一、論我國加入WTO建立政府采購規(guī)定

　　20世紀90年代中期以來，隨著政府采購實踐的大力推廣，許多規(guī)范政府采購活動的地方性規(guī)章相繼頒布施行，如1998年12月24日上海市人民政府發(fā)布了《上海市政府采購管理辦法》；1999年4月22日北京市政府發(fā)布了《北京市政府采購辦法》和《北京市政府采購目錄》；1998年11月3日和1999年4月13日云南省分別發(fā)布了《云南省省級國家機關(guān)事業(yè)單位政府采購制度暫行規(guī)定》和《云南省省級政府采購實施細則》；1998年12月21日安徽省發(fā)布了《安徽省建筑工程招標投標管理辦法》；1999年1月13日陜西省發(fā)布了《陜西小建筑工程招標投標管理辦法》；1999年2月12日浙江省發(fā)布了《浙江省重點建設工程發(fā)包承包管理辦法》等等。此外，國家計劃委員會、建設部、廣播電影電視部、鐵道部、交通部、電力部、煤炭工業(yè)部、國內(nèi)貿(mào)易部、機械工業(yè)部、財政部、對外經(jīng)濟貿(mào)易合作部、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會等也都分別頒布了一系列有關(guān)政府采購的政策性文件和部門規(guī)章。[2]

　　雖然以上所有這些地方性法規(guī)和部門規(guī)章，切實解決了目前我國各省、市以及國務院各部門有關(guān)政府采購的很多具體問題，但是由于政出多門，沒有進行統(tǒng)一的論證和科學的制度設計，條塊分割狀況十分嚴重，而且立法層次低，可操作性不強，在立法目的和具體規(guī)范上過于強調(diào)財政資金的管理，不能反映出《政府采購法》多元的價值取向，不具有政府采購制度的真正涵義和意義。

　　二、我國加入WTO對建立政府采購制度的挑戰(zhàn)

　　加入WTO要求我國根據(jù)市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變財政職能，建立政府公共預算體系，開放政府采購市場。而我國現(xiàn)有的實踐水平和制度框架根本不能適應這一要求。這對于我國正在建立的政府采購制度來說，無疑意味著多方面的挑戰(zhàn)。

　　1.時間異常緊迫。政府采購制度最早形成于18世紀末的西方國家，并隨著西方自由市場經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟的過渡而逐步完善。也就是說，在西方市場經(jīng)濟國家，政府采購制度的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了200多年的探索和實踐。而我國目前正處于政治經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，相對于世界大多數(shù)國家而言，我國的政府采購改革和立法才剛剛開始，而且這不是一項孤立的活動，它涉及到預算管理改革乃至整個政府和市場管理體制的根本性變革，也涉及到政府參與市場交易活動方式的根本變革。雖然我們可以大膽借鑒發(fā)達國家政府采購的理論和方法，但同時要顧及我國政治經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期許多問題的特殊性和不確定性。所以，這一系列的變革仍需要一個過程。1995年12月，在日本大阪舉行的亞太經(jīng)合組織部長級會議和領(lǐng)導人非正式會議上，江澤民主席代表我國承諾，將于2020年向亞太經(jīng)合組織成員國對等開放政府采購。1996年，我國政府向亞太經(jīng)合組織提交的單邊行動計劃中，明確最遲于2020年與亞太經(jīng)合組織成員對等開放政府采購市場。加入WTO，我國就得按照既定的時間表承擔開放政府采購市場的義務，無疑大大地縮短了這一過程。概而言之，我們在建立政府采購制度時，面臨著制定法律和使其現(xiàn)代化的雙重任務，不僅任務艱巨，而且時間也異常緊迫。

