「摘　要」本文從我國(guó)當(dāng)前公用事業(yè)迅速發(fā)展產(chǎn)生的巨大融資需求的現(xiàn)狀出發(fā)，指出發(fā)行地方政府債券在解決這一問(wèn)題上所能起到的積極作用，論證了在當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)下賦予地方政府發(fā)債權(quán)的必要性。

　　「關(guān)鍵詞」公共事業(yè)；地方政府債券

　　「正　文」

　　一、引言

　　公用事業(yè)的發(fā)展對(duì)于提高居民的生活質(zhì)量、改善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。而隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，對(duì)公用事業(yè)的需求將會(huì)大幅度增長(zhǎng)。但與此同時(shí)，我國(guó)的公用事業(yè)還處于以傳統(tǒng)的國(guó)有事業(yè)單位為主體，以行政命令為導(dǎo)向的體制和狀態(tài)。在這種體制下，資金約束問(wèn)題尤為突出，甚至導(dǎo)致部分公用事業(yè)因資金的制約而發(fā)生扭曲和低效率，更無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)公用事業(yè)日益增長(zhǎng)的大量需求。[1]

　　從國(guó)際上來(lái)看，由地方政府發(fā)行債券是解決公用事業(yè)資金不足的一個(gè)重要融資辦法。目前，大部分國(guó)家允許地方政府發(fā)行債券，用以滿足公用事業(yè)發(fā)展的資金需求。但是按照我國(guó)現(xiàn)行的法律制度，地方政府是不能舉債的�！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

　　那么面對(duì)當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)發(fā)展資金不足的現(xiàn)實(shí)，發(fā)行地方政府債券是否必要，是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定以賦予地方政府發(fā)債權(quán)，是非常值得我們探究的。

　　二、我國(guó)公用事業(yè)的融資渠道造成發(fā)展資金不足

　　隨著我國(guó)城市化的迅速發(fā)展，公用事業(yè)需求大幅度增長(zhǎng)，而資金不足已經(jīng)成為了發(fā)展的瓶頸。這種資金不足問(wèn)題的產(chǎn)生是由我國(guó)公用事業(yè)發(fā)展的融資渠道造成的。[2]

　　長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的公用事業(yè)發(fā)展資金主要由國(guó)家直接撥款投資建設(shè)，即主要依靠中央和地方財(cái)政的投入。價(jià)格又比較低，導(dǎo)致了資金不足從而影響了發(fā)展。[3]我國(guó)的財(cái)政預(yù)算是按照一個(gè)財(cái)政年度來(lái)進(jìn)行的，財(cái)政的指導(dǎo)思想是在每一個(gè)財(cái)政年度中堅(jiān)持“有多少錢，辦多少事”的穩(wěn)健原則，即在保證經(jīng)常性支出的前提下，用一個(gè)財(cái)政年度下經(jīng)常性開(kāi)支的結(jié)余去支持公用事業(yè)。但我國(guó)財(cái)政收入有限，占GDP比例也不高，1995年最低是僅有11％，最近有所回升，也僅僅達(dá)到18％－19％。而公用事業(yè)的項(xiàng)目或工程是造福后代的耐用品，它的初始投資很大，收益期很長(zhǎng)，可能是十年，甚至上百年。用一個(gè)財(cái)政年度的資金去單獨(dú)應(yīng)對(duì)今后若干年公用事業(yè)的巨額需求，這顯然是不匹配的，這種期限上的不對(duì)稱，導(dǎo)致資金約束問(wèn)題突顯。

　　其實(shí)我們可以把發(fā)展公用事業(yè)從政府提供公共產(chǎn)品的角度來(lái)看待。公共產(chǎn)品根據(jù)其可收費(fèi)性的強(qiáng)弱，可以分為純公共產(chǎn)品和廣義的公共產(chǎn)品。對(duì)于那些具有純公共品性質(zhì)的公用事業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有直接的收費(fèi)，卻對(duì)改善投資環(huán)境、加快城市化進(jìn)程是必要的，應(yīng)該由政府財(cái)政投資建設(shè)。對(duì)于那些具有廣義公共產(chǎn)品性質(zhì)的可以收費(fèi)的公用事業(yè)來(lái)說(shuō)，可以由政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式授權(quán)給中資、外資企業(yè)來(lái)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)�，F(xiàn)在，民營(yíng)化等其他融資途徑在我國(guó)已經(jīng)得到了很快的發(fā)展，一定程度緩解了可收費(fèi)性公用事業(yè)的資金不足問(wèn)題，但是面對(duì)不收費(fèi)性的公用事業(yè)，單純依靠財(cái)政支持顯然已經(jīng)無(wú)法滿足資金需要，必須要尋找其他的融資途徑。

