「內(nèi)容提要」長期以來，在我國“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”下，農(nóng)村與城市之間實行兩套不同的公共產(chǎn)品供給體制，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬較多，供給嚴(yán)重不足。農(nóng)村稅費改革在一定程度上惡化基層政府的財政狀況，勢必會進一步影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。為了改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和提高農(nóng)民生活水平，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，重新構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制具有特別重要的現(xiàn)實意義。

　　「摘 要 題」農(nóng)業(yè)支持與保護

　　「關(guān) 鍵 詞」公共產(chǎn)品/供給不足/供給機制/機制重構(gòu)

　　農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展有賴于農(nóng)村公共財政、公共交通、通信網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)田水利主干網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)教育、公共安全、社會保障、環(huán)境等公共產(chǎn)品供給體系的建構(gòu)與完善。從理論上說，全國性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)提供，地區(qū)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供。然而，長期以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給卻主要依靠農(nóng)民自己，這種極不合理的制度安排的直接后果是農(nóng)村的“邊緣化”。[1]目前我國的客觀現(xiàn)實是農(nóng)村地域?qū)拸V、人口眾多，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平大大低于城市，這不僅使我國“三農(nóng)”問題更加尖銳，也帶來諸多全局性的社會問題。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度設(shè)計與國民經(jīng)濟整體發(fā)展水平和財政實力息息相關(guān)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件所需投入大，如果完全依靠政府投入來改變農(nóng)村公共產(chǎn)品的現(xiàn)狀，與中國的基本國情不符。在中國公共財政基本框架的建設(shè)中，如何配合我國現(xiàn)階段致力于“三農(nóng)”問題的緩解，重構(gòu)符合我國基本國情的農(nóng)村公共產(chǎn)品體制，值得思考。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的階段性特征

　　長期以來，我國在公共產(chǎn)品供給上實行兩套政策，城市公共產(chǎn)品基本是由國家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重則由農(nóng)民自籌資金或通過“投勞”解決。雖然國家財政每年都要通過“支持農(nóng)業(yè)支出”科目向農(nóng)業(yè)投入較多資金，但大都為政府涉農(nóng)部門的經(jīng)費，最終落實到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民頭上的如小型農(nóng)田水利建設(shè)補助費、抗旱費等等是少之又少。其實，以“支持”二字來界定農(nóng)業(yè)支出，本身就是“二元經(jīng)濟”制度安排的產(chǎn)物。在這種安排下，工業(yè)屬全民所有，財政對其支出屬于“投資”；農(nóng)業(yè)屬集體所有，財政對其支出屬于兩種不同所有制之間的資金支持關(guān)系，用“支持”二字似乎還有點“道理”。然而，若財政的城市公共產(chǎn)品支出屬于“投資”；而農(nóng)村公共產(chǎn)品支出屬于“支持”，就匪夷所思了。實際上這至少是對同樣具有中國公民身份的農(nóng)民的歧視，甚至是把農(nóng)民排斥在“國民”范疇之外。令人遺憾的是在“支持”思想的指導(dǎo)下，長期以來農(nóng)村公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重是由農(nóng)民自己承擔(dān)，雖然這種供給機制在不同的時期有不同的體制表現(xiàn)形式，但基本格局、實質(zhì)幾乎沒有太大的變化和本質(zhì)的區(qū)別。

　�。ㄒ唬┤嗣窆�社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。建國后，我國的現(xiàn)代化建設(shè)選擇了工業(yè)化、城市化的經(jīng)濟發(fā)展模式。在計劃經(jīng)濟體制下，國家憑借其對農(nóng)產(chǎn)品買方市場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料賣方市場的雙重壟斷，通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的方式，成功地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價值向工業(yè)部門的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)為國家的工業(yè)化、城市化積累了大量的資金。在“多取少予、農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”的制度安排下，農(nóng)村公共產(chǎn)品制度內(nèi)供給明顯不足，而主要依靠制度外供給，[2]即農(nóng)民在人民公社的統(tǒng)一安排下投工、投勞，人民公社（集體）給予農(nóng)民評工記分。表面上看，在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是由人民公社提供的，事實上，在“工分制”下，制度外公共產(chǎn)品的物質(zhì)成本由公積金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在勞動產(chǎn)出不變的前提下，增加總工分?jǐn)?shù)，意味著工分價值的減少，其實質(zhì)主要是由農(nóng)民自己提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

