一、我國(guó)發(fā)行地方公債的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)

　　1、發(fā)行地方公債是分稅制體制的理論要求。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)財(cái)政管理體制，無(wú)論是高度集中的體制還是中央對(duì)地方實(shí)行多種形式的預(yù)算包干體制，都無(wú)法規(guī)范各級(jí)政府在財(cái)政分配關(guān)系上的隨意性，不能較好地解決調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性問(wèn)題。為此，我國(guó)于1994年實(shí)行適度的分稅制，將全部稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并設(shè)置兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，即國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，實(shí)行分稅、分權(quán)、分征和分管。分稅制其目的是使各級(jí)政府真正建立起獨(dú)立的一級(jí)預(yù)算，并通過(guò)建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。從世界各國(guó)來(lái)看，實(shí)行復(fù)式預(yù)算和分稅制，地方政府大都賦予了相應(yīng)的財(cái)權(quán)和事權(quán)。其中，地方政府發(fā)行公債的權(quán)力，是財(cái)權(quán)的重要內(nèi)容之一。所以說(shuō)，發(fā)行地方公債是分稅制的理論要求。

　　2、發(fā)行地方公債是平衡地方財(cái)政收支，加強(qiáng)地方財(cái)政職能的現(xiàn)實(shí)要求。分稅制后，中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)所需的經(jīng)費(fèi)等，地方財(cái)政主要承擔(dān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需要的支出和地方政府運(yùn)作所需經(jīng)費(fèi)等。但是，由于歷史的和體制的原因，中央政府和地方政府都存在著職能上的“缺位”和“越位”，即屬于社會(huì)公共需要的、應(yīng)該由財(cái)政管的沒(méi)有管好，投入嚴(yán)重不足，如基礎(chǔ)教育等；不屬于社會(huì)公共需要的，卻管了起來(lái)，如價(jià)格補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼等。由于地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)，執(zhí)法權(quán)也受到了較嚴(yán)格的限制，財(cái)力有限，財(cái)政支出缺口加大，欠債較多，嚴(yán)重地制約了其職能的發(fā)揮。允許地方政府有條件地發(fā)行公債，是加強(qiáng)地方政府財(cái)政職能、平衡預(yù)算的現(xiàn)實(shí)要求。

　　3、發(fā)行地方公債是規(guī)范地方政府多元化融資，防止出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的客觀要求。我國(guó)預(yù)算法第28條明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券�！比欢�，許多地方政府收支是不平衡的，都存在赤字和債務(wù)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　�。�1）我國(guó)1998年發(fā)行1000億元專項(xiàng)國(guó)債，其中500億元轉(zhuǎn)貸給各級(jí)地方政府，期限3-5年，年利率4%-5%.從1998-2002年中央轉(zhuǎn)貸給各級(jí)地方政府的國(guó)債累計(jì)為1950億元。

　�。�2）許多地方政府，都以市政公司的名義發(fā)行債券或借款，或進(jìn)行擔(dān)保和反擔(dān)保，其具體數(shù)量難以準(zhǔn)確評(píng)估，在法國(guó)里昂信貸證券公司的一篇研究報(bào)告中稱中國(guó)城鎮(zhèn)政府的平均負(fù)債是400萬(wàn)元人民幣，地方政府負(fù)債超過(guò)250億美元。

　�。�3）一些地方政府的債務(wù)余額較高，往往是年財(cái)政收入的數(shù)倍。

　　（4）地方政府，尤其是縣政府、鄉(xiāng)政府，拖欠工資現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

　　在這種情況下，多元化融資，成了一些地方政府的必然選擇。而地方政府的多元化融資，由于沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)，職責(zé)不清，缺乏行之有效的監(jiān)管措施，融資總量難以控制，結(jié)構(gòu)不合理，不僅容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，而且可能產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)規(guī)范的地方公債形式，規(guī)范地方融資行為，控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不失為一種行之有效的方法。

