摘要：目前地方政府債務(wù)風(fēng)險越來越引起人們的重視，已經(jīng)成為威脅我國經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定的巨大隱患。造成地方財政困境的根本原因在于地方政府事權(quán)、財權(quán)不對稱，沒有規(guī)范的制度化融資渠道。因此有必要學(xué)習(xí)和借鑒國外發(fā)行地方政府債券、防范及化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的成功經(jīng)驗，積極慎重地解決好我國的地方政府債務(wù)問題。

　　關(guān)鍵詞：地方政府；政府債務(wù)；地方政府債券；經(jīng)驗借鑒

　　地方財政困難和債務(wù)危機是當(dāng)前我國財政領(lǐng)域的一個突出問題，尤其縣鄉(xiāng)財政運行緊張，難以履行其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，影響地方的資本運行、惡化地方的投資環(huán)境。更為關(guān)鍵的是，政府債務(wù)過重，損害了政府的公信力，債務(wù)風(fēng)險已成為地方政府財政風(fēng)險的核心。縱觀國外發(fā)達國家的財政管理體制和國家結(jié)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)：單一制或聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)與地方政府能否發(fā)行債券融資弱相關(guān)，地方政府債券與地方自治、分權(quán)程度高度相關(guān)，只要存在中央與地方分權(quán)的財政聯(lián)邦主義（fiscalfederalism），就具備發(fā)行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯(lián)邦制的美國和澳大利亞、以及單一制的日本和法國都大行其道的原因。

　　一、聯(lián)邦制的美國、澳大利亞防范模式

　　美國和澳大利亞都是聯(lián)邦制國家，都實行三級財政體制，即聯(lián)邦財政、州財政和地方財政。三級財政各有其相對獨立的財稅制度和專門法，各自編制、審批和執(zhí)行本級預(yù)算。除了聯(lián)邦政府可以發(fā)行債券籌集資金外，兩國的州政府和地方政府也可以發(fā)行各自的政府債券，籌集一部分財政資金。

　�。ㄒ唬┟绹�發(fā)達的地方政府債券市場成為防范地方財政風(fēng)險最有力的保障

　　美國發(fā)行地方債券較早，與城市化同步。1991年，州地政府的未付債務(wù)總額將近9160億美元，人均負債達3600美元以上。

　　州地政府債務(wù)風(fēng)險管理

　　1.州地政府債券最顯著的特點是其利息免納聯(lián)邦所得稅，這實際上是聯(lián)邦政府對州地政府的一種特殊補助形式。毫無疑問，免稅政策降低了美國市政當(dāng)局的融資成本。

　　2.隨著時間的推移，美國市政債券市場形成了三個重要的機制：信用評級制度、信息披露制度、私人債券保險制度，以減少市場的違約風(fēng)險，防范潛在的債務(wù)危機。

　　3.為防止州地政府債券的規(guī)模過大，超過州地政府財政的承受能力，州地政府債券往往還需要一些財政制度的約束，如舉債限制、平衡預(yù)算的要求和對支出與收入的各種特殊限制。

　　4.為保證債權(quán)人利益，防范債務(wù)積累構(gòu)成宏觀經(jīng)濟隱患，美國以立法形式建立了政府破產(chǎn)制度，對不負責(zé)任的舉債行為進行司法追究。

　　美國模式強調(diào)，加強監(jiān)控是防范地方財政風(fēng)險的前提，較為典型的是俄亥俄州的“地方財政監(jiān)控計劃”的監(jiān)控體系。

　�。ǘ�）澳大利亞對地方各級政府債務(wù)進行有效監(jiān)督和管理

　　澳大利亞為了對地方各級政府債務(wù)進行有效監(jiān)督和管理，于1927年成立了專門機構(gòu)———借款委員會（LoanCouncil），根據(jù)國家的財政政策目標(biāo)對各項借款進行有效的調(diào)控和協(xié)調(diào)。

　　經(jīng)歷近一個世紀(jì)的歷史進程發(fā)展，在如今比較成熟的市場化運作階段，澳大利亞監(jiān)督管理地方政府債務(wù)的經(jīng)驗，主要包括以下幾方面：