　　2.觀念難以轉(zhuǎn)變。雖然改革已進行了20多年，但計劃經(jīng)濟時期形成的一些思想觀念在一部分人的頭腦中依然存在，他們對政府采購缺乏基本的了解，對這一創(chuàng)新的改革還缺乏應有的認識，甚至個別部門還會因利益的調(diào)整產(chǎn)生抵觸情緒。如有些預算采購單位認為，根據(jù)預算分配的資金，應該由自己支配，不需要政府統(tǒng)一采購。又如政府采購管理機構(gòu)的工作人員，還習慣于計劃經(jīng)濟時期的“朝南坐”，等人上門辦事，沒有市場經(jīng)濟條件下的服務意識。所以他們往往把采購搞成控購。更為嚴重的是，長期受權(quán)力本位思想的影響，形成了重審批、輕管理的制度模式，注重采購審批程序和對采購進行監(jiān)督的權(quán)力歸屬，忽視對采購過程實質(zhì)性的管理和監(jiān)督，不能確保采購的公平、公正、公開。我國正式加入WTO的時間不長，不可能要求大家對與WTO相關(guān)的規(guī)則都有深入的了解，但是，當時間表指向我國承諾開放政府采購市場時，就不能以此為借口來避免成為被告的尷尬。我國建立市場經(jīng)濟體制的實踐表明，觀念和思維方式轉(zhuǎn)變的難度，遠遠勝于建立制度本身。

　　3.轉(zhuǎn)型時期存在諸多不確定性的因素。WTO框架下的政府采購制度已不僅僅是一國的財政支出管理制度，它已經(jīng)融入到世界性貿(mào)易組織、地區(qū)性貿(mào)易組織的有關(guān)制度協(xié)定中，體現(xiàn)了一國在國際貿(mào)易中相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)利義務。因此，國際經(jīng)濟組織制定的《政府采購協(xié)議》和具體國家或地區(qū)制定的《政府采購法》，在目標上有很大差異。國際間的政府采購協(xié)議旨在擴大各國政府采購市場的開放，追求國際經(jīng)濟的一體化；而具體國家或地區(qū)的政府采購法則旨在使本國企業(yè)盡可能進入外國的政府采購市場，同時極力保護本國的政府采購市場。所以，我們在制定政府采購法的時候，就不能“摸著石頭過河”，而是要與發(fā)達國家站在同一起跑線上，盡可能地保護我國企業(yè)的利益。而西方發(fā)達國家的政府采購制度，大多數(shù)都是建立在成熟的市場經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上的。我國正處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的后期過渡階段，與政府采購制度息息相關(guān)的行政管理體制、財政預算體制、國有企業(yè)等，正進行著轟轟烈烈的改革，存在著許多不確定性的因素。而建立政府采購制度要考慮這些不確定的因素。如政府采購主體如何界定，是我們在制定政府采購法時首先要面對的問題。在這一問題中，由于目前行政事業(yè)單位和國有企業(yè)改革呈現(xiàn)出多元化走向，對他們的主體地位不能做簡單的取舍。這樣不僅增加了立法技術(shù)上的難度，而且對立法的效果難以形成可靠的預期。

　　4.國內(nèi)產(chǎn)品缺乏國際競爭力。政府采購市場一直是個高度保護的市場，甚至在政府采購走向國際化之初，世界各國的政府采購制度中隨處可見歧視政策與手段。可見，政府采購制度建立之初的一個重要目標，就是人為地制造貿(mào)易壁壘，保護國內(nèi)產(chǎn)品不受沖擊。與發(fā)達國家政府采購制度的發(fā)展歷程相比，我國建立政府采購制度和開放政府采購市場幾乎是同步的，國內(nèi)企業(yè)顯然就失去了一個既發(fā)展又受保護的寶貴時機。我國的政府采購市場開放后，國外供應商就要進入我國市場與國內(nèi)企業(yè)競爭，使國內(nèi)企業(yè)不出國門也將面臨國際競爭。但長期以來，我國產(chǎn)品多是低水平的重復生產(chǎn)，技術(shù)含量不高，根本無法與實力雄厚的國外廠家競爭市場�，F(xiàn)在我國雖然沒有對外聲稱開放采購市場，但由于我們很多項目是靠外國或國際金融機構(gòu)的貸款，所以這些金融機構(gòu)也就順理成章地進入了我國的政府采購市場，致使該市場事實上已經(jīng)部分開放。因為在外國和國際金融機構(gòu)貸款的項目采購中，必須按照國際規(guī)則，實行國際性競爭招標投標。國外許多企業(yè)通過這個渠道已經(jīng)進入我國的政府采購市場。據(jù)統(tǒng)計，我國政府采購市場的實際開放度大約為15%，外國供應商已經(jīng)基本壟斷了我國的電梯、照明、燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車、碳酸飲料以及一部分家用電器行業(yè)。如果不改變國內(nèi)產(chǎn)品的現(xiàn)狀，等待我們的將是殘酷的結(jié)局。