　　4、適量地有條件地發(fā)行地方公債的管理?xiàng)l件和市場(chǎng)需求已經(jīng)具備。我國(guó)在建國(guó)初曾發(fā)行的“人民勝利折實(shí)公債”、“國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”，并從1981年開(kāi)始發(fā)行國(guó)庫(kù)券�？梢哉f(shuō)，我國(guó)積累了比較豐富的發(fā)行管理經(jīng)驗(yàn)。而且，國(guó)債管理新條例正在著手起草，通過(guò)法律手段，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)債發(fā)行和市場(chǎng)秩序，促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

　　從市場(chǎng)需求潛力來(lái)看，據(jù)中國(guó)人民銀行最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前我國(guó)居民儲(chǔ)蓄余額突破了80000億元大關(guān)，除2002年記賬式（六期）七年期固定利率國(guó)債外，近幾年發(fā)行的國(guó)債，在許多城市出現(xiàn)了搶購(gòu)熱潮，地方政府發(fā)行地方公債，其信譽(yù)與國(guó)債相比相差不大，只要利率水平適當(dāng)，規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、其市場(chǎng)需求是巨大的。

　　5、發(fā)行地方公債，是進(jìn)一步完善我國(guó)資本市場(chǎng)的需要。資本市場(chǎng)包括股票市場(chǎng)和債券市場(chǎng)，只有這兩個(gè)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，資本市場(chǎng)才能協(xié)調(diào)穩(wěn)定地發(fā)展。亞洲金融風(fēng)波對(duì)我國(guó)的重要啟示是：許多亞洲國(guó)家普遍缺乏規(guī)模結(jié)構(gòu)合理，發(fā)育完善的中長(zhǎng)期債券市場(chǎng)，導(dǎo)致資本市場(chǎng)不穩(wěn)定，最終影響到整個(gè)金融市場(chǎng)。

　　債券市場(chǎng)與我國(guó)股票市場(chǎng)相比，規(guī)模較小，而且品種單一，期限結(jié)構(gòu)以短期為主。

　　二、發(fā)行地方公債可能會(huì)出現(xiàn)的負(fù)效應(yīng)及解決思路

　　1、可能會(huì)出現(xiàn)的負(fù)效應(yīng)

　�。�1）一些地區(qū)的公債投資項(xiàng)目效益低下，投資的收益難以償還債務(wù)本息，形成借新債還舊債的局面。公債投資項(xiàng)目收益低下，既有客觀因素又有主觀因素。從客觀上看，財(cái)政分配的目的是滿足社會(huì)公共需要，公債投資的行業(yè)，不是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，主要投資巨大，收益水平較低，投資回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)。

　　從宏觀因素來(lái)看，如果地方政府投資項(xiàng)目論證不充分，配套資金不到位，投資重點(diǎn)不突出，或者決策失誤，這些因素都會(huì)導(dǎo)致投資項(xiàng)目效益低下。事實(shí)上，在我國(guó)的國(guó)債投資項(xiàng)目中，效益并不理想。以1998年為例，國(guó)家公債2257億元，投資項(xiàng)目多達(dá)7000個(gè)以上，國(guó)債資金僅占全部投資的17.5%，同年地方配套資金缺口超過(guò)1110億元。全國(guó)農(nóng)網(wǎng)工程預(yù)計(jì)總投資1400億元，從開(kāi)工到1998年，累計(jì)投資已超過(guò)1800億元，而且還沒(méi)有建成，仍存在資金缺口。從這個(gè)意義上說(shuō)，地方公債投資的個(gè)別項(xiàng)目收益，甚至是整體投資收益水平不理想的局面是有可能出現(xiàn)的，在這種情況下，只能靠發(fā)行新債償還舊債。

　　（2）個(gè)別地方官員為片面追求“政績(jī)”，盲目上項(xiàng)目，導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)公債規(guī)模過(guò)大，地方政府無(wú)力償還，最終將負(fù)債轉(zhuǎn)給上級(jí)政府和中央政府。如果個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，那么只能說(shuō)明，地方公債管理制度不健全，或有法不依，監(jiān)管不力。

