最近幾年來(lái)財(cái)稅改革所取得的成就及其深遠(yuǎn)意義，無(wú)論如何評(píng)價(jià)也不會(huì)過(guò)高。分稅制財(cái)政體制的確立和增值稅作為主體稅種的運(yùn)作成功，標(biāo)志著新財(cái)稅體制的框架已經(jīng)基本形成。然而財(cái)稅體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌并沒(méi)有完成。深化財(cái)稅改革，建立起規(guī)范的強(qiáng)有力的新型財(cái)政體系，是“九五”后三年不可拖延的一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。

　　一 財(cái)政問(wèn)題是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)�ふ�治矛盾的焦點(diǎn)問(wèn)題

　　振興財(cái)政的意義并不在于簡(jiǎn)單地緩解國(guó)家預(yù)算困難。這件事情是當(dāng)前和今后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的根本性舉措，事關(guān)全局，事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)。

　　——當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行遇到了深重的結(jié)構(gòu)矛盾。制造業(yè)全面供過(guò)于求，產(chǎn)品積壓，資金呆滯，與此同時(shí)一大批本應(yīng)成為新的增長(zhǎng)熱點(diǎn)和消費(fèi)熱點(diǎn)的行業(yè)，遲遲不能形成氣候。無(wú)論住房、教育、資訊、文化還是城市交通、公共環(huán)境等各種發(fā)展領(lǐng)域，深層的機(jī)制原因中，財(cái)政體系的缺陷和軟弱是十分要害的組成部分。

　　——適應(yīng)國(guó)內(nèi)國(guó)際的現(xiàn)實(shí)條件，我們提出了轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式、科教興國(guó)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。但是，當(dāng)義務(wù)教育不能保證、基礎(chǔ)科研難以為繼、尖端技術(shù)無(wú)力攻關(guān)、國(guó)土整治沒(méi)有資金的時(shí)候，這些方針就成為純粹的口號(hào)了。

　　——我國(guó)經(jīng)濟(jì)多年高速增長(zhǎng)，國(guó)民收入總量平均六、七年就翻一番，但是地區(qū)之間、行業(yè)之間、不同人群之間不合理收入差別始終沒(méi)有得到根本性的緩解。從初次分配來(lái)看，主要是因?yàn)槭袌?chǎng)關(guān)系尚未完全理順；從再分配來(lái)看，則差不多完全是財(cái)稅問(wèn)題。收入的不平衡會(huì)導(dǎo)致發(fā)展的進(jìn)一步不均衡，社會(huì)穩(wěn)定必受影響。

　　——經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活秩序混亂，重要的原因是一些行政和司法機(jī)構(gòu)的渙散和低效。正常經(jīng)費(fèi)不足，亂開(kāi)創(chuàng)收渠道，從經(jīng)商到攤派，從辦事收費(fèi)到辦案收費(fèi)，甚至還有敲詐、勒索行為。政府和法制的權(quán)威、尊嚴(yán)受到極大損害，人民群眾非常不滿。

　　——國(guó)家公務(wù)人員工薪待遇過(guò)低，各單位普遍設(shè)小金庫(kù)搞福利，公務(wù)活動(dòng)總是伴隨著“禮尚往來(lái)”，貪污和受賄屢禁不止。應(yīng)有的合理的收入差別幾乎完全消失，有的則完全反過(guò)來(lái)了。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)（包括上海），普遍的模式是：省市領(lǐng)導(dǎo)的工薪收入低于區(qū)縣干部，區(qū)縣又低于鄉(xiāng)，鄉(xiāng)則低于村。在邊疆地區(qū)工作的公教人員收入低于內(nèi)地。西藏、新疆原來(lái)的工資水平是內(nèi)地的2～2.5倍，現(xiàn)在西藏排第七、八名，新疆則是在第24名之后了。同樣為國(guó)家服務(wù)，為什么在艱苦地區(qū)收入更少？這些人穩(wěn)定不住，邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展就無(wú)從談起。由于留不住人才，落后地區(qū)的政府官員和公共服務(wù)部門人員素質(zhì)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距越拉越大，投資環(huán)境更差，則經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就更落后。

　　除上述諸點(diǎn)之外，財(cái)稅改革是國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行、社會(huì)保障和政府機(jī)構(gòu)改革的最重要的制約方面，本身與計(jì)劃投資體制和培育資本、土地市場(chǎng)的改革高度重合或交叉。財(cái)稅不動(dòng)作，其他改革難有大作為。而且，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是國(guó)有銀行，其債務(wù)和不良資產(chǎn)繼續(xù)積累所形成的巨大風(fēng)險(xiǎn)，最終要由國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)。在1994年以來(lái)奠定的基礎(chǔ)上，盡快啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

　　二 振興財(cái)政要有著眼大局的系統(tǒng)目標(biāo)

　　所謂振興財(cái)政，我理解，總的目標(biāo)是建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體系，國(guó)家財(cái)政能夠基本完整地發(fā)揮其應(yīng)有的職能。這涉及多個(gè)方面，需要有一個(gè)系統(tǒng)的構(gòu)想。

　　僅從增加政府財(cái)力的角度考慮問(wèn)題，容易出現(xiàn)偏差。其原因在于：第一，如果就政府實(shí)際支配的經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)力來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在的總量規(guī)模已十分可觀。雖然對(duì)具體估算數(shù)字存在很大爭(zhēng)議，但是絕大多數(shù)權(quán)威人士都認(rèn)為，各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)加預(yù)算外收入的總和占GDP20%左右的估計(jì)是較為可靠的。此外，國(guó)家銀行每年8000多億元的新增貸款目前還主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)和農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)任務(wù)，假定其中40%是完全因?yàn)檎�府意愿而非商業(yè)決策，那么1996年就有3200億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的將近5%.這種機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家通過(guò)一種隱蔽渠道大量地發(fā)行國(guó)債。再者，非政權(quán)的村級(jí)組織，自行收取并用于政府性公共服務(wù)支出（如教育、文化、治安及各種公益事業(yè)等等），各地很不平衡，但總量估計(jì)大概也能占到GDP的5%左右。這樣計(jì)算下來(lái)，政府實(shí)際支配的國(guó)民收入的比重就接近30%.第二，現(xiàn)有的財(cái)力分配格局本身就存在問(wèn)題。以往的財(cái)政體制改革，大都集中于收入方面，而支出方面依然是舊模式沿襲下來(lái)，雖然也發(fā)生了一些變化，但比較而言，往往是被動(dòng)的。說(shuō)得尖銳一點(diǎn)，我們目前的財(cái)政支出體制仍然帶有比較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。如果支出體制不進(jìn)行較大的改革，預(yù)算的規(guī)模越大，損失和浪費(fèi)的規(guī)模也同比例擴(kuò)大，自然違背我們的初衷。