　�。ǘ�）改革開放后至稅費改革前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。農(nóng)村稅費改革前，我國農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由四部分組成：一是國家稅收；二是向集體組織交納的各種統(tǒng)籌提留以及土地承包費等，包括村提留的公積金、公益金、管理費、農(nóng)村教育附加費、計劃生育費、優(yōu)撫費、民兵訓(xùn)練費、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費等等；三是各種行政事業(yè)性收費、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款和收費；四是按國家法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村勞動力每年應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)工和積累工。從農(nóng)民負(fù)擔(dān)構(gòu)成可以看出在農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制與人民公社時期沒有本質(zhì)性的變化，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體依舊是農(nóng)民，所不同的是人民公社時期農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面的投入被“集體”“包裝”了起來，并被工分形式所掩蓋，農(nóng)民不知道自己的負(fù)擔(dān)。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負(fù)擔(dān)其實落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化了，農(nóng)民清楚自己的負(fù)擔(dān)。其實，農(nóng)民成為農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)主體后，由于農(nóng)村行政管理體制改革滯后，以及農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主體不到位，構(gòu)成了農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)日益加重的主要因素。

　�。ㄈ�）農(nóng)村稅費改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。我國農(nóng)村稅費改革從開始在安徽省試點，到全國20多個省市全面鋪開，已歷時三年。從農(nóng)村稅費改革方案的具體內(nèi)容來看：調(diào)整農(nóng)業(yè)稅的計稅依據(jù)和農(nóng)業(yè)稅附加；取消屠宰稅及各種統(tǒng)籌、提留和逐步取消勞動積累工、義務(wù)工；通過上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付填補基層財政缺口；村內(nèi)興辦各種其它集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會討論決定等等。其主要目的是通過規(guī)范以“耕地”為征稅及負(fù)擔(dān)對象的農(nóng)業(yè)稅制，取締以“人頭”為稅費負(fù)擔(dān)對象的各種制度，以規(guī)范政府行為，堵住基層政府向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費的“口子”，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，理順農(nóng)村公益事業(yè)決策機制。農(nóng)村稅費改革并未更新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，建立以政府為提供主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生存環(huán)境方面的公共產(chǎn)品提供，依然是以農(nóng)民“自給自足”為主，農(nóng)民并未從實質(zhì)上擺脫農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的責(zé)任。

　　二、農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不利影響

　　由農(nóng)村稅費改革所帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)困難加劇，已是不爭的事實，由此而對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響是非常明顯的。

　　（一）農(nóng)村稅費改革進一步加劇了基層財政困難，制約著農(nóng)村公共品供給機制的更新。我國農(nóng)村稅費改革是在1994年建立的“分稅制”財政管理體制框架內(nèi)進行的。在對“分稅制”財政管理體制的完善進程中，基本取向是財權(quán)逐步向上級政府集中，這種制度邏輯的現(xiàn)實反映是各省財權(quán)向中央集中，各市、縣財權(quán)向省政府集中，而各市、縣只能集中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)。[3]然而，事權(quán)劃分卻脫離于財權(quán)劃分，基層政府承擔(dān)了（多為政府官員為爭取政績而主動包攬）與其財力極不相稱的事權(quán)。過去，財權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式的不對稱是基層政府行為不規(guī)范的體制性誘因，農(nóng)村稅費改革后則成為基層政府財政困難主要原因。[3]幾年來的實踐已表明，農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時也造成基層財政資金更加不足，通過上級政府財政轉(zhuǎn)移支付僅能勉強填補“吃飯財政”缺口，這種情況在中西部地區(qū)非常突出。解決這一矛盾的唯一出路是精簡基層政府機構(gòu)，減少財政供養(yǎng)人員。由此可見，農(nóng)村稅費改革具有雙重目標(biāo)：減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，改革基層政府機構(gòu)。農(nóng)村稅費改革目標(biāo)所指的就是基層政府的收入機制，進而直接關(guān)系到基層政府的支出及活動范圍，實現(xiàn)財權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式的對稱，這是農(nóng)村稅費改革的深層次目標(biāo)。

　　農(nóng)村稅費改革的這一深層次目標(biāo)的實現(xiàn)不僅涉及到個人利益的調(diào)整，而且需要數(shù)額巨大的財力支持來滿足基層政府精簡政府官員需要的經(jīng)濟成本。目前，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革也有了一些動作，但由于沒有錢支付被壓縮人員的安置補償費（人均大約為3萬元左右），多為“上清下不清”。表面上政府的公務(wù)員人數(shù)減少，而實際上多安排進了“事業(yè)”口袋，財政供養(yǎng)人員并沒有實質(zhì)性減少，財政負(fù)擔(dān)依舊。在基層財政困難進一步加劇的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有能力大力精簡財政供養(yǎng)人員，“吃飯財政”僅供養(yǎng)人員而無錢辦事則是一種更大的人力資源的“浪費”。與此并存的是上級政府仍然以各種指標(biāo)考核基層政府，且許多指標(biāo)為“一票否決”，基層政府官員與事業(yè)單位人員仍然為此疲于奔命，與之相應(yīng)的是一些地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所反彈。四川等地農(nóng)民脫離土地，舉家外遷的現(xiàn)象并未得到緩解，這正是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的直觀表現(xiàn)。