　　5.專業(yè)的采購人才匱乏。目前在政府采購管理機構(gòu)工作的人員，大部分是原來財政部門的工作人員。他們在崗位變換之前，幾乎都沒有接受相應的專業(yè)培訓。我們再來看一下我國香港特別行政區(qū)的相關(guān)情況。香港的政府采購實行集中采購制度，只有小額物品由各部門直接采購。香港的所有政府采購由政府部門直接進行，不涉及任何中介機構(gòu)。政府各部門的通用物品及有關(guān)服務由政府物料供應處集中采購。政府物料供應處是香港的中央采購、物料儲存及供應機構(gòu)，為80多個政府部門、機構(gòu)和某些公共團體（包括醫(yī)院管理局）服務，每年采購總值約50億港元。目前，物料供應處人員總編制為1368人，其中1125人協(xié)助60多個政府部門和機構(gòu)的采購工作。政府物料供應處招募人員的最基本條件是高中畢業(yè)生，實際上主要是招收大學畢業(yè)生。采購人員按專業(yè)能力分為多個級別，進入物料供應主任系列的人員，要求持有公認機構(gòu)發(fā)放的物料采購與供應文憑，如英國特許采購與物資協(xié)會學位或香港理工大學采購與物料證書等。政府物料供應處現(xiàn)有181名物料供應主任。采購人員的晉升必須取得規(guī)定的專業(yè)資格和在各方面均有出色表現(xiàn)。采購人員的權(quán)限是按級別確定的。總物料供應主任負責最高20萬港元的采購事務，高級物料供應主任為12萬港元以下，物料供應主任為7.5萬港元以下，低于物料供應主任的為5萬港元以下。為了不斷提高采購人員的專業(yè)水平，政府物料供應處為他們提供持續(xù)的教育和培訓。主要形式有：資助物料供應主任級別人員進修專業(yè)課程；為職員提供課堂培訓，包括采購專業(yè)知識、審計、會計、成本核算、倉庫管理等；安排高級職員進修專門技能課程，如高級談判課程、采購技巧以及采購法律課程等；派遣高級職員參加本地及國際論壇和會議，掌握國際上政府采購發(fā)展的最新動態(tài)。[3]

　　我國政府采購制度設置的門檻金額雖然會比香港地區(qū)的高，但大陸的采購規(guī)模仍會遠遠超過香港。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計報告顯示，目前我國政府采購消費大約相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，按1998年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值約8萬億元的規(guī)模，政府支出大約有8千億元之巨。[4]規(guī)模之大，從另一個角度反映出政府采購需要一支十分龐大的、高素質(zhì)的專業(yè)采購隊伍。這是我國建立政府采購制度的人力資源，其缺位可能構(gòu)成制約我國政府采購制度建立和發(fā)展的基礎(chǔ)瓶頸。