　�。�3）提高國(guó)債依存度和財(cái)政償債率，增大政府：償債壓力。由于我國(guó)目前地方政府不允許發(fā)行國(guó)債，國(guó)債是由中央政府發(fā)行、使用和償還的，所以國(guó)債的直接債務(wù)主體是中央政府。國(guó)債依存度是指當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額與財(cái)政支出的比率，國(guó)債償債率是指當(dāng)年國(guó)債還本付息額與當(dāng)年財(cái)政收入的比率。中央財(cái)政債務(wù)依存度國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是25%-30%，國(guó)債償債率國(guó)際警戒線為10%.我國(guó)這兩項(xiàng)指標(biāo)，尤其是中央政府國(guó)債依存度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際警戒線。發(fā)行地方公債會(huì)增大財(cái)務(wù)規(guī)模，會(huì)提高整體債務(wù)依存度和國(guó)債償債率，增大政府償債壓力。如果考慮到我國(guó)目前國(guó)債的債務(wù)支出收入比較高，每年新增的債務(wù)收入近2/3用于償還舊債，而且，債務(wù)收入中用于消費(fèi)性支出的比重居高不下，這無(wú)疑會(huì)加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　2、解決問(wèn)題的思路建立健全符合我國(guó)實(shí)際情況的地方公債管理法規(guī)制度，依法管理，這是解決上述問(wèn)題的前提條件。深化改革，建立行之有效的制約機(jī)制，強(qiáng)化管理，使法律法規(guī)得以有效貫徹執(zhí)行，這是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

　　（1）確定國(guó)債利率的基準(zhǔn)地位，加速利率市場(chǎng)化步伐。利率市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的客觀規(guī)律，是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們經(jīng)過(guò)數(shù)百年科學(xué)探索而發(fā)現(xiàn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的客觀規(guī)律，也是金融發(fā)展的客觀要求。其是指把利率的決定權(quán)交給市場(chǎng)，由市場(chǎng)自主決定利率的過(guò)程。在這一過(guò)程中，必然需要某種利率作為市場(chǎng)利率的指引，引導(dǎo)市場(chǎng)主體形成合理的利率。而國(guó)債利率則是最合適成為引導(dǎo)市場(chǎng)的基準(zhǔn)利率。首先，它是以財(cái)政信用為擔(dān)保的債務(wù)，信用度高。其次，其敏感性強(qiáng)。我國(guó)每次發(fā)行國(guó)債都通過(guò)傳播媒介廣泛宣傳，信息覆蓋充分，影響面廣，使國(guó)債利率能及時(shí)反映市場(chǎng)資金的供求狀況，成功地發(fā)揮基準(zhǔn)利率的啟示效應(yīng)。再次，國(guó)債市場(chǎng)已經(jīng)成為我國(guó)金融市場(chǎng)的重要組成部分，國(guó)債地位在提高。最后，從世界范圍來(lái)看，成熟金融市場(chǎng)中的基準(zhǔn)利率無(wú)一不是參照國(guó)債利率，其處于整個(gè)利率體系的中間環(huán)節(jié)。而目前我國(guó)的基準(zhǔn)利率是銀行存款利率，并非國(guó)債，造成主次顛倒的狀況，也帶來(lái)了一系列問(wèn)題。因此，我們必須加快國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展，擴(kuò)大國(guó)債市場(chǎng)，提高國(guó)債的流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)國(guó)債利率基準(zhǔn)化，從而進(jìn)一步推動(dòng)利率市場(chǎng)化進(jìn)程。

　　（2）要使我國(guó)國(guó)債乃至地方公債真正成為“金邊債券”，必須深化國(guó)有商業(yè)銀行的商業(yè)化改革，使其承擔(dān)完全風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前的商業(yè)銀行之所以擁有與國(guó)家信用等同的信用水平，是與現(xiàn)階段商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)制度決定的。我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)看似國(guó)家獨(dú)有，實(shí)際產(chǎn)權(quán)主體是不清晰的。國(guó)家作為唯一出資者，理所當(dāng)然地要對(duì)商業(yè)銀行行使財(cái)產(chǎn)的占有、使用、控制和處分的權(quán)利。這樣，國(guó)家與商業(yè)銀行之間的利益關(guān)系就是完全一致的。一榮俱榮，一損俱損。為了“俱榮”，國(guó)家就很自然地會(huì)默許商業(yè)銀行借用國(guó)家信用，甚至是主動(dòng)地為其提供保證，而使商業(yè)銀行信用變成另一種國(guó)家信用。改革的突破口就在于變革現(xiàn)有的商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度。