　　為進(jìn)一步明確改革的目標(biāo)，需要對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政基本職能和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政應(yīng)有的基本職能進(jìn)行比較和界定。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政基本職能有五個(gè)方面：（1）保證政府的各項(xiàng)活動(dòng)的費(fèi)用；（2）保證各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的費(fèi)用；（3）管理國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)收支；（4）提供各項(xiàng)建設(shè)資金；（5）在一定程度上安排人民的日常生活。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政基本職能是：（1）保障公共物品生產(chǎn)和供應(yīng)，包括行政、治安、國(guó)防、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公共衛(wèi)生、國(guó)土整治等等；（2）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括提供難以由市場(chǎng)提供的產(chǎn)業(yè)升級(jí)所需要的條件，支持高風(fēng)險(xiǎn)尖端技術(shù)研制，推廣普及農(nóng)業(yè)先進(jìn)工藝、產(chǎn)品和技術(shù)等等；（3）與貨幣政策一起維護(hù)宏觀總量平衡；（4）調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，抑制過(guò)大的收入差距，支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展；（5）管理和監(jiān)督國(guó) 有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)。對(duì)比這兩個(gè)職能體系，可以看出，除各自的第1項(xiàng)基本相同之外，其余諸項(xiàng)差異甚大，可以說(shuō)完全不同。如果將現(xiàn)狀與新體制的職能相比，可以看出，五個(gè)方面都有很大差距，其中第1項(xiàng)嚴(yán)重不足，2到4三項(xiàng)的作用則可以說(shuō)是十分微弱。第5項(xiàng)則剛剛開(kāi)始探索。新一輪財(cái)稅改革的目標(biāo)、任務(wù)及其檢驗(yàn)尺度，由此可以確定。

　　三 財(cái)政支出要徹底擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛

　　首先要解決認(rèn)識(shí)方面的問(wèn)題。應(yīng)澄清以下幾種說(shuō)法：

　　“一要吃飯、二要建設(shè)”曾經(jīng)是指導(dǎo)財(cái)政平衡和整個(gè)財(cái)經(jīng)工作的方針，發(fā)揮過(guò)良好的作用。但是，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，這個(gè)說(shuō)法就不太準(zhǔn)確了。因?yàn)�，第一，所謂“吃飯”是指消費(fèi)，“建設(shè)”是指積累，這兩項(xiàng)過(guò)去都由財(cái)政包攬或主導(dǎo)，今天完全不是這種形勢(shì)了。第二，把財(cái)政的經(jīng)常性支出說(shuō)成是“吃飯”，常常帶有貶意，很不恰當(dāng)。例如把目前的財(cái)政拮據(jù)歸結(jié)為“吃飯財(cái)政”，好像經(jīng)常性支出非常被動(dòng)和無(wú)奈。實(shí)際上，用于科技、教育的支出是社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最高的投入，甚至對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)都如此。保證政府和法制的有效性，可以大大減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率，因而也不能被貶稱為“吃飯”。第三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，積累和投資的主體是企業(yè)和居民，政府只承擔(dān)那些不能由市場(chǎng)配置資源的公共物品的投資建設(shè)職責(zé)。否則就不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化。

　　“支援經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，似乎是財(cái)政不言而喻的首要任務(wù)。迄今為止這也是財(cái)政支出的最大項(xiàng)目，而且大家都覺(jué)得還有擴(kuò)大的必要。但是，如果將其列為振興財(cái)政的目標(biāo)之一，我以為是非常錯(cuò)誤的。這個(gè)項(xiàng)目非常籠統(tǒng)，包括基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造和新產(chǎn)品試制以及支援農(nóng)業(yè)等等，其中有些科目將來(lái)也應(yīng)保留下來(lái)，但是總的說(shuō)來(lái)把財(cái)政支出的首要任務(wù)界定為“支援經(jīng)濟(jì)建設(shè)”恐怕很不合適。首先，因?yàn)檫@個(gè)說(shuō)法過(guò)于含糊，幾乎各種項(xiàng)目都可以列入其中。其次，這個(gè)說(shuō)法不能正確反映社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家財(cái)政的本質(zhì)特征，相反還容易引入誤區(qū)。第三，實(shí)踐早已證明，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)方面（經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）的投資大多效益不佳。

　　“舉辦國(guó)有經(jīng)濟(jì)是中國(guó)財(cái)政的特色”。世界上不只中國(guó)才辦國(guó)有經(jīng)濟(jì)，財(cái)政對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)也確實(shí)負(fù)有監(jiān)督和管理職責(zé)，整個(gè)公共部門的收支編制預(yù)算也未嘗不可。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了必須實(shí)行政企分開(kāi)，一般的財(cái)政收支與國(guó)有經(jīng)濟(jì)的收支絕對(duì)不能混同。這是普遍規(guī)律。以特殊性來(lái)看，世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能舉辦我們這樣大規(guī)模的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，而且我們也不可能再如此舉辦下去。如果財(cái)政繼續(xù)把對(duì)國(guó)有企業(yè)投資（包括資本金注入）作為自己的職責(zé)，一是力不從心；二是必然要犧牲更重要的支出，叫做“撿了芝麻，丟了西瓜”。辦科技、辦教育與辦企業(yè)孰輕孰重，這個(gè)問(wèn)題稍加研究就不難形成共識(shí)。

　　在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，有必要采取一些具體的措施來(lái)改革支出體制：

　　一是根據(jù)財(cái)政的新職能，逐項(xiàng)清理界定現(xiàn)有的各種支出，重新劃分財(cái)政的支出范圍。凡屬企業(yè)可以辦的事情、事業(yè)單位可以辦的事情、市場(chǎng)可以解決的事情，一律不由財(cái)政支出�，F(xiàn)有的基建和技改支出，凡屬經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都要逐步推向市場(chǎng)。對(duì)非義務(wù)教育的支出（大中專學(xué)校）要逐步壓縮，至少不再增長(zhǎng)，騰出手來(lái)全面保證義務(wù)教育。

　　二是建立相對(duì)獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)投資賬戶。主要資金來(lái)源是出售國(guó)有企業(yè)股本和部分土地批租收入�？蛇x擇更多好的企業(yè)在國(guó)內(nèi)和海外上市，籌措的資金除安排這些企業(yè)的投資之外，還可以有一部分用于國(guó)家需要控股和持股的新建項(xiàng)目，成為資本金。這樣通過(guò)調(diào)整國(guó)有存量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)就可以節(jié)約財(cái)政的流量資源，減輕負(fù)擔(dān)，而且還有利于政企分開(kāi)，明晰產(chǎn)權(quán)。

　　三是改進(jìn)支出管理的辦法和程序。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，改變一項(xiàng)支出由多個(gè)部門管理，以及多個(gè)部門管理一類支出的局面。例如，目前的科技費(fèi)要經(jīng)過(guò)財(cái)政、計(jì)委、科委、教委、國(guó)防科工委、科學(xué)院等多個(gè)部門環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)最大限度地減少“跑部錢進(jìn)”，降低財(cái)政成本，提高使用效率。

　　四是調(diào)整合并一些相關(guān)的科目，財(cái)政帶頭推行勞動(dòng)報(bào)酬工資化、貨幣化。例如政府公務(wù)員的工資，要把各種暗補(bǔ)（住房、交通、醫(yī)療）統(tǒng)一納入，與此同時(shí)減少和取消專門的建房、管房支出，單位自辦車隊(duì)、醫(yī)院支出。這既有利于提高資源利用效率，又有利于增加透明度，減少腐敗現(xiàn)象。原來(lái)分資金、分項(xiàng)目、分實(shí)物的分配形式有許多審批環(huán)節(jié)，從本質(zhì)上就決定了它不可能做到公正和公平。

　　五是研究采取堵導(dǎo)結(jié)合的辦法壓縮不合理開(kāi)支。各種支出中的實(shí)報(bào)實(shí)銷應(yīng)越少越好，凡可公開(kāi)定額撥付的一律如此處理。例如公職人員差旅費(fèi)應(yīng)定額支付給個(gè)人；住宅電話費(fèi)也打入工資，一般不允許用公費(fèi)配備無(wú)線電話；增加帶薪休假時(shí)間，相應(yīng)壓縮會(huì)議開(kāi)支。如此等等。