　　6.信息發(fā)布不暢，發(fā)布與接收不對稱。目前，我國還沒有一個綜合的系統(tǒng)或機構(gòu)來傳播政府采購信息。在實際操作中，采購信息要么由媒體傳播，要么由采購發(fā)起人直接發(fā)送給有資格的國內(nèi)外供應商，只有少量的信息通過政府網(wǎng)頁發(fā)布。相反，外國政府采購大都采用了電子技術(shù)，信息發(fā)布快捷、簡便、高效。如美國，設有查找采購信息較快捷的“采購改革網(wǎng)絡”，該網(wǎng)的信息窗、最佳資產(chǎn)采購方式、采購方法培訓等欄目，分別發(fā)布政府采購的法律文件、采購計劃、采購信息、采購實踐中的成功的創(chuàng)新實例及采購培訓方法等。同時，采購金額高于25000美元的采購，都可刊登在美國《商業(yè)時報》特設網(wǎng)絡或《商業(yè)日報》的報紙上。此外，美國政府機構(gòu)還使用了電子目錄及電子合同網(wǎng)絡系統(tǒng)，對一切合同進行了分類安排。這樣，大家隨時都可以免費瀏覽和提取這些信息。相比之下，我國不僅采購信息的發(fā)布渠道少，而且對外國采購信息接收的障礙更多。信息發(fā)布的渠道少，表明信息公開的程度不夠；接收的信息少，就會無端失去很多參與公平競爭的機會。這都會置我國政府于被動地位。

　　上述事實表明我國建立政府采購制度，較之發(fā)達國家，面臨更大的困難。那么，在WTO框架下建立我國政府采購制度，又能帶來怎樣的契機呢？

　　三、挑戰(zhàn)背后隱藏的機遇

　　1.加快法制建設的進程。目前，我國雖有政府采購行為和活動，但還沒有完善的政府采購法律、法規(guī)。推行政府采購制度將涉及部門利益調(diào)整，如果沒有法律依據(jù)，就難以得到有效的約束和規(guī)范。同時，由于政府采購的對象不僅僅局限于國內(nèi)，還要面向國際市場，單靠一個紅頭文件，在國際貿(mào)易中是行不通的。雖然統(tǒng)一的政府采購法被納入九屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并于1999年4月由全國人大財經(jīng)委員會牽頭成立了政府采購法起草小組，但是，從我國法制建設的歷程來看，整體上有保守的傾向�！俺墒煲粋�制定一個”，也就是說可能要相關(guān)的體制改革就緒，才能制定政府采購法。加入WTO，開放我國政府采購市場，無疑形成了一股現(xiàn)實的、強大的外部壓力。它不僅會推進我國行政管理體制、財政預算管理體制等相關(guān)體制的加速改革和相應法律法規(guī)的修改，而且也會促使千呼萬喚的政府采購法早日出臺，從而加快我國法制建設的步伐。

　　2.有效遏制腐敗。政府采購本是政府利用權(quán)力管理社會經(jīng)濟的一種方法，但權(quán)力的運行不可避免伴有權(quán)力的尋租。政府采購中的重大丑聞在世界許多國家都有發(fā)生，我國也屢見不鮮。近年來查處的經(jīng)濟案件，作案團伙化、錢權(quán)交易十分突出，手段更加隱蔽。推行政府采購制度后，公開招標投標的形式將置政府采購于社會監(jiān)督之下，建立內(nèi)部制約、外部審計和供應商投訴相結(jié)合的監(jiān)督機制，增加政府采購的透明度，維護采購過程的平等競爭，能充分體現(xiàn)公開、公平、公正的原則。但是，我國率先實行招標投標的工程建設領(lǐng)域暴露出的腐敗問題，說明目前招標投標過程公開、公平、公正的程度不夠，使我們對政府采購制度的期望值有所下降。這一問題中一個體制方面的原因，就是在我國政府部門掌握的權(quán)力往往是一種復合的權(quán)力，它可能對權(quán)力行使的對象產(chǎn)生多方面的影響。當某一供應商在參與競爭的過程中受到了不公平的待遇，他在決定是否投訴時，通常就會權(quán)衡被投訴方的權(quán)力對自己其他利益的影響。這樣，供應商投訴制度的預期效果就會大打折扣。開放政府采購市場后，外國供應商也參與競爭，一方面他們的維權(quán)意識較強，另一方面，他們對政府權(quán)力的顧忌相對較少，這對政府采購主體的權(quán)力尋租行為構(gòu)成了一種潛在的威懾力。深圳市實行政府采購制度后，第一個將政府采購部門告上法庭的就是一家外資企業(yè)。外資企業(yè)雖然不屬于外國供應商，但從一定程度上也能證明這一點。因此，我國加入WTO、開放政府采購市場后，外國供應商的參與和政府采購制度本身的優(yōu)越性有機結(jié)合，將會有效地遏制采購中的腐敗。

