摘　要：政府采購預(yù)算是部門預(yù)算的一個組成部分。近年來，我國政府采購工作取得了重大成就，但也存在許多問題。為此，政府應(yīng)加強采購預(yù)算編制環(huán)節(jié)、采購執(zhí)行環(huán)節(jié)和公共性資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)之間的溝通與協(xié)調(diào)，并通過設(shè)立“政府采購資金專戶”、實行“管、采”分離與分設(shè)、政府采購預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行分離等措施，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的政府采購預(yù)算管理體系。

　　關(guān)鍵詞：政府采購；預(yù)算管理；部門預(yù)算

　　政府采購預(yù)算不是獨立的預(yù)算體系，即不是在部門預(yù)算之外另給部門的一筆支出預(yù)算，而是部門預(yù)算的一個組成部分。政府采購預(yù)算也不同于政府采購計劃，因為政府采購計劃是財政部門對政府采購預(yù)算執(zhí)行實施管理的一種方式，是對列入政府采購預(yù)算中的采購項目，在采購組織實施形式、采購方式、政府采購資金實行財政直接撥付范圍、政府采購預(yù)算的補報及政府采購項目的調(diào)整程序等方面做出的具體規(guī)定，其目的是指導(dǎo)政府采購預(yù)算外資金；政府采購預(yù)算是財政支出總預(yù)算的有機組成部分，其采購資金的來源分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金；政府采購預(yù)算按性質(zhì)可分為貨物類采購預(yù)算、工程類采購預(yù)算以及服務(wù)類采購預(yù)算。其基本做法是：各預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時，對各預(yù)算表中符合政府采購預(yù)算要求的采購項目，要求必須在政府采購預(yù)算表中詳細單列，內(nèi)容包括項目名稱、采購單位、采購數(shù)量、金額、資金來源、投入使用或開工時間等。

　　一、政府采購預(yù)算管理存在的問題

　　近年來，隨著我國政府采購預(yù)算管理工作的開展，政府采購工作在各方面都取得了重大進展，但由于政府采購預(yù)算管理起步較晚，尚處于探索和完善階段，要編制出一套科學(xué)合理的政府采購預(yù)算以及很好地貫徹執(zhí)行，還面臨著不少問題：

　　1.一些部門和單位對政府采購政策還不太了解，在編制政府采購預(yù)算時存在漏報等行為；或?qū)φ�府采購預(yù)算編制不重視，導(dǎo)致在部門預(yù)算審核過程中出現(xiàn)一些明顯屬于政府采購范圍的項目不實行政府采購的現(xiàn)象。

　　2.中央和地方各級財政狀況的差別使政府采購預(yù)算范圍及標(biāo)準(zhǔn)的確定較難統(tǒng)一，政府采購預(yù)算在執(zhí)行中存在著一定的隨意性，長期以來人們已經(jīng)形成了分散采購管理習(xí)慣，對目前實行的政府采購程序很不適應(yīng)，在政府采購預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)了預(yù)算歸預(yù)算，執(zhí)行歸執(zhí)行的問題。如公開招標(biāo)采購比例偏低，采購過程透明度不高，采購項目結(jié)構(gòu)單一，制度建設(shè)、機構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)檔案資料建設(shè)與保管、政府采購管理人員的配備等政府采購基礎(chǔ)工作還有待進一步加強等。

　　3.在政府采購預(yù)算制度建設(shè)與執(zhí)行方面，政府采購預(yù)算的編制缺乏必要的依據(jù)，政府采購預(yù)算不完整，預(yù)算單位利用預(yù)算外資金和自籌資金進行的采購還有相當(dāng)部分沒有納入政府采購預(yù)算，政府采購預(yù)算環(huán)節(jié)的管理、采購執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理和公共性資產(chǎn)管理之間沒有能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享，缺乏相互間協(xié)調(diào)和配合。在政府采購實際操作中，部分用戶單位不顧實際需要，隨意提高采購標(biāo)準(zhǔn)和檔次，導(dǎo)致價值數(shù)萬元的電腦被當(dāng)作打字機，高級彩色復(fù)印機“大材小用”地被當(dāng)作一般復(fù)印機使用，部分單位人均辦公面積多達上百平方米，而有些單位卻連基本的辦公條件都不具備的現(xiàn)象大量存在。

　　4.政府采購預(yù)算與部門預(yù)算沒有同步編制，結(jié)果形成二者間的脫節(jié)，造成政府采購預(yù)算執(zhí)行過程中沒有資金保證。政府采購預(yù)算編制簡單粗糙、敷衍塞責(zé)。編報政府采購預(yù)算，對采購預(yù)算金額的確定基本上不以“市場價”為參照依據(jù)，而是人為地以一個整數(shù)來估算、公共支出項目不能細化到政府采購集中采購目錄，有的編報的采購項目不符合國家相關(guān)政策規(guī)定，或單位根本無財力進行采購。政府采購資金來源沒有保證，預(yù)算執(zhí)行中隨意性較大。