　　六是科學(xué)確定財(cái)政供養(yǎng)的人員規(guī)模。按照我國(guó)目前的發(fā)展水平，1000萬(wàn)公務(wù)員是必要的�，F(xiàn)在，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的分布結(jié)構(gòu)有很大問(wèn)題，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，特別是提供信息和服務(wù)、監(jiān)督和檢查的部門不夠有力，稅收、海關(guān)、技術(shù)監(jiān)督、工商管理等等都需要進(jìn)一步加強(qiáng)，各種維護(hù)社會(huì)秩序的執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不夠充實(shí)。因此，從總量上說(shuō)，我們的公務(wù)員并不算多，只是結(jié)構(gòu)上需要進(jìn)行較大調(diào)整。除公務(wù)員外，需要財(cái)政供養(yǎng)的還有科教文衛(wèi)及國(guó)防等部門1000萬(wàn)人，共計(jì)2000萬(wàn)人，占人口總規(guī)模的1.66%.發(fā)達(dá)國(guó)家的這項(xiàng)指標(biāo)是3%以上。目前我們?cè)趦?cè)的公務(wù)員600多萬(wàn)，非正式的還有400萬(wàn)左右，而其他事業(yè)單位的人數(shù)則將近2000萬(wàn)�？倲�(shù)有3000萬(wàn)人吃財(cái)政飯，當(dāng)然有的不是全部靠財(cái)政。需要盡快清理界定，把該分離出去的、能夠自收自支的機(jī)構(gòu)和人員分離出去，剩下該保的則要完全保證下來(lái)。

　　四 力爭(zhēng)三年內(nèi)把財(cái)政收入比重提高到20%左右

　　我們?cè)瓉?lái)設(shè)想“九五”期間把財(cái)政收入占GDP的比重提高到20%左右的目標(biāo)，是有客觀依據(jù)因而能夠做到的。但是要下大的決心，并為之付出艱苦的努力。

　　這方面，財(cái)政和稅務(wù)部門已經(jīng)展開(kāi)了較為充分的準(zhǔn)備工作，甚至是部分實(shí)施工作。

　　一是進(jìn)一步調(diào)整和完善增值稅。擴(kuò)大增值稅的范圍，加強(qiáng)交叉稽核體系的建設(shè)，改進(jìn)外貿(mào)增稅和退稅的辦法等等。嚴(yán)格征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。

　　二是調(diào)整和完善消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅。使各種產(chǎn)品和服務(wù)的稅負(fù)符合市場(chǎng)要求和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要。

　　三是抓緊出臺(tái)修訂后的個(gè)人所得稅法，把分項(xiàng)所得稅制改為綜合和分項(xiàng)相結(jié)合稅制。這里，我認(rèn)為一定要把起征點(diǎn)提高，最好按年收入5萬(wàn)元開(kāi)征，至少也要按2萬(wàn)元開(kāi)征。

　　四是采取過(guò)渡辦法統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。改變內(nèi)資企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系征收的作法。

　　五是對(duì)各種預(yù)算外收入進(jìn)行清理，將其中與政府目的性活動(dòng)相關(guān)的各種收費(fèi)納入預(yù)算。

　　六是在嚴(yán)格限定范圍的前提下，從法律上給予地方以確定某些稅費(fèi)的權(quán)力，開(kāi)了正門，更有利于堵住旁門左道。

　　這里需要研究一個(gè)迄今尚未引起我們重視的大問(wèn)題：如何對(duì)待村一級(jí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及公共服務(wù)收支問(wèn)題。目前因村不是一級(jí)政權(quán)，所以也沒(méi)有進(jìn)入財(cái)政體系的問(wèn)題。但是，不論從規(guī)范財(cái)政收入還是規(guī)范財(cái)政支出來(lái)看，都有許多不好處理的交叉、重復(fù)及矛盾問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。例如村辦企業(yè)按道理要和鄉(xiāng)以上企業(yè)一樣照章納稅，可是很難要求其完全如此，因?yàn)槭聦?shí)上它們還要負(fù)擔(dān)以工補(bǔ)農(nóng)、農(nóng)村公益和基礎(chǔ)設(shè)施等多種負(fù)擔(dān)。再如從支出方面看，村里的義務(wù)教育、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等等許多事業(yè)，政府本應(yīng)負(fù)更大責(zé)任，但現(xiàn)在村自籌更為主要。一下子全面改變目前的做法非常困難，似乎也不需要。因此我們的建議是加快農(nóng)村城市化的進(jìn)程，對(duì)于沿海比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，凡已達(dá)到以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的，應(yīng)盡快將其改為鎮(zhèn)或市，這不僅有利于理順財(cái)稅體制，而且還有利于改善整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了良好條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以上規(guī)模上水平，農(nóng)村土地也可以大大節(jié)約（居住集中化的必然效應(yīng)），農(nóng)民素質(zhì)可以更快提高。這反過(guò)來(lái)會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大財(cái)政實(shí)力。

　　五 充分發(fā)揮政府債券的作用國(guó)債在宏觀調(diào)控中具有非常特殊的重要作用。財(cái)政政策和貨幣政策的緊密結(jié)合是通過(guò)國(guó)債市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。國(guó)債的積極意義超過(guò)了其消極作用。

　　經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期的國(guó)家，政府為了平衡許多重要領(lǐng)域的發(fā)展，通常都要多發(fā)一些債券，這幾乎是一般規(guī)律。日本、韓國(guó)這樣的東亞國(guó)家也不例外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)更如此。目前發(fā)達(dá)國(guó)家平均的債務(wù)余額相當(dāng)于GDP的65%左右，少數(shù)幾個(gè)國(guó)家甚至超過(guò)了100%.我國(guó)則只有7%.即使把國(guó)有經(jīng)濟(jì)的隱性赤字包袱都算上，假定其為15 000億元，則也不超過(guò)30%.

　　借錢肯定不能說(shuō)是最好的選擇。更不應(yīng)當(dāng)主動(dòng)打赤字。誰(shuí)都贊成以收定支的道理。但是，政府公共財(cái)政有時(shí)候要求必須以支定收。道理是，我們必須保證財(cái)政的基本職能得到落實(shí)。如果正常的稅收一時(shí)做不到，只能發(fā)債，因?yàn)槟切┕�共支出被迫拖延，將為�?guó)家和社會(huì)帶來(lái)更大更長(zhǎng)遠(yuǎn)的損失。

　　當(dāng)許多適齡兒童不能入學(xué)，這意味著將來(lái)要有一批文盲；當(dāng)社會(huì)治安不能搞好，這意味著經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)和人民生活受到威脅；當(dāng)國(guó)防不能及時(shí)加強(qiáng)，就可能受到外來(lái)的武力侵犯；當(dāng)公務(wù)員得不到應(yīng)有的薪俸，政府就可能低效和腐敗。這些事情與發(fā)債相比，哪個(gè)成本更高，是一目了然的。

　　事實(shí)上我們已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)規(guī)模，比之名義債務(wù)規(guī)模大得多。用于國(guó)有企業(yè)的貸款每年形成了大量積壓，其中至少有2000億是注定不可能得到償還的。與其這樣無(wú)效花錢，不如多發(fā)公開(kāi)的債務(wù)，一部分用于公共服務(wù)支出，增加社會(huì)需求，緩解企業(yè)困難，少部分則直接用于補(bǔ)助社會(huì)保障基金，將一些企業(yè)的職工養(yǎng)起來(lái)，而不是讓其開(kāi)工生產(chǎn)積壓產(chǎn)品。

