“還財(cái)政于政府，賦權(quán)力于制度”為中心的財(cái)政系統(tǒng)自身的改革，規(guī)范財(cái)政行為，保證各項(xiàng)財(cái)政政策措施實(shí)施到位。

　�。ㄒ唬┵x權(quán)力于制度，嚴(yán)格規(guī)范理財(cái)行為。

　　加強(qiáng)規(guī)范、公開、透明的法制化制度建設(shè)，主動(dòng)地放棄權(quán)力，使財(cái)政工作脫離復(fù)雜的行政關(guān)系，賦予制度化的管理手段應(yīng)是河北省實(shí)行省管縣財(cái)政改革的一大特色。

　　1．補(bǔ)助制度化，減少行政成本。從實(shí)行省管縣的當(dāng)年起，省財(cái)政對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付的工資、專項(xiàng)補(bǔ)助等財(cái)政性補(bǔ)助進(jìn)行歸并，統(tǒng)一調(diào)整為“兩保兩掛”市縣的補(bǔ)助基數(shù)或“兩保兩聯(lián)”市縣的定額補(bǔ)助，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政行為，減少財(cái)政資金分配中的人為因素，有效地防止權(quán)力腐敗的發(fā)生。同時(shí)，免除省財(cái)政部門每年需核定市縣補(bǔ)助額度的工作，各地只要根據(jù)補(bǔ)助政策，年初就能測(cè)算出補(bǔ)助額，既減少了各級(jí)財(cái)政的工作量和行政成本，又避免了以往的隨意性、主觀性，有利于規(guī)范化的管理和財(cái)政機(jī)關(guān)自身的廉政建設(shè)。

　　2．繼續(xù)實(shí)施部門預(yù)算等各項(xiàng)改革。要繼續(xù)實(shí)施部門預(yù)算編制改革，擴(kuò)大編制范圍，細(xì)化編制內(nèi)容。要繼續(xù)實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度改革，在全省有條件的市、縣（市）繼續(xù)組建會(huì)計(jì)核算中心，將全部行政事業(yè)單位納入會(huì)計(jì)核算中心，逐步將省級(jí)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行會(huì)計(jì)集中核算。逐步擴(kuò)大政府采購(gòu)的網(wǎng)絡(luò)和規(guī)模，提高政府采購(gòu)占財(cái)政支出的比重，全省11個(gè)地級(jí)市以上和省本級(jí)都必須實(shí)施政府采購(gòu)制度。要繼續(xù)實(shí)施會(huì)計(jì)委派制度改革，實(shí)施在國(guó)有企業(yè)試行財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制。國(guó)有事業(yè)單位試行會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人委派制、行政單位實(shí)行“會(huì)計(jì)核算中心”制三種模式。此外，在規(guī)范財(cái)政工作，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范省級(jí)機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)和機(jī)關(guān)干部福利待遇等方面，都要繼續(xù)進(jìn)行系統(tǒng)的改革。

　　（二）還財(cái)政于政府，提高領(lǐng)導(dǎo)干部理財(cái)意識(shí)和水平。

　　財(cái)政部門是政府的經(jīng)濟(jì)綜合職能部門，是政府的“管家”，但財(cái)政的最終決策者是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，其決策是否正確，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。因此。河北省財(cái)政廳應(yīng)注意把握這一特點(diǎn)，積極創(chuàng)造條件讓各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)會(huì)參與財(cái)稅業(yè)務(wù)研討，參加財(cái)稅理論培訓(xùn)，走上財(cái)稅講臺(tái)，從而提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的理財(cái)意識(shí)和理財(cái)水平。

　　三、實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革應(yīng)達(dá)到的成效、要點(diǎn)與思考

　　（一）應(yīng)達(dá)到的成效。

　　1．財(cái)政收入快速、穩(wěn)定增長(zhǎng)，財(cái)政綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)。實(shí)行省管縣財(cái)政體制，必然促進(jìn)財(cái)政收入持續(xù)快速穩(wěn)定增長(zhǎng)，實(shí)行改革后，全省財(cái)政總收入和地方收入在全國(guó)的位次均應(yīng)由目前的第8位上升到3年后的第7位和5年后的第6位。全省財(cái)政支出應(yīng)由目前的第10位上升到3年后的第9位和5年后的第8位。財(cái)政收入占GDP比重要呈穩(wěn)步提高態(tài)勢(shì)，從目前的8％上升到3年后的9％和5年后的10％。