　　二、完善政府采購預(yù)算制度的設(shè)想

　　政府采購預(yù)算是財政支出預(yù)算的重要組成部分，是政府采購工作的基礎(chǔ)，也是政府采購工作環(huán)節(jié)中最關(guān)鍵的部分。因此政府采購工作首要的任務(wù)就是建立科學(xué)合理的政府采購預(yù)算管理體系。這就要求各部門及預(yù)算單位必須加強對政府采購制度與政策的認識，認真貫徹執(zhí)行政府采購法；要盡快出臺有關(guān)政府采購預(yù)算管理的規(guī)定，加大對政府采購預(yù)算管理的宣傳力度，提高各級各部門對編制政府采購預(yù)算的認識，確保政府采購預(yù)算編制的順利推行，高質(zhì)量地完成政府采購預(yù)算編制任務(wù)；健全制度，完善政府采購財務(wù)管理體系，保證政府采購資金的及時支付，促進整個政府采購工作規(guī)范有序地發(fā)展。此外，還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定納入政府采購預(yù)算范圍的項目，科學(xué)合理確定政府采購預(yù)算范圍及標(biāo)準(zhǔn)。其基本設(shè)想如下：

　　（一）進一步完善政府采購預(yù)算編制制度

　　1.政府采購預(yù)算編制的原則及基本要求

　　政府采購預(yù)算的編制是我國預(yù)算管理制度改革的一項重要內(nèi)容，在編制政府采購預(yù)算的過程中，必須堅持這樣一些原則：一是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的原則。支出預(yù)算表中屬于政府采購預(yù)算范圍的項目，要單獨列入政府采購預(yù)算表，并按政府采購的要求填報有關(guān)項目。二是政策性原則。政府采購預(yù)算編制必須以國家有關(guān)方針、政策和各項財務(wù)制度為依據(jù)，根據(jù)完成事業(yè)計劃和行政工作任務(wù)的需要，正確處理需要與可能的矛盾，保證重點，兼顧一般，實事求是地編制預(yù)算。三是實用性原則。單位在安排政府采購預(yù)算項目時，要精打細算，不能過于超前，但在滿足工作需要的前提下可適當(dāng)超前，以避免項目剛投入使用即落后現(xiàn)象的發(fā)生。四是可靠性原則。在編制政府采購預(yù)算時，既要把根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要應(yīng)該采購的項目考慮好，還應(yīng)注意政府采購資金的來源是否可靠，有無保證等問題是否存在，不預(yù)留缺口。五是完整性原則。在編制政府采購預(yù)算時，必須將單位取得的財政撥款和其他各項收入以及各項支出形成的政府采購，完整、全面地反映在單位預(yù)算中，不得在預(yù)算之外另留收支項目。六是統(tǒng)一性原則。在編制政府采購預(yù)算時，要按照國家統(tǒng)一設(shè)置的預(yù)算表格和統(tǒng)一口徑、程序以及統(tǒng)一的計算方法填列有關(guān)數(shù)字指標(biāo)。

　　按照政府采購預(yù)算編制的原則，編制政府采購預(yù)算也必須做到：一是由各部門根據(jù)其職能和社會發(fā)展需要，統(tǒng)一編制反映本部門所有收入和支出的預(yù)算。按定員、定額確定人員經(jīng)費，按支出標(biāo)準(zhǔn)確定公務(wù)經(jīng)費。統(tǒng)一的部門預(yù)算為確定政府采購的品目目錄、編制政府采購預(yù)算和制定政府采購計劃奠定了基礎(chǔ)。二是編制政府采購預(yù)算必須與國庫集中支付制度相結(jié)合。實行國庫集中支付制度，意味著由集中支付機關(guān)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算按實際支出的時間和金額從國庫統(tǒng)一支付。三是編制政府采購預(yù)算必須結(jié)合單位的支出計劃。政府采購資金包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金，因此，編制政府采購預(yù)算時，對具有預(yù)算外資金的單位，必須結(jié)合年度支出計劃，將預(yù)算內(nèi)、外資金統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一編制政府采購預(yù)算。