　　從實(shí)際操作方便的角度來(lái)考慮，可能的一個(gè)辦法是把國(guó)家目前用于經(jīng)營(yíng)性生產(chǎn)性建設(shè)投資的支出，轉(zhuǎn)移為政策性銀行貸款，從而加大政策性金融債的發(fā)行規(guī)模。因此而節(jié)省出來(lái)的預(yù)算內(nèi)財(cái)力，可以安排到最緊張的公共服務(wù)項(xiàng)目上去。為解決某些基礎(chǔ)性項(xiàng)目需要國(guó)家資本金投入的問(wèn)題，還可以考慮通過(guò)將已有國(guó)有資產(chǎn)存量的一部分調(diào)整轉(zhuǎn)讓，獲得現(xiàn)金注入新的項(xiàng)目。

　　還有一個(gè)越來(lái)越需要提上日程的問(wèn)題，即如何考慮地方政府債券問(wèn)題。許多國(guó)家通常允許地方政府在一定限度內(nèi)發(fā)行債券。這也有許多好處，可以大大減輕中央的負(fù)擔(dān)，分散風(fēng)險(xiǎn)，提高效益。當(dāng)然也有其控制的難度。不過(guò)，我國(guó)實(shí)際早有類似的實(shí)踐，例如允許地方自借自還地使用世行貸款，其實(shí)就是債務(wù)，而且是外債。這個(gè)實(shí)踐，總的來(lái)說(shuō)是成功的�？刂频胤桨l(fā)債規(guī)模，可以和其財(cái)政收支規(guī)模，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、潛力，以及經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大小等等指標(biāo)掛起鉤來(lái)。必須明確的是，地方政府發(fā)債只能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不能用于經(jīng)常性開(kāi)支。如果我們準(zhǔn)備建立更廣泛的政策性投融資體系，或者是其他一種對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有保障的融資制度（例如以項(xiàng)目名義發(fā)債受到優(yōu)先鼓勵(lì)），我們就完全可以不必建立地方政府發(fā)債制度。

　　最后，還有一個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)債務(wù)重組中財(cái)政應(yīng)發(fā)揮的作用問(wèn)題。我們建立了一個(gè)龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，但是財(cái)政出資很少，造成國(guó)有資本金嚴(yán)重不足和企業(yè)對(duì)銀行負(fù)債率過(guò)高。本來(lái)應(yīng)當(dāng)是財(cái)政通過(guò)發(fā)債或征稅來(lái)建設(shè)，但我們更多地依賴于強(qiáng)制銀行發(fā)放貸款，這使得許多關(guān)系扭曲了。財(cái)政把商業(yè)銀行對(duì)中央銀行的一部分債務(wù)劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，每年只需支付很少的利息或干脆就不支付利息，因?yàn)橹醒脬y行盈利結(jié)余也還要交給財(cái)政。這樣，基本關(guān)系就理順了。商業(yè)銀行拿到這部分資產(chǎn)（不用償還的中央銀行再貸款），就可以補(bǔ)充資本金或清理其不良資產(chǎn)。

　　顯然，進(jìn)一步深化財(cái)稅改革必須與金融改革統(tǒng)籌考慮。

　　關(guān)于發(fā)展國(guó)債市場(chǎng)的幾點(diǎn)建議

　　關(guān)于國(guó)債發(fā)行問(wèn)題，據(jù)我了解，分歧似乎并不很大�，F(xiàn)將個(gè)人的基本看法陳述如下：

　　1.當(dāng)前是發(fā)展國(guó)債市場(chǎng)的極好時(shí)機(jī)。宏觀總量關(guān)系寬松，國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄傾向旺盛，各方面的投資理性和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)大為成熟，而且國(guó)債發(fā)行和流通已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)中央金融工作會(huì)議提出用三年左右的時(shí)間基本建立起“三個(gè)體系”，其中國(guó)債市場(chǎng)是最有希望率先建成的一個(gè)金融市場(chǎng)體系。在過(guò)去十幾年里，特別是進(jìn)入九十年代以來(lái)，國(guó)債的發(fā)行和流通經(jīng)歷了不少的困難和曲折，因?yàn)榭偸怯羞@樣那樣的掣肘因素，現(xiàn)在的形勢(shì)已根本好轉(zhuǎn)，國(guó)債作為金融投資工具的優(yōu)越性愈來(lái)愈得到承認(rèn)。除非不按市場(chǎng)規(guī)律行事，否則不再會(huì)有發(fā)不出去，或一上市就跌破面值的現(xiàn)象發(fā)生。

　　2.增強(qiáng)國(guó)債的流轉(zhuǎn)能力是現(xiàn)階段發(fā)展和完善國(guó)債市場(chǎng)的關(guān)鍵。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家債券被稱之為“金邊債券”，因?yàn)槠滹L(fēng)險(xiǎn)極�。◣缀醯扔诹悖�，變現(xiàn)能力最強(qiáng)。當(dāng)持有者需要現(xiàn)金或發(fā)現(xiàn)新的更佳投資機(jī)會(huì)時(shí)，他隨時(shí)可以把國(guó)債轉(zhuǎn)讓給別人，因?yàn)橛幸粋�(gè)完善的國(guó)債市場(chǎng)，有許多金融機(jī)構(gòu)參與其間。特別重要的是，當(dāng)許多持有者要拋售國(guó)債時(shí)，中央銀行會(huì)非常警覺(jué)，一旦它認(rèn)為行情太低或有可能太低時(shí)，中央銀行就會(huì)買入國(guó)債。這是它的基本職責(zé)之一，因?yàn)橐环矫嫠�作為銀行的銀行，要對(duì)貨幣供應(yīng)的狀況負(fù)責(zé)，另一方面它作為政府的銀行，必須維護(hù)國(guó)債的信譽(yù)。就是說(shuō)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)債是最好發(fā)的債券，是發(fā)行成本最低的債券，因?yàn)樗�轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金的能力是最強(qiáng)的，僅次于現(xiàn)金本身。從理論上說(shuō)，同樣期限的國(guó)債比銀行存款更安全，因?yàn)殂y行可能倒閉，國(guó)家卻不可能破產(chǎn)。奇怪的是，在我們這里，國(guó)債的發(fā)行是個(gè)問(wèn)題，而且發(fā)行成本很高。原因在于，我們的國(guó)債就總體而言，流動(dòng)性還比較差，還沒(méi)有形成一個(gè)允許所有金融投資者（不論是機(jī)構(gòu)還是個(gè)人）自由進(jìn)出的國(guó)債市場(chǎng)。可以肯定地說(shuō)，國(guó)債的可流轉(zhuǎn)性越高，其發(fā)行的成本就越低；其價(jià)格的確定越自由，其可流轉(zhuǎn)性也就越高。無(wú)論二級(jí)市場(chǎng)，還是一級(jí)市場(chǎng)，國(guó)債的價(jià)格都可以根據(jù)市場(chǎng)供求來(lái)確定。這不僅是外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，而且已經(jīng)是我們自己的經(jīng)驗(yàn)�？傊�，我們應(yīng)當(dāng)多發(fā)可上市流通的債券，少發(fā)不上市流通的債券，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　3.允許和鼓勵(lì)商業(yè)銀行參與國(guó)債市場(chǎng)是非常必要的。這是各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，但在我國(guó)曾經(jīng)有過(guò)不良后果。前幾年在體制不順的情況下，出現(xiàn)了一方面商業(yè)銀行大量從中央銀行借款，另一方面又持有許多國(guó)債坐吃利差的狀況。為迫使商業(yè)銀行向中央銀行還貸以沖減外匯儲(chǔ)備增加所形成的壓力，國(guó)務(wù)院發(fā)文要求商業(yè)銀行不能持有國(guó)債�，F(xiàn)在的形勢(shì)發(fā)生了根本變化。我們即將改革存款準(zhǔn)備金和備付金管理辦法，要讓商業(yè)銀行完全自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧，就是說(shuō)商業(yè)銀行過(guò)度依賴中央銀行為其供應(yīng)資金的格局正在改變。允許和鼓勵(lì)商業(yè)銀行買賣和持有國(guó)債，利越來(lái)越大，弊越來(lái)越少。從完善國(guó)債市場(chǎng)的角度看，商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)參與國(guó)債市場(chǎng)可以提高國(guó)債的公信力，這就可以降低其發(fā)行成本；由于有這些機(jī)構(gòu)投資者入市，市場(chǎng)就可以穩(wěn)定，不會(huì)大起大落；而且因?yàn)橛羞@些機(jī)構(gòu)投資者，國(guó)債的流動(dòng)性更強(qiáng)，國(guó)債的結(jié)構(gòu)就可以更多樣化（從幾個(gè)月到幾十年期限都能發(fā)得出去，而且持有者的風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有特別大的差異）。