　　2．壯大了市、縣（市）財(cái)力，提高了“消赤保平促發(fā)展”的能力。實(shí)行省管縣財(cái)政體制后，全省財(cái)政收支保持平衡；全省地方財(cái)政收入上億元的縣力爭(zhēng)達(dá)到82個(gè)，占全部縣（市）的比例力爭(zhēng)達(dá)到60％；同時(shí)消化掉歷年累計(jì)的財(cái)政赤字。

　　3．發(fā)揮了財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保持社會(huì)公平和穩(wěn)定的調(diào)控職能。重點(diǎn)保障了國(guó)家政權(quán)建設(shè)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)以及農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目支出的需要。確保了全省企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障費(fèi)、公職人員和中小學(xué)教師工資的及時(shí)足額發(fā)放，做到能依靠自身財(cái)力不欠發(fā)工資的省份。

　　（二）要點(diǎn)與思考。

　　1．財(cái)政改革也必須以人為本。以人為本的理財(cái)思想，就是財(cái)政政策的制定和制度的設(shè)計(jì)，要充分考慮到人的因素，考慮到不同地區(qū)、不同部門的個(gè)人、單位、團(tuán)體的利益，以最大限度地調(diào)動(dòng)各方面的積極性。財(cái)政是集中調(diào)節(jié)人和單位各種利益的工作，因此，財(cái)政政策的實(shí)質(zhì)是為了處理多角經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系而形成的一種制度約定。河北省財(cái)政改革應(yīng)抓住這一本質(zhì)特征，在充分承認(rèn)并尊重人的利益的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各方利益，并求得個(gè)人、地區(qū)和社會(huì)利益的統(tǒng)一和最大化。如“兩保兩掛”等分稅制財(cái)政政策，針對(duì)的就是多年來存在的上下級(jí)政府之間的逆向思維而進(jìn)行的改革，這種逆向思維的結(jié)果是“越補(bǔ)越窮，越窮越補(bǔ)”的惡性循環(huán)�！皟杀�兩掛”等財(cái)政政策，正是緊緊抓住了人性中的“趨利避害”心理，通過“保”與“掛”相結(jié)合的激勵(lì)和制約機(jī)制，形成上下共同為增加財(cái)政收入而努力的同向思維，其結(jié)果必然是各級(jí)財(cái)政？上同步增長(zhǎng)的良性循環(huán)。

　　2．應(yīng)發(fā)揮“四兩撥千斤”的財(cái)政杠桿作用。這個(gè)作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，財(cái)政政策對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿作用，其內(nèi)涵是，利用財(cái)政資金的無償性和引導(dǎo)性特點(diǎn)，使得民間資本被最大限度地調(diào)動(dòng)起來，以有限的財(cái)政資金帶動(dòng)無限的民間投資資本。其次，在調(diào)動(dòng)各級(jí)理財(cái)積極性中發(fā)揮的杠桿作用。省管縣體制實(shí)施的“億元縣上臺(tái)階”等補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)財(cái)政政策，都是掛小利而保大利的財(cái)政政策，你要拿到補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，首先必須增加財(cái)政收入，這樣個(gè)人、地方、國(guó)家三方的利益才能得到高度的統(tǒng)一。

　　3．改革創(chuàng)新要結(jié)合河北省實(shí)際。任何一項(xiàng)重大改革都是一種利益關(guān)系的重新調(diào)整，財(cái)政體制改革更是如此。要不要改，怎么改，力度多大，都要充分考慮河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政收支情況等綜合因素，以及可能帶來的負(fù)面效應(yīng)和困難。、首先，財(cái)政體制改革不僅僅是財(cái)政部門的事，而是涉及全社會(huì)的大事，必須得到各級(jí)黨委政府的支持。其次，財(cái)政改革必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政影響經(jīng)濟(jì)。財(cái)政改革的目的是以科學(xué)理財(cái)?shù)氖侄未龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，財(cái)政改革成功與否主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否有長(zhǎng)足的發(fā)展。最后，財(cái)政改革必須符合一定的法律程序，同樣，改革的成果必須以法律的形式予以確認(rèn)。