　�、賾�(yīng)當(dāng)實(shí)行和加快現(xiàn)有商業(yè)銀行的股份制改造。說(shuō)到底，在我國(guó)，四大國(guó)有商業(yè)銀行的錢(qián)就是國(guó)家的錢(qián)，少一分也是國(guó)家的，所以作為國(guó)家代理人的政府就有責(zé)任和義務(wù)讓這些錢(qián)保值和增值。誰(shuí)都明白的一個(gè)道理就是如果要讓政府不覺(jué)得保值增值是它的責(zé)任和義務(wù)的話，就應(yīng)當(dāng)使政府意識(shí)到每少的一分錢(qián)不僅僅是國(guó)家的，還有其他主體的，而這些其他主體更加關(guān)心這一分錢(qián)的的價(jià)值變化。股份制的引入，可以徹底解決我國(guó)商業(yè)銀行作為企業(yè)性質(zhì)的組織又實(shí)行員工行政級(jí)別劃分的這一怪現(xiàn)象，從而銀行才可能有自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力和壓力。

　�、谠试S和加快設(shè)立多種所有制商業(yè)銀行，特別是民營(yíng)性質(zhì)的商業(yè)銀行。因?yàn)樵诂F(xiàn)階段，我國(guó)的銀行業(yè)中，國(guó)有份額占據(jù)著絕對(duì)地位，導(dǎo)致了我國(guó)在默許商業(yè)銀行擁有國(guó)家信用時(shí)，既可以使商業(yè)銀行受益，又不會(huì)破壞公平這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的基本前提。政府也就沒(méi)有動(dòng)力去改變它。而多種所有制商業(yè)銀行的建立，如果政府想維持市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，它就也得默許外資銀行和民營(yíng)銀行也擁有國(guó)家信用，而這在任何一個(gè)國(guó)家都幾乎是不可能的；所以政府唯一的選擇就是減少在商業(yè)銀行中的投資，從獨(dú)占者變成一個(gè)普通的股東。

　�。�3）公債發(fā)行對(duì)象應(yīng)由以商業(yè)銀行為主向以居民為主轉(zhuǎn)變。面對(duì)我國(guó)通貨緊縮的現(xiàn)狀，政府采取了積極的財(cái)政政策，通過(guò)發(fā)行建設(shè)國(guó)債擴(kuò)大政府支出來(lái)刺激投資和消費(fèi)，取得了很好的效果。但在這種情況下，國(guó)債更多的向商業(yè)銀行發(fā)行會(huì)引起資金由儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資這種配置的環(huán)節(jié)增加和時(shí)間拖延。如果公債直接向居民發(fā)行，居民手中閑置的資金可以直接轉(zhuǎn)移到政府手中，并由政府投資于實(shí)體經(jīng)濟(jì)中，其資金運(yùn)行過(guò)程為居民——政府——實(shí)體經(jīng)濟(jì)；而公債向商業(yè)銀行發(fā)行，在很大程度上相當(dāng)于居民的閑置資金首先轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行的負(fù)債，然后再轉(zhuǎn)移到政府手中，再由政府進(jìn)行投資。其資金運(yùn)行過(guò)程為居民——商業(yè)銀行——政府——實(shí)體經(jīng)濟(jì)。這兩種資金運(yùn)行過(guò)程體現(xiàn)的資源配置效率是不同的。后者由于增加了商業(yè)銀行這一環(huán)節(jié)，不僅拖延了資金向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)投入的到位時(shí)間，而且還增加了資源配置的成本，影響了資源配置的效率。

　　但是，考慮到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不規(guī)范的現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)體制有待進(jìn)一步深化改革的現(xiàn)狀，完全制止地方公債可能出現(xiàn)的問(wèn)題，是不現(xiàn)實(shí)的。相反，甚至有可能出現(xiàn)一些較嚴(yán)重的問(wèn)題，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不規(guī)范，監(jiān)督機(jī)制不健全的成本。