　　4.銀行改革和金融宏觀調(diào)控也迫切需要國(guó)債市場(chǎng)的擴(kuò)展。商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理，必然要高度重視其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。目前的狀況是資產(chǎn)單一，主要是對(duì)國(guó)有企業(yè)的貸款，而且其中很高比例是呆壞賬。這是我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的最大隱憂所在。銀行要改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，必須允許和鼓勵(lì)其持有國(guó)債這種安全性和收益率都較為理想的金融資產(chǎn)。中央金融工作會(huì)議提出要降低不良資產(chǎn)比率，增加國(guó)債，應(yīng)當(dāng)是首選辦法。如果國(guó)債都不能持有，等于說(shuō)凡是好的資產(chǎn)商業(yè)銀行都不要沾邊，降低不良資產(chǎn)比率就無(wú)從做起。此外，中央銀行要增強(qiáng)間接調(diào)控能力，必然要發(fā)展公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，通過(guò)國(guó)債吞吐來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)貨幣供應(yīng)的管理，其前提是商業(yè)銀行必須持有相當(dāng)規(guī)模的國(guó)債。此外，從近期來(lái)看，合并準(zhǔn)備金和備付金賬戶并降低準(zhǔn)備率勢(shì)在必行，一經(jīng)實(shí)施，商業(yè)銀行立即可增加數(shù)千億元的可支配資金，用不出去或不安全地用出去，都會(huì)造成很大損失。使其一部分轉(zhuǎn)變?yōu)槌钟袊?guó)債是非常理想的一個(gè)解決辦法，這也不影響同時(shí)考慮解決國(guó)有銀行注資問(wèn)題。完全用來(lái)償還中央銀行再貸款，在當(dāng)前形勢(shì)下，可能不是一個(gè)好辦法。

　　5.居民個(gè)人投資國(guó)債應(yīng)當(dāng)成為一種正常的市場(chǎng)行為。過(guò)去老百姓視國(guó)債為攤派，后來(lái)又把國(guó)債看作某種特殊好處，這都是在扭曲的條件下形成的扭曲的觀念。國(guó)債也是一種證券，一種金融投資工具，它也要求持有者在獲得收益的同時(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)（至少是在此期間內(nèi)放棄現(xiàn)金，推遲消費(fèi)）。如果這兩方面不平衡，那一定存在機(jī)制上的毛病，而且會(huì)引出更大的麻煩。例如，我們發(fā)的憑證式國(guó)債，持有者得到的好處大大超過(guò)其付出的成本。首先利率很高，比同期銀行存款高出近一個(gè)百分點(diǎn)（1997年3年期國(guó)債高于降息前銀行存款利率0.9個(gè)百分點(diǎn)）；其次，這種國(guó)債可以隨時(shí)到銀行兌取現(xiàn)金，和銀行存款一樣方便。這等于讓銀行為其承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)。如此“過(guò)分合算”的投資，在人們金融意識(shí)蘇醒之后，必將供不應(yīng)求，買國(guó)債就要去走后門了。最公平的做法，是讓大家去排隊(duì)，這當(dāng)然要增加額外的成本。即使如此，人們還會(huì)說(shuō)財(cái)政部門、銀行部門欺騙百姓，“與民爭(zhēng)利”，因?yàn)榇_實(shí)存在這種可能。解決的辦法只能是讓商品成為商品，讓市場(chǎng)成為市場(chǎng)。首先，國(guó)債的發(fā)行價(jià)格是根據(jù)市場(chǎng)狀況確立的，最好就是直接由金融機(jī)構(gòu)（代表了所有投資者）競(jìng)價(jià)確定的；其次，承購(gòu)包銷者按合理的零售價(jià)賣給其他分散的投資者，這個(gè)“合理價(jià)格”不是規(guī)定出來(lái)的，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然可以創(chuàng)造和保持的；再次，在二級(jí)市場(chǎng)上，轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)讓價(jià)格都由供求雙方自由確定，對(duì)每個(gè)交易者都是公平的。政府所要做的，就是加強(qiáng)監(jiān)管，懲處那些違規(guī)操作者。

　　總之，1998年的國(guó)債發(fā)行要盡可能加大市場(chǎng)機(jī)制的作用，少發(fā)不可流通的券種，特別要防止把價(jià)格定得過(guò)分高于同期銀行存款，因?yàn)樵绞沁@樣，國(guó)債就越有可能被人壟斷，越有可能形成違規(guī)操作，甚至腐敗。這也毋需擔(dān)心發(fā)不出去，只要允許銀行和金融機(jī)構(gòu)持有，利率再降也仍有很大吸引力，因?yàn)槌钟袊?guó)債比其他貸款和投資都有優(yōu)越之處。而居民作為零售環(huán)節(jié)的買賣者，只要他愿意，隨時(shí)可以進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng)。如果考慮其他因素，需要過(guò)渡一下，1998年上半年也可繼續(xù)發(fā)一點(diǎn)面向居民的實(shí)物券和憑證式國(guó)債。

　　憑證式國(guó)債應(yīng)如何流通？

　　國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)化事關(guān)重要。從當(dāng)前來(lái)看，提高國(guó)債的流動(dòng)性，對(duì)財(cái)政、銀行（不論是商業(yè)銀行還是中央銀行）都有好處，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革也具有重大意義。另一方面，也需要研究一下如何改進(jìn)現(xiàn)有的憑證式國(guó)債，使之逐步進(jìn)入市場(chǎng)。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志講了兩條政策，一是購(gòu)買者提前兌付要有時(shí)間限制，比方說(shuō)一年時(shí)間；二是持有者可以轉(zhuǎn)讓給其他購(gòu)買者，即開(kāi)設(shè)二級(jí)市場(chǎng)流通。如果能采取恰當(dāng)辦法，也許這也可以走出一條過(guò)渡的路子來(lái)。