　　1.澳大利亞對地方政府借款融資的監(jiān)督管理，在很大程度上依賴于規(guī)范的金融資本市場規(guī)則對整個借款融資活動的引導(dǎo)，此外還離不開地方各州政府的支持與合作，以及借款委員會的綜合平衡和宏觀調(diào)控。

　　2.采用綜合報告制度和市場競爭規(guī)則實施監(jiān)管，而不是僅僅進行數(shù)量上的控制。市場經(jīng)濟規(guī)則作為更為行之有效的財政監(jiān)管方法取代了政府行政性的直接管制。

　　3.標(biāo)準(zhǔn)普爾公司等國際知名的信用評級機構(gòu)為各級政府提供客觀、公正、公平和公開的信用評級服務(wù)。這樣一種制度設(shè)計，為各級政府重視并追求一種理想的信用等級，提供了比較好的激勵和導(dǎo)向。

　　4.通過私有化方法，將許多公有設(shè)施出售給私營部門，從而將原來由借款委員會監(jiān)控的部門逐步剝離出去，將公有資產(chǎn)變現(xiàn)收入用于償還政府債務(wù)，并將對借債的管理逐步改變?yōu)閷�償債的管理�?/p>

　　可見，澳大利亞借款委員會的成立及其有效運作，為妥善處理不同級次政府之間分權(quán)管理關(guān)系，提供了一個可資借鑒的有用范例。

　　二、單一制的日本、法國防范模式

　　日本是實行地方自治制度的單一制國家，現(xiàn)行財政管理體制是由中央、都道府縣和市町村三級組成，都道府縣財政和市町村財政構(gòu)成地方財政，各級地方政府有權(quán)以債務(wù)形式舉借資金。法國屬于具有深厚中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家，1982年推行中央與地方分權(quán)，實行中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級財政體制，各級預(yù)算相對獨立，各級政府也均可以舉債。

　�。ㄒ唬┤毡镜胤秸�府舉債主要通過兩種方式，即發(fā)行地方債和借款

　　日本發(fā)行地方債的歷史可以追溯到二戰(zhàn)以前。地方債使用范圍上受到明顯限制，主要集中于建設(shè)性的交通、水道和一般公用事業(yè)等。

　　日本對地方政府債務(wù)的防范和控制主要體現(xiàn)在中央政府對地方債的發(fā)行進行嚴(yán)格的管理上。具體包括兩方面：

　　1.對地方政府債券的發(fā)行實行計劃管理。二戰(zhàn)后日本中央政府（主要由大藏省和自治�。┟磕甓季幹频胤絺�計劃，包括發(fā)行總額、各種用途、發(fā)行方式等。地方債計劃不屬于國會審決議的對象，只作為參考資料提交國會，沒有法律依據(jù)，無強制執(zhí)行的效力。但它是大藏大臣和自治大臣協(xié)商制定的，自治大臣在審批各地方政府的發(fā)債申請時，將以該計劃為依據(jù)，因此其意義還是很大的。

　　2.對各地方政府發(fā)行地方債券實行協(xié)議審批制度。各地方債的發(fā)行必須向自治省上報計劃，并經(jīng)自治大臣批準(zhǔn)。其中重點是確定當(dāng)年禁止發(fā)債或限制發(fā)債地方政府名單。實行審批制度的目的在于：1）防止地方債的膨脹；2）防止資金過分向富裕地方政府傾斜；3）統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及民間資金的供求關(guān)系。

　　日本單一制往往也存在著弊端，如政府過多干預(yù)。隨著近年來日本經(jīng)濟的停滯，改革措施正在逐步展開。例如審批制向協(xié)議制轉(zhuǎn)變、資金來源多樣化、利率決定市場化等。

　�。ǘ�）法國集權(quán)式的財政體制雖然使得地方受中央的嚴(yán)格控制，但中央與地方以及地方各級政府之間事權(quán)與財權(quán)明晰，三級財政之間不存在隸屬關(guān)系，這使得防范地方政府債務(wù)有了很好的體制保障

　　法國模式的特點主要包括：

　　1.目前60～80%以上的地方政府采取向銀行借款或?qū)ν獍l(fā)行地方債券的形式募集資金。但籌集的資金只能用于投資或建設(shè)地方公共工程，不能用于彌補政府經(jīng)常預(yù)算缺口。