　　3.擴大產(chǎn)品的國際市場。簽定《政府采購協(xié)議》后，成員國之間開放政府采購市場是對等的，我們在對外開放的同時也取得了進入國際政府采購市場的機會。雖然我國的企業(yè)整體缺乏國際競爭力，目前在國際政府采購市場投標中標的可能性不大，但我們可以把占領(lǐng)國外政府采購市場作為一個長遠的目標。除此之外，我國也有部分產(chǎn)品有實力參與國際競爭。但部分國內(nèi)企業(yè)經(jīng)營觀念落后，缺乏現(xiàn)代營銷思想，不熟悉國際貿(mào)易規(guī)則，不顧成本競相降價，不做市場調(diào)查而盲目出口，造成企業(yè)虧損又被外國征收反傾銷稅。加入WTO后，政府應該積極引導國內(nèi)企業(yè)整體規(guī)范化發(fā)展，發(fā)揮自身優(yōu)勢，早日以強大實力參與到國際政府采購市場競爭中去。同時，利用國際分工，大力發(fā)展我國在國際政府采購市場競爭中處于有利位置的行業(yè)，通過政府采購法律制度，有效地引導國內(nèi)企業(yè)參與國際競爭，開拓產(chǎn)品的國際市場。

　　4.提高國內(nèi)企業(yè)的管理水平，加快對國際先進技術(shù)的引進。開放政府采購市場后，無論是在國內(nèi)市場還是在國際市場，國內(nèi)企業(yè)都將和國外企業(yè)平等競爭。通過規(guī)范性競爭，國內(nèi)企業(yè)不僅可以找到差距，而且可以學習國外的先進管理經(jīng)驗，提高自身的管理水平。同時，也可以利用的一些規(guī)則和對發(fā)展中國家的一些優(yōu)惠政策促進國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。例如，我國可以排除小規(guī)模政府采購適用國際招標方式，使政府采購為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更大動力。我國目前政府采購中基本不存在歧視外國商品的現(xiàn)象，相反在許多采購活動中，國內(nèi)廠家產(chǎn)品有時處于不利地位。因此，我國政府采購立法中門檻金額以下的采購原則上要在國內(nèi)市場進行。針對這一點，一些深諳政府采購“涵義”的國外供應商已表示出極大的關(guān)注。著名的IBM公司、三星集團等世界一流企業(yè)，主動提出要考慮將他們在中國生產(chǎn)的產(chǎn)品的技術(shù)含量達到50%，作為在中國辦廠的附加值。這無疑有利于我國對世界先進技術(shù)的引進。

　　總之，加入WTO，就意味著我國開放政府采購市場指日可待。這對于我國正在建立之中的政府采購制度，可謂挑戰(zhàn)與機遇并存，困難與希望同在。我們應把握機遇，及時調(diào)整戰(zhàn)略，從容面對挑戰(zhàn)，使我們在競爭中立于不敗之地。

　　【參考文獻】

　　[1][2]　轉(zhuǎn)引自王小能。政府采購法律制度初探[J].法學研究，2000，（1）：80～94.

　　[3]　言文。香港特別行政區(qū)的政府采購管理[N].中國財經(jīng)報，2000-02-16.

　　[4]　政府采購法開始起草[N].法制日報，1999-04-10.