　　關(guān)于憑證式國(guó)債如何流通，我想可有兩個(gè)途徑：一是參考國(guó)外存單市場(chǎng)交易的辦法，要求在轉(zhuǎn)讓時(shí)進(jìn)行背書(shū)、登記及提供身份證，防止假冒。代銷的金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理、監(jiān)督。二是憑證式國(guó)債在發(fā)行和轉(zhuǎn)讓時(shí)都采用記賬的辦法，居民在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)戶申購(gòu)國(guó)債，轉(zhuǎn)讓則通過(guò)記賬式劃撥。如果是跨機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓，則需要對(duì)憑證式國(guó)債進(jìn)行集中托管和統(tǒng)一清算。

　　另外，憑證式國(guó)債的發(fā)行應(yīng)充分考慮明年可能降低存貸款利率的因素�？刹捎梅制诎l(fā)行的辦法，在利率較低時(shí)多發(fā)一部分國(guó)債，以降低發(fā)行成本。目前國(guó)債發(fā)行利率仍可略高于同期儲(chǔ)蓄存款利率，但今后要使兩個(gè)利率大致持平。下調(diào)國(guó)債利率后，如居民從一級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買國(guó)債的意愿下降，國(guó)債可主要轉(zhuǎn)由銀行持有。無(wú)論銀行是主動(dòng)持有還是被動(dòng)持有國(guó)債，都有利于活躍國(guó)債市場(chǎng)，增加國(guó)債的流動(dòng)性，降低發(fā)行成本。

　　關(guān)于財(cái)政注資補(bǔ)充國(guó)有商業(yè)銀行資本金的建議

　　關(guān)于財(cái)政注資補(bǔ)充國(guó)有商業(yè)銀行資本金問(wèn)題，我認(rèn)為是一個(gè)存量調(diào)整問(wèn)題，不需要完全靠增發(fā)新的國(guó)債來(lái)解決。增發(fā)300億元國(guó)債，銀行資本充足率提高不多，但財(cái)政明年的發(fā)債規(guī)模就接近3000億元，各方面都可能會(huì)覺(jué)得增幅太大，協(xié)調(diào)起來(lái)較為困難。而銀行資本不足，又確實(shí)是一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，是與我們特定的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政金融體制緊密連接在一起，這就需要而且可以從存量上作文章。建議采取這樣的辦法：

　　1.財(cái)政向國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)出注資的支票，標(biāo)明一定數(shù)額，假定說(shuō)總額為1000億元；

　　2.國(guó)有商業(yè)銀行將收到的支票，一律轉(zhuǎn)付給中央銀行，用于償還對(duì)中央銀行的負(fù)債（再貸款），把自己資產(chǎn)負(fù)債表上負(fù)債一方的1000億元對(duì)中央銀行欠款轉(zhuǎn)記為資本金，中央銀行相應(yīng)核減自己對(duì)商業(yè)銀行的1000億元債權(quán)；

　　3.中央銀行拿到這1000億元的支票，等于對(duì)財(cái)政有了債權(quán)，財(cái)政認(rèn)可是自己的債務(wù)，相當(dāng)于一種國(guó)債，期限不定，或定期后不斷展延，同時(shí)確定一個(gè)利率，假定為6%，這樣，財(cái)政每年向這筆國(guó)債支付60億元利息；

　　4.中央銀行持有這筆國(guó)債，每年可得到60億元利息。由于中央銀行對(duì)財(cái)政的關(guān)系，它的盈利還要交給財(cái)政，所以財(cái)政從理論上說(shuō)沒(méi)有新增負(fù)擔(dān)。但中央銀行由于減少了對(duì)商業(yè)銀行的1000億元再貸款，利息收入也減少數(shù)十億，財(cái)政因此減少了相應(yīng)收入�？傊�，財(cái)政增加了一筆利息負(fù)擔(dān)。

　　我曾經(jīng)向人民銀行的一位負(fù)責(zé)同志建議過(guò)這個(gè)辦法。該同志表示，具體步驟都可以，但涉及一個(gè)問(wèn)題：中央銀行能不能持有國(guó)債，這是不是等于財(cái)政透支。這個(gè)問(wèn)題需要解釋一下。各國(guó)的中央銀行都可以持有國(guó)債，不僅如此，而且發(fā)達(dá)國(guó)家中央銀行的資產(chǎn)50%以上都是國(guó)債。正因?yàn)橹醒脬y行可以持有國(guó)債，才能調(diào)節(jié)國(guó)債買賣，開(kāi)展公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)。這是第一。第二，中央銀行獲得國(guó)債，不是從一級(jí)市場(chǎng)上直接買入（這樣做就有財(cái)政透支的可能），而是從二級(jí)市場(chǎng)上買來(lái)的。最典型的例子莫過(guò)于商業(yè)銀行為獲得資金而把自己手中的國(guó)債讓渡給中央銀行。當(dāng)然，從二級(jí)市場(chǎng)買入國(guó)債也并不是無(wú)限制的，中央銀行買賣和持有國(guó)債的目的是支持和維護(hù)國(guó)債市場(chǎng)，絕不是由自己來(lái)代替購(gòu)買國(guó)債的機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者的作用。

　　還需要說(shuō)明的是，前述辦法中所說(shuō)的1000億元無(wú)疑應(yīng)當(dāng)記入國(guó)債余額，這自然使國(guó)債余額有所增加，但影響并不大。目前，我國(guó)國(guó)債余額僅相當(dāng)于年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6%左右，加1000億元，會(huì)提高一個(gè)多百分點(diǎn)，那就是達(dá)到8%左右。發(fā)達(dá)國(guó)家（OECD國(guó)家）的這個(gè)指標(biāo)，平均值是70%左右。一些國(guó)家，如意大利、比利時(shí)，可能還有加拿大，等等，國(guó)債余額相當(dāng)于GDP的100%以上。當(dāng)然，我們這個(gè)指標(biāo)如此之低，也是一種假象。因?yàn)檫@幾十年來(lái)，國(guó)債發(fā)得雖然不多，但銀行向國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門的貸款數(shù)量龐大，許多國(guó)有企業(yè)“無(wú)本”也能搞起來(lái)，就是因?yàn)橛械你y行無(wú)約束條件的貸款。就是說(shuō)，本來(lái)財(cái)政應(yīng)該靠征稅或發(fā)債來(lái)投資發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，但沒(méi)這樣做，而是靠國(guó)家對(duì)銀行的壟斷，通過(guò)大量的銀行信貸達(dá)到同樣的目的。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須理順這些過(guò)去被扭曲的關(guān)系，這樣才能分清責(zé)任，建立起正常的關(guān)系和秩序。因此，前面建議的辦法，是一種積極的、對(duì)多方面都有好處的辦法，其實(shí)質(zhì)也是一種“暗翻明”，即該由國(guó)家認(rèn)的賬不能再背在銀行身上。

　　中國(guó)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，社會(huì)保障制度改革是一個(gè)非常重要而又十分困難的領(lǐng)域。目前醫(yī)療和養(yǎng)老兩項(xiàng)占中國(guó)全部社會(huì)保障支出的90%.最近幾年中國(guó)對(duì)醫(yī)療和養(yǎng)老制度進(jìn)行了改革，但新的社會(huì)保障體系還遠(yuǎn)未完全建立起來(lái)，尚不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。