　　三、我國(guó)發(fā)行地方公債應(yīng)堅(jiān)持的原則

　　1、謹(jǐn)慎選擇債務(wù)主體進(jìn)行試點(diǎn)。我國(guó)地方政府包括�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。現(xiàn)階段，確定發(fā)行公債的主體應(yīng)考慮以下幾個(gè)因素：

　　（1）公債是必須償還的，它不同于轉(zhuǎn)移支出，發(fā)債主體必須有償債能力。所以要綜合考慮一個(gè)地區(qū)的國(guó)民生產(chǎn)總值、財(cái)政收入水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度及公債項(xiàng)目的具體情況等因素。

　�。�2）我國(guó)的具體國(guó)情。在財(cái)政管理體制上“一統(tǒng)就死，一放就亂”的局面，并沒(méi)有徹底解決。

　　綜合以上兩個(gè)因素，我國(guó)確定地方公債發(fā)行主體的范圍不宜過(guò)寬，應(yīng)首先考慮在省、省會(huì)市、計(jì)劃單列市中有選擇地進(jìn)行試點(diǎn)，然后經(jīng)過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有步驟地逐步推廣。

　　2、建立地方公債規(guī)模量化指標(biāo)體系，進(jìn)行量化控制。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，綜合衡量國(guó)債規(guī)模適度與否的主要指標(biāo)及我國(guó)的具體情況，我國(guó)地方公債規(guī)模量化指標(biāo)體系應(yīng)包括：

　�。�1）公債依存度＝當(dāng)年公債發(fā)行額／當(dāng)年財(cái)政支出，它表明某一地區(qū)當(dāng)年財(cái)政支出中有多少是由債務(wù)收入來(lái)支持的，該指標(biāo)越高，表明該地區(qū)對(duì)債務(wù)的依賴性越大。該指標(biāo)最高不應(yīng)超過(guò)20%.（2）國(guó)債負(fù)擔(dān)率＝某一地區(qū)當(dāng)年公債余額／某一地區(qū)年度GDP，表示某一地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的公債化程度，指標(biāo)越高，表示該地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)越強(qiáng)，但財(cái)政收入相對(duì)不足。該指標(biāo)最高不應(yīng)超過(guò)15%.（3）國(guó)債償債率＝某一地區(qū)當(dāng)年公債到期付息額／某一地區(qū)年度GDP，指標(biāo)越高，表示某一地區(qū)債務(wù)償還越集中，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理，該指標(biāo)最高不應(yīng)超過(guò)6%.（4）財(cái)政分配率＝某一地區(qū)當(dāng)年公債發(fā)行額／某一地區(qū)年度GDP，指標(biāo)越高，表示某一地區(qū)財(cái)政通過(guò)發(fā)行公債集中的財(cái)力越大，其上限應(yīng)為3%.（5）國(guó)民應(yīng)債率＝某一地區(qū)人均公債量／人均存款，指標(biāo)越高，表明某一地區(qū)居民年收入中購(gòu)買(mǎi)公債的比率越高，但潛在的購(gòu)買(mǎi)力不足。這個(gè)指標(biāo)可作為參考。

　　3、通過(guò)立法明確地方公債的適用范圍，并建立行之有效地監(jiān)管機(jī)制。我國(guó)應(yīng)修改1997年制定的國(guó)債管理?xiàng)l例，制定《地方公債法》。通過(guò)立法明確公債適用范圍，只能用于地方基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和基礎(chǔ)教育等。在監(jiān)督管理上，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)行公債投資項(xiàng)目公示制，不僅要由各級(jí)人大、職能部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理，而且要進(jìn)行新聞?shì)浾摫O(jiān)督和群眾監(jiān)督。

　　4、為防范債務(wù)危機(jī)，地方公債的最終審批權(quán)應(yīng)集中于中央政府。在現(xiàn)階段，這樣做有利于中央政府的宏觀調(diào)控，有利于防范債務(wù)危機(jī)。

　　綜上所述，我國(guó)發(fā)行地方公債利弊并存，對(duì)待這一問(wèn)題應(yīng)采取謹(jǐn)慎而穩(wěn)重的態(tài)度。

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