　　2.一般說來，法國各級地方政府的自律性很強，很少出現(xiàn)地方政府因?qū)ν庳搨�“過濫”和濫發(fā)債券而形成地方財政破產(chǎn)的情況。

　　3.在對外舉債時，一般都采取以政府資產(chǎn)作為抵押或擔(dān)保方式。如對銀行借款，則通常要拿市（鎮(zhèn)）政府財產(chǎn)作為質(zhì)押，貸款期限約為10～15年，利率與市場利率相同。

　　4.各級地方政府對外舉債，雖然由地方議會和政府自主決策，中央政府原則上不采取審批等直接管理方式進行干預(yù)，但仍然處在中央政府的嚴(yán)密監(jiān)控之下，此外還受到銀行等金融機構(gòu)的間接監(jiān)控。

　　法國完善的金融監(jiān)管機制，對減少地方政府債務(wù)風(fēng)險發(fā)揮了重要作用。另外法國地方政府有著規(guī)范的政府收支機制，對我國規(guī)范基層政府收支機制、建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度等都有著重要的借鑒意義。

　　三、四國模式對我國的啟示和建議

　　從美、澳、日、法四國來看，這些發(fā)達市場經(jīng)濟國家都建立了比較健全的地方政府融資體系，發(fā)行地方債已成為滿足各級政府巨大融資需求的方法之一。以下幾個方面的共同特征值得我們重視和借鑒：

　�。ㄒ唬┱�府級次較少

　　除法國四級外，其它都只有三級。從財政角度來講，至少有兩方面的好處：一是有利于更明確清晰地劃分各級政府間的財權(quán)事權(quán)；二是有利于簡化政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計和減少轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，增加財政政策的時效性。

　�。ǘ�）實行法制化管理

　　各國各級政府的事權(quán)和財權(quán)劃分都由憲法或法律作出了明確的規(guī)定，增強了各級政府的責(zé)任，避免了不必要的互相推諉和爭取資金的不正當(dāng)手段。另外從融資來源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還也都有明確的法律規(guī)定，大多數(shù)國家均規(guī)定地方債主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是市政設(shè)施建設(shè)。

　�。ㄈ�）有一整套系統(tǒng)化的監(jiān)督管理體系

　　包括約束機制、信用評級、審批制度、預(yù)警系統(tǒng)等等。如中央對地方發(fā)債實行嚴(yán)格的審批制度，進行總量控制，結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　�。ㄋ模┯兄�規(guī)范和靈活的轉(zhuǎn)移支付制度，重視國民收入的再分配

　　地方支出中有很大一部分是由上級政府轉(zhuǎn)移支付解決，并且這些撥款都是根據(jù)客觀、透明的公式計算出來的，減少了轉(zhuǎn)移支付中的隨意性和盲目性。

　�。ㄎ澹┑胤絺鶓�(yīng)主要以長期為主

　　由于地方債的資金主要用于資本性的建設(shè)項目，這些項目建設(shè)周期長，收益回收慢，因此客觀要求具有足夠長的還款周期，否則就會加重地方政府的現(xiàn)期收入負擔(dān)。

　　綜上所述，筆者認(rèn)為，目前我國應(yīng)從實際情況出發(fā)，亟待解決的是修改現(xiàn)行《預(yù)算法》中關(guān)于“地方政府不得發(fā)行地方債”的規(guī)定以及《擔(dān)保法》中的相關(guān)條款，允許地方政府適度發(fā)債，作為籌資的主要手段，加快地方經(jīng)濟和公益事業(yè)發(fā)展�？v觀我國現(xiàn)階段情況，發(fā)行地方債的市場條件正逐漸具備，比如宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性，日趨市場化的多樣化國債、金融債和企業(yè)債發(fā)行制度，以及日漸規(guī)范的債券交易流通市場，這些都為地方債的發(fā)行提供了良好的市場環(huán)境和制度基礎(chǔ)。但政策的出臺必須慎重，穩(wěn)步推進。發(fā)行地方政府債券較為穩(wěn)妥的辦法是先搞試點，選擇經(jīng)濟較發(fā)達、償付能力強的大城市或沿海城市。

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