　　一 醫(yī)療體制改革

　　與其它許多發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)人口的健康狀況達(dá)到相當(dāng)高的水平。初生嬰兒預(yù)期壽命約為70年，每千人擁有1.59個(gè)醫(yī)生和2.34張醫(yī)院床位。但舊的醫(yī)療服務(wù)供應(yīng)機(jī)制正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：成本的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)民收入的增幅，與此同時(shí)效率卻不斷下降。城鎮(zhèn)醫(yī)療舊體制的核心問(wèn)題是，國(guó)有企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)其員工的所有支出，政府負(fù)擔(dān)這些公共部門的所有支出。此外，員工家庭的醫(yī)療也是半免費(fèi)的，實(shí)際上他們的所有支出可能都由公共部門負(fù)擔(dān)。因此，這是典型的軟預(yù)算約束體制。農(nóng)村的情況則有所不同。集體所有的互助醫(yī)療體系盡可能為其成員支付有關(guān)費(fèi)用，政府并不負(fù)擔(dān)該體系的支出，但會(huì)間接地提供一些補(bǔ)貼。

　　隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的向前推進(jìn)，中央政府已經(jīng)很少負(fù)擔(dān)企業(yè)和非政府部門的醫(yī)療支出，因而越來(lái)越多的工廠職工和學(xué)校教師面臨一個(gè)問(wèn)題：本單位無(wú)法負(fù)擔(dān)其醫(yī)療費(fèi)用。在這種情況下，他們實(shí)際上沒(méi)有任何社會(huì)保障。農(nóng)村的情況更嚴(yán)重，在許多鄉(xiāng)村，集體所有的合作醫(yī)療體系已經(jīng)崩潰。

　　1993年起，國(guó)務(wù)院選擇幾個(gè)城市進(jìn)行醫(yī)療體制改革試點(diǎn)。新體制的要點(diǎn)如下：（1）建立以城市為基礎(chǔ)的醫(yī)療社會(huì)保障體制，企業(yè)和職工向基金繳納相當(dāng)于工資總額10%的費(fèi)用；（2）50%以上的繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶，其它進(jìn)入互助基金或統(tǒng)籌基金賬戶：（3）在新體制下，居民應(yīng)首先使用自己個(gè)人賬戶中的資金支付醫(yī)療費(fèi)，患重病及住院治療的職工個(gè)人賬戶用完后可以向統(tǒng)籌基金申請(qǐng)；但即使在這種情況下，個(gè)人仍需支付10%左右的現(xiàn)金。

　　改革試點(diǎn)頗為成功，同時(shí)也暴露了一些問(wèn)題。企業(yè)保障變成真正的社會(huì)保障，不管國(guó)有企業(yè)盈利與否，新體制都涵蓋這些企業(yè)的所有職工。剛開(kāi)始政府和企業(yè)的醫(yī)療總支出降下來(lái)了，接著又有所上升。許多職工的個(gè)人賬戶積累了大量資金，但統(tǒng)籌賬戶的缺口很大，要靠向部分個(gè)人賬戶的透支來(lái)彌補(bǔ)，因而實(shí)際上幾乎沒(méi)有什么積累。其它問(wèn)題包括：（1）醫(yī)院性質(zhì)應(yīng)界定為市場(chǎng)化的部門還是公共福利部門？（2）是否應(yīng)將醫(yī)療和藥品管理分開(kāi)？（3）如何對(duì)醫(yī)生進(jìn)行監(jiān)督以防止醫(yī)療部門濫用職權(quán)？等等。

　　最近幾年，其它各種醫(yī)療保障制度迅速發(fā)展起來(lái)。目前有近2000萬(wàn)人參加所謂的大病保障基金；非國(guó)有部門的企業(yè)和職工購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)的意愿增強(qiáng)；農(nóng)村也開(kāi)始建立互助合作醫(yī)療基金。此外，慈善和捐贈(zèng)事業(yè)也開(kāi)始發(fā)揮一定的作用。

　　二 養(yǎng)老制度改革

　　經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)，城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度開(kāi)始走向統(tǒng)一。新制度采用基金制而不是現(xiàn)收現(xiàn)付制，并且同樣把個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌基金（或統(tǒng)一的互助基金）賬戶結(jié)合起來(lái)。該制度的基本原則是：（1）企業(yè)和職工向城市或地區(qū)建立的養(yǎng)老基金繳費(fèi)；（2）通常繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于工資總額的20%；（3）一半以上的繳費(fèi)，約為工資總額的11%進(jìn)入個(gè)人賬戶；（4）退休職工可享受相當(dāng)于地區(qū)平均工資20%的基本養(yǎng)老金，額外的養(yǎng)老金從個(gè)人賬戶列支，每月數(shù)額等于全部積累除以120.

　　到目前為止，有近9000萬(wàn)城鎮(zhèn)居民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。最大的問(wèn)題是老職工在過(guò)去工作年份里幾乎沒(méi)有什么積累，更嚴(yán)重的是，越來(lái)越多的退休職工同時(shí)從統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金，這意味著目前在職職工的個(gè)人賬戶實(shí)際上是空的。盡管在全國(guó)范圍內(nèi)約有500億元的養(yǎng)老金積累，但大多數(shù)城市和省份已經(jīng)出現(xiàn)虧空。顯然我們必須找到一個(gè)解決辦法。

　　政府鼓勵(lì)補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃和商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老項(xiàng)目。有200多萬(wàn)職工參加工會(huì)管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，另有200萬(wàn)人參加勞動(dòng)部的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目。商業(yè)保險(xiǎn)公司提供的各種養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展迅速，個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)的職工和合資企業(yè)的雇員傾向于加入這些計(jì)劃。在農(nóng)村，大約已有6600萬(wàn)人加入了民政部組織的養(yǎng)老體系。

　　三 一些相關(guān)問(wèn)題

　　醫(yī)療制度、養(yǎng)老制度改革都在進(jìn)行中，現(xiàn)在下結(jié)論為時(shí)尚早，但有些情況已經(jīng)看得越來(lái)越清楚。

　�。�1）醫(yī)療和養(yǎng)老等居民保障制度需要兩個(gè)支柱，一是基本保障，二是補(bǔ)充保障。前者由政府建立，后者則交給市場(chǎng)。但現(xiàn)在兩個(gè)支柱都不夠牢靠，因此居民的銀行儲(chǔ)蓄存款仍在大幅度增長(zhǎng)。1996年儲(chǔ)蓄存款增加了8859億元，占全部GDP的13%.

　�。�2）在基本養(yǎng)老保障方面，從舊體制向新體制的轉(zhuǎn)軌需要巨額資金來(lái)填補(bǔ)缺口。但這是存量問(wèn)題，不是增量問(wèn)題，實(shí)際上我們需要安全有效的等值資產(chǎn)。由于國(guó)家掌握大量的資本和土地，因此在理論上，作一些調(diào)整可以解決這個(gè)問(wèn)題。事實(shí)上已經(jīng)有幾個(gè)城市為了重新安排富余人員或讓職工下崗，開(kāi)始這樣做了。

　�。�3）隨著養(yǎng)老和多樣化醫(yī)療保障體制的出現(xiàn)，基金管理對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著越來(lái)越重要的影響。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，從1994年起，政府要求所有社會(huì)保障基金的結(jié)余都用于購(gòu)買國(guó)債。這在現(xiàn)階段是最好的選擇。但對(duì)補(bǔ)充保險(xiǎn)基金來(lái)說(shuō)，當(dāng)然需要商業(yè)化的投資管理。合格的金融機(jī)構(gòu)和稱職的基金管理人員將會(huì)越來(lái)越受到普遍的重視和歡迎。