　　三、地方政府發(fā)行債券的必要性

　　公用事業(yè)的融資方法，世界各國(guó)普遍采用而又受到良好效果的是發(fā)行債券。目前世界上很多國(guó)家都同時(shí)發(fā)行中央政府債券和地方政府債券，用以滿足公用事業(yè)迅速發(fā)展所帶來(lái)的資金需求。

　　我國(guó)中央政府發(fā)行債券由來(lái)已久，但是按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。中央政府發(fā)行的債券一方面用來(lái)支持全國(guó)性的公用事業(yè)，另一方面，通過(guò)中央政府發(fā)行債券再轉(zhuǎn)貸給地方的方式，這部分資金用于地方項(xiàng)目建設(shè)，其實(shí)質(zhì)是中央代地方發(fā)行債券。

　　但是這種方式存在不合理的因素。因?yàn)樵谥醒肱c地方“分別事權(quán)、獨(dú)立稅收”的體制下，地方的公用事業(yè)不應(yīng)該完全由中央來(lái)負(fù)擔(dān)，地方應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任。中央政府債券吸收的是全國(guó)資金，把全國(guó)的資金用于某個(gè)地方的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)質(zhì)上是全國(guó)人民支持某些城市的建設(shè)。考慮到全國(guó)性的項(xiàng)目建設(shè)也同樣緊缺資金，少數(shù)地方的建設(shè)擠占了全國(guó)整體建設(shè)的資金，盡管這種再轉(zhuǎn)貸也需要地方政府通過(guò)當(dāng)?shù)囟愂蘸晚?xiàng)目收益償還，但某些地區(qū)可能長(zhǎng)期享受到再轉(zhuǎn)貸利益。因此這種方式將造成，事實(shí)上也實(shí)際造成了地區(qū)間發(fā)展水平的差異。[4]

　　而允許地方政府發(fā)行債券，一方面可以為公用事業(yè)發(fā)展提供資金，使地方政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，減輕中央財(cái)政的壓力。另一方面由于地方政府債券的債權(quán)人是本地老百姓，政府是債務(wù)人，地方老百姓直接對(duì)政府形成一種監(jiān)督壓力，這是促使地方政府更有效使用這些資金的一個(gè)動(dòng)力。而興辦的公用事業(yè)就在本地，信息更透明，更容易監(jiān)督。[5]

　　因此我認(rèn)為發(fā)行地方政府債券是非常必要的。而這首先就應(yīng)當(dāng)調(diào)整法律的規(guī)定，即使不作《預(yù)算法》的修改，也可以通過(guò)法律和國(guó)務(wù)院的另行規(guī)定，賦予地方政府發(fā)債權(quán)。[6]

　　四、結(jié)論

　　通過(guò)以上論述，使我們認(rèn)識(shí)到，叢解決我國(guó)公用事業(yè)迅速發(fā)展所帶來(lái)的資金不足的問(wèn)題的角度出發(fā)，發(fā)行地方政府債券是有必要性的。同時(shí)由于分稅制的實(shí)施，地方政府已經(jīng)成為一級(jí)獨(dú)立的預(yù)算，有一級(jí)財(cái)政也應(yīng)當(dāng)有一級(jí)舉債權(quán)。那么現(xiàn)在首先應(yīng)當(dāng)從調(diào)整現(xiàn)行法律出發(fā)，使得地方政府的發(fā)債權(quán)有法律的依據(jù)，才能更好的規(guī)范地方政府舉債融資的問(wèn)題。

　　「注釋」

　　[1]“公用事業(yè)投資要解決地方政府的合法負(fù)債問(wèn)題——訪國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行王大用局長(zhǎng)”

　　[2]蘭學(xué)會(huì)“創(chuàng)建中國(guó)市政債券市場(chǎng)的初步探討”來(lái)自北京大學(xué)學(xué)位論文室

　　[3]江西省價(jià)格理論研究所：“我國(guó)公用事業(yè)價(jià)格問(wèn)題多多”引自hc360慧聰網(wǎng)2004年5月26日，信息來(lái)源于中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

　　[4]曹紅輝：“融資機(jī)制凸顯窘境市政債券期待破殼”載于中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)2004年11月24日

　　[5]唐杰：“公用事業(yè)融資與地方政府債券”

　　[6]按照《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。此項(xiàng)規(guī)定實(shí)際上是“有條件許可”。即可以用法律或者國(guó)務(wù)院的另行規(guī)定賦予地方政府的發(fā)債權(quán)。