　　2.規(guī)范和完善政府采購預(yù)算的編制與審核制度

　　在政府采購預(yù)算的編制與審批方面，西方市場經(jīng)濟國家的實踐對與我國具有一定的借鑒意義。如美國，一個財政年度的聯(lián)邦預(yù)算編制時間，從開始編制之日到國會批準(zhǔn)之日長達18個月，并且聯(lián)邦各部門編制的部門預(yù)算非常詳細，國會相關(guān)的委員會對各部門預(yù)算要逐項進行論證，包括是否有必要安排以及項目預(yù)算是否準(zhǔn)確等；國會批準(zhǔn)部門預(yù)算的方式是逐項進行的，每一項形成一個撥款令，一個部門每一項撥款令的匯總就形成了部門預(yù)算，各部門預(yù)算的匯總形成聯(lián)邦政府采購預(yù)算，且對外公開。聯(lián)邦政府采購預(yù)算批準(zhǔn)后，各部門按照撥款令執(zhí)行，其具體執(zhí)行情況由財政部門掌握。這就是美國沒有專門的政府采購預(yù)算的原因。這種預(yù)算編制方法，周期長，計劃性強，硬化了預(yù)算約束，如果沒有國會的撥款令政府就不會安排支出，也就不會有政府采購活動。

　　我國在政府采購預(yù)算實踐中，應(yīng)立足于本國的國情，并借鑒國外的成功經(jīng)驗和做法，進一步完善我國的政府采購預(yù)算制度。具體步驟如下：第一步，確定目前的服務(wù)特征。即對現(xiàn)有的有形設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施做詳細報表，并且對已有的服務(wù)進行評估，包括服務(wù)的數(shù)量、服務(wù)的質(zhì)量和單位服務(wù)成本。報表應(yīng)該包括預(yù)算單位所有的公共性資產(chǎn)的清單和有關(guān)的信息，如資產(chǎn)的購買或建造時間、上一次大修時間、資產(chǎn)的數(shù)量、類型和性能等。服務(wù)的數(shù)量包括服務(wù)的對象占總?cè)丝诘谋壤�、覆蓋的地理區(qū)域、一種設(shè)施服務(wù)的顧客數(shù)量等。服務(wù)質(zhì)量部分反映了服務(wù)水平或服務(wù)類型。設(shè)施的新舊程度、運行狀況、維修的頻度、服務(wù)對象的滿意程度都能反映服務(wù)質(zhì)量的高低。第二步，確定環(huán)境因素。即對人口增長、變化中的制度環(huán)境、就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展趨勢等進行預(yù)測，以估計未來服務(wù)的需要，并根據(jù)服務(wù)的需求來制定規(guī)劃。第三步，確定服務(wù)目標(biāo)。具體包括將服務(wù)范圍擴大到新的人群或地區(qū)、提高服務(wù)質(zhì)量和剌激經(jīng)濟增長的機會等。第四步，制定初步的政府采購項目和成本估計清單及完成項目的時間表。具體包括重建現(xiàn)有設(shè)施、更換現(xiàn)有設(shè)施和增設(shè)新設(shè)施等。第五步，確定實施初步清單上的政府采購項目的資金來源。具體包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、單位自籌資金等。第六步，從初步清單中選擇采購項目納入政府采購計劃。在確定采購項目時，基本的原則是首先應(yīng)該考慮更換無法使用的設(shè)施、急需而又沒有的資產(chǎn)，其次是為滿足服務(wù)對象的增加而相應(yīng)增加采購項目，最后是為滿足服務(wù)質(zhì)量的提高而更換已有設(shè)施。第七步，確定政府采購項目所形成的公共性資產(chǎn)今后的運行和維修成本對預(yù)算的影響。通常新形成的資產(chǎn)的運行和維持成本是較低的，而隨著時間的推移，成本會越來越大。第八步，把政府采購計劃的第一年納入年度預(yù)算。政府采購預(yù)算的編制和審批程序同其他政府預(yù)算一樣。在制定政府采購預(yù)算時，對行政事業(yè)單位和社會團體申請的采購項目必須進行嚴(yán)格的審核，應(yīng)從效益最大化出發(fā)，確保公共性資產(chǎn)的合理配置和技術(shù)合理性。對技術(shù)含量高的政府采購項目應(yīng)進行嚴(yán)格的評審，以保證技術(shù)的超前性和技術(shù)的適用性。

　　另外，對政府采購預(yù)算進行科學(xué)、合理、高效的審核，審核的內(nèi)容主要包括：一是審核采購項目的完整性。具體包括審核采購項目是否存在漏報，審核采購項目是否具體明確；二是審核采購項目的合理合法性。具體包括審核項目安排是否合理，是否有資金保證，審核采購“檔次”是否合理合法，審核采購價格是否合理，是否存在高估或低估的情況。三是審核采購項目的真實必要性。要審核項目具體內(nèi)容的真實性和必要性，以防止采購單位將來截留、挪用財政資金。四是審核采購項目的關(guān)聯(lián)性。即審核采購預(yù)算的編制是否存在著人為肢解和拆分采購項目的問題，避免采購單位化整為零規(guī)避政府采購或公開招標(biāo)等問題的發(fā)生，審核是否存在無關(guān)項目人為整合的問題，避免采購單位利用混淆采購項目界線套用財政資金。

　�。ǘ�）加強政府采購預(yù)算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和公共性資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)之間的溝通與協(xié)調(diào)