　　*這是作者1997年9月22日在香港世界銀行年會(huì)一個(gè)專題研討會(huì)上的講演提綱，原稿為英文。

　　關(guān)于解決養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口的建議

　　今年以來(lái)，一些地方養(yǎng)老金支付困難變得特別突出。國(guó)務(wù)院已采取了取消行業(yè)統(tǒng)籌、從市縣統(tǒng)籌過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌以及組織臨時(shí)性籌資等重要措施，這都是正確的、必要的。但是，隨著企業(yè)改革深入和人口老齡化發(fā)展，這個(gè)矛盾還會(huì)進(jìn)一步暴露出來(lái)。其根本的原因是，過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)支的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老基金沒(méi)有什么積累，現(xiàn)有職工平均工齡超過(guò)了20年，按最低水平估算全國(guó)差1萬(wàn)億元。這項(xiàng)欠賬是一種社會(huì)保險(xiǎn)方面的隱性負(fù)債，過(guò)去沒(méi)有受到足夠重視。有些同志雖然意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，但是卻認(rèn)為經(jīng)過(guò)一段時(shí)間過(guò)渡之后即能跨越過(guò)去。然而，這樣做的前提就是大幅度提高養(yǎng)老金繳費(fèi)率，降低離退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這兩條都是不可行的。因此，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶新辦法后，多數(shù)地方的個(gè)人賬戶資金實(shí)際也被用于支付現(xiàn)期的離退休費(fèi)，形成了所謂“空賬”；一些地方甚至用完個(gè)人賬戶的錢還不能保證當(dāng)?shù)仉x退休費(fèi)的支付；只有一些富裕地區(qū)或新興城市有點(diǎn)結(jié)余。簡(jiǎn)而言之，雖然我們?cè)诶碚撋弦呀?jīng)實(shí)行了部分積累型的新養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，但是由于歷史遺留的老職工養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口沒(méi)有得到解決，所以整個(gè)收支體系實(shí)際仍然是在老體制的軌道上運(yùn)行。我們固然可以通過(guò)擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，讓收支有盈余的市縣補(bǔ)貼收不抵支的市縣，但這只能維持很短時(shí)間，因?yàn)榻Y(jié)余與缺口相比是非常有限的。例如，遼寧的沈陽(yáng)等老城市靠大連的結(jié)余來(lái)過(guò)日子顯然不可能長(zhǎng)久；全國(guó)都吃沿海幾個(gè)省市的結(jié)余也只能是權(quán)宜之計(jì)。持續(xù)下去，必然的前景是：回到以省市為單位或全國(guó)性的現(xiàn)收現(xiàn)支模式，而且勢(shì)必會(huì)不斷提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收繳水平或增加財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額。這不僅是企業(yè)和財(cái)政所難以承受的，而且也等于最后搞成了一個(gè)歐洲式的效率最低的社會(huì)福利體制。

　　建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，是中央十四屆三中全會(huì)《決定》提出的，江澤民同志在十五大報(bào)告中重申了這一原則。朱�杌�同志從1993年研究養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革時(shí)就一直力主要搞個(gè)人賬戶�？梢哉f(shuō)，這個(gè)目標(biāo)是在既定條件下可能找到的最佳選擇（從理論上說(shuō)完全積累模式更理想一些）。因此，無(wú)論如何不能從這里退回去，再搞現(xiàn)收現(xiàn)支的“大鍋飯”體制。需要解決的問(wèn)題是，通過(guò)多種途徑籌措資金彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積累缺口。這個(gè)問(wèn)題是所有從現(xiàn)收現(xiàn)支制改革為基金積累制的國(guó)家都會(huì)遇到的，因?yàn)樵诟懔藥资�年老體制的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)軌不同于從平地上建立一個(gè)新體制，老職工的應(yīng)得養(yǎng)老金是必須保證的。當(dāng)然也要特別注意不能隨意提高養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)。

　　對(duì)于如何解決社會(huì)保障歷史欠賬問(wèn)題，前些年我們已做過(guò)許多調(diào)研�？赡艿霓k法有兩類。一類是通過(guò)國(guó)家財(cái)政來(lái)補(bǔ)償，財(cái)政收入不足可以靠分年發(fā)債來(lái)解決，智利等國(guó)家改革養(yǎng)老保險(xiǎn)體制就是這么做的。我將之稱為增量解決法，因?yàn)樗�使用的是增量資源。另一類是存量解決辦法，就是動(dòng)用資產(chǎn)、土地使用權(quán)等存量資源來(lái)補(bǔ)足歷史遺留的社會(huì)保險(xiǎn)資金缺口。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，可以兩類辦法并用，但應(yīng)當(dāng)以存量解決辦法為主，因?yàn)槲覀冇羞@方面的優(yōu)勢(shì)。而且從道理上講，之所以有這么龐大的公有經(jīng)濟(jì)資源，部分的原因就是因?yàn)槲覀儼褢?yīng)該留作職工養(yǎng)老保險(xiǎn)積累的資金用于了投資建設(shè)。

　　事實(shí)上問(wèn)題早已不限于討論了。在企業(yè)改革過(guò)程中，企業(yè)用于安置下崗分流職工的資金主要是來(lái)源于設(shè)備、廠房、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收入，特別是破產(chǎn)企業(yè)享受使用銀行呆賬準(zhǔn)備金沖銷債務(wù)的政策，就是為了使其資產(chǎn)清算時(shí)優(yōu)先用于安置職工。當(dāng)然，這些做法更像是處理失業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題而不是養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。但實(shí)質(zhì)上沒(méi)有任何差別。事情已經(jīng)十分清楚，企業(yè)改革、職工分流、社會(huì)保險(xiǎn)等等方面的問(wèn)題都緊緊纏繞在一起，必須有通盤的考慮和安排。統(tǒng)籌解決這些問(wèn)題的條件已經(jīng)越來(lái)越成熟。

　　下一步建議采取如下明確的措施：一是各地以市縣為單位將國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的一定比例（譬如15%或20%）或撥給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，并允許其必要時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金，為此應(yīng)盡可能選擇變現(xiàn)能力強(qiáng)的資產(chǎn)，如已上市企業(yè)的國(guó)有股或其他經(jīng)營(yíng)好、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)小的企業(yè)資產(chǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金成為國(guó)有企業(yè)持股機(jī)構(gòu)，有助于實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。鑒于當(dāng)前離退休費(fèi)支付面臨的緊張局面，采取出售國(guó)有股和法人股后將所得收入的一部分撥給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的辦法可能更理想。二是國(guó)家對(duì)壟斷或半壟斷行業(yè)推行市場(chǎng)化改革，引入多元投資主體，可采取出售一部分股份的辦法。例如在電信、電力、鐵路、公路甚至國(guó)有商業(yè)銀行等部門，不僅允許非國(guó)有單位和個(gè)人有增量投資，而且也允許購(gòu)買一部分存量股本進(jìn)行投資，所籌措的資金可分配于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。三是城鎮(zhèn)土地批租收入的一定比例（10%左右）一律劃入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，同樣必須由市縣政府負(fù)責(zé)。四是出售公有住房所得收入的一部分（10%左右），也可劃入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。公有住房資源總的市場(chǎng)價(jià)值額高達(dá)4萬(wàn)多億元，其中很大一部分要用于補(bǔ)償老職工過(guò)去住房工資含量不足造成的差額，還有一部分要用于補(bǔ)貼低收入階層的住房費(fèi)用，但是管理得好還可以有一定剩余。這個(gè)責(zé)任同樣必須明確給城市，由其負(fù)責(zé)收回全部該收的資金并按確定的比例轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

　　采取上述辦法還不足以完全解決問(wèn)題或在階段性現(xiàn)金流量上有困難，無(wú)疑可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或?qū)ｍ?xiàng)發(fā)債的辦法予以補(bǔ)充。