　　政府采購預(yù)算編制必須符合公平與效率的要求，使公共資源能夠得到優(yōu)化配置，使通過政府采購而形成的公共性資產(chǎn)得到充分合理使用，使不同公共部門的公共活動得到正常開展。要做到這一點，政府預(yù)算編制和管理部門必須對各個預(yù)算單位的公共性資產(chǎn)的占有和使用情況及對市場情況預(yù)以充分的了解。這就要求改變政府預(yù)算管理、政府采購管理與國有資產(chǎn)管理之間相互脫節(jié)的現(xiàn)狀，并在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的支撐下，實現(xiàn)信息互享，從整體上提高預(yù)算資金安排的效率與完全可行。

　�。ㄈ�）進一步完善政府采購預(yù)算執(zhí)行制度

　　1.設(shè)立“政府采購資金專戶”。政府采購資金收支都應(yīng)由設(shè)在專業(yè)銀行的賬戶加以反映，各單位和各部門的政府采購資金收付必須通過這一賬戶集中辦理。設(shè)立了資金專戶后，在國庫集中收付制度下，政府采購支出一旦發(fā)生，采購資金就可以由國庫單一賬戶直接撥給商品和勞務(wù)供應(yīng)商或工程承建單位。

　　2.實行政府采購監(jiān)管職能與采購職能相分離。各級政府要嚴(yán)格按照政府采購法的要求，實現(xiàn)政府采購監(jiān)管職能與政府集中采購職能的分離與分設(shè)，徹底改變政府采購工作中“管”中有“采”、“采”中有“管”的局面，政府采購管理部門主要負責(zé)依法對政府采購活動和集中采購機構(gòu)的監(jiān)督管理，但不直接參與具體政府采購事務(wù)；集中采購代理機構(gòu)主要負責(zé)受托代理采購人組織采購活動，但無權(quán)支付貨款；采購單位不直接采購，但擁有最后驗收簽單權(quán)；財政部門憑采購單位的簽單才能支付貨款。要加強預(yù)算單位分散采購活動的監(jiān)督管理，要全面、準(zhǔn)確和及時地發(fā)布政府采購需求信息和定點供應(yīng)商的貨物供應(yīng)信息，解決政府采購中的信息不對稱和不充分問題，確保分散采購過程的公開透明，對政府采購預(yù)算執(zhí)行過程中的逆向選擇問題必須予以堅決查處。

　　3.政府采購資金與人員經(jīng)費分離。預(yù)算單位的人員工資由財政直達個人賬戶，將現(xiàn)行財政支出中用于單位或部門的設(shè)備購置、會務(wù)、房屋修繕、車輛購置和維護等專項資金分門別類地從總預(yù)算中單獨編制，將資金納入財政采購專戶，由國庫集中支付。

　　4.政府采購預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行分離。改革過去部門上報采購計劃，財政預(yù)算部門審定計劃的做法，將政府采購預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行公開，預(yù)算部門只負責(zé)編制政府采購預(yù)算，不管政府采購預(yù)算執(zhí)行；預(yù)算執(zhí)行部門只按照政府采購預(yù)算具體執(zhí)行。這樣各司其職，才能保證政府采購預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、公開性，提高政府采購預(yù)算執(zhí)行的透明度。

　　5.強化預(yù)算控制、資金使用控制和項目決策控制。在政府采購預(yù)算執(zhí)行中，嚴(yán)格按政府審查批準(zhǔn)的預(yù)算組織實施，除特殊情況外，一律不得變更采購項目。通過國庫集中收付制度，將采購項目納入政府采購范圍，按政府采購制度規(guī)定的程序規(guī)范化運作，對采購資金的撥付、使用、清算全過程進行監(jiān)控。采購資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商。

　　6.建立項目審批制度、操作控制制度和項目會計核算制度。各單位根據(jù)工作需要和財務(wù)情況，向財政部門提交年度采購預(yù)算計劃，財政部門再根據(jù)資金支付能力，區(qū)分輕重緩急提出審查意見報同級政府批準(zhǔn)后實施。通過明確的操作管理程序，在預(yù)算、采購、付款、核算、決策的各個操作環(huán)節(jié)，實行相互控制制度，有效防范違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。通過建立項目會計核算制度，對政府采購支出進行單獨核算，以監(jiān)督采購質(zhì)量，提高資金使用效益。

　　7.在政府采購計劃實施期間，政府采購管理機構(gòu)全面負責(zé)監(jiān)督管理工作。預(yù)算部門參與具體項目的監(jiān)督工作。政府采購計劃實施中出現(xiàn)的有關(guān)問題，如合同報價全面超過采購預(yù)算中核定指標(biāo)、節(jié)余資金的使用等，將由政府采購管理機構(gòu)與預(yù)算部門共同商討解決。

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