　　在公共財政改革的背景下、在公共財政框架中，政府是提供公共產(chǎn)品的主體，這在農(nóng)村也不應(yīng)例外。就地方基層政府而言，其基本職能是提供更多、更好的地方公共產(chǎn)品，包括維持農(nóng)村社會治安、制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進行農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)等等。然而，由于基層政府僅維持農(nóng)村原有的公共產(chǎn)品供給就困難重重，現(xiàn)實的選擇是：要么少提供公共產(chǎn)品，要么進一步將提供公共產(chǎn)品的責(zé)任推給農(nóng)民。從理論上看，采取“一事一議”辦法，似乎可以部分地解決農(nóng)村公共產(chǎn)品提供問題，但素質(zhì)有限的農(nóng)民剛剛解決溫飽問題，經(jīng)濟基礎(chǔ)十分脆弱，加之有一定文化水平的農(nóng)民基本上已外出打工，“一事一議”很難實行。據(jù)我們調(diào)查所知，在落后的農(nóng)村，許多“事”根本就“議”不起來，以尚未完全取消的“兩工”為依托，“攤派”在不少地方已經(jīng)死灰復(fù)燃�？梢�，“吃飯財政”擠占了大量的公共經(jīng)濟資源，把本來應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品問題轉(zhuǎn)嫁給能力較差的農(nóng)民自己解決是行不通的。農(nóng)村稅費改革尚未涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給更新問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和興辦農(nóng)村公益事業(yè)所需要的資金，仍然主要落在經(jīng)濟實力較差的農(nóng)民身上。

　　（二）農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)脆弱，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，其本身難以滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品需求，更無力填補城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品水平的巨大落差。在貧窮落后的中國進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，不得不以犧牲農(nóng)民的利益為代價。長期以來，中國政府實行了向工業(yè)、城市傾斜的資源配置戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資金則通過財政、金融渠道流向工業(yè)和城市，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、城鄉(xiāng)差距擴大的同時，農(nóng)業(yè)比較利益日益降低，農(nóng)民收入相對下降。[4]為了維持這種“二元”經(jīng)濟格局，城市居民憑票供應(yīng)生活必需品制度和嚴(yán)格的戶籍管理制度阻隔著城鄉(xiāng)間的人口流動。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行使農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民生活都有了較大的提高，但歷史留下的過大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟及社會發(fā)展水平差距、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題沒有得到徹底解決。過去，僅是農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的物質(zhì)財富向工業(yè)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在更是在物質(zhì)財富向外轉(zhuǎn)移的同時，農(nóng)村資金通過銀行信貸向外轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人才大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，這“三重”向外轉(zhuǎn)移的日積月累已經(jīng)累積為倍受關(guān)注的“三農(nóng)”問題。農(nóng)村稅費改革旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和規(guī)范政府行為，并沒有更新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，新的稅制直接影響到縣鄉(xiāng)財政收入，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給均等化要求幾乎無從談起。目前，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)大部分落在農(nóng)民頭上；許多地區(qū)農(nóng)民的最低生活保障制度還未建立；占總?cè)丝?6％的農(nóng)村居民只享有不到20％的衛(wèi)生資源配置，大部分地區(qū)的合作醫(yī)療處于癱瘓；[4]農(nóng)田水利基本建設(shè)的投入主要靠農(nóng)民自身積累……。前不久，中央人民廣播電臺的報道對山東壽光（縣級市）實行的“社會治安承包制”大加贊許，據(jù)說還要作為“經(jīng)驗”在山東省全面推廣。政府提供公共產(chǎn)品“缺位”而要通過“承包制”來彌補，“社會治安承包制”是否有利于公共權(quán)力“為民所謀”、是否有利于社會公正和安全，還有待實踐做出回答。但此例卻在一定程度說明政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的匱乏和政府的缺位程度。

　�。ㄈ�）“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品體制存在著不合理和操作上困難。從公共分配理論看，無論是城市居民還是農(nóng)民只要向政府繳納稅收后，政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品；從公平原則出發(fā)，政府對“弱勢群體”應(yīng)無償提供特殊資助；政府的收費行為只有提供了有償服務(wù)時才能發(fā)生。稅費改革前，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后，再向基層公共組織繳納的費用，理應(yīng)得到相應(yīng)的回報，然而，事實是村民委員會名為自治組織，實際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，屬于農(nóng)村社會公共費用的鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留成為基層財政“養(yǎng)人”的經(jīng)費來源，進而演化為支撐基層政府機構(gòu)膨脹、人員增加、行為越位的經(jīng)濟基礎(chǔ)，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重的制度根源。因而，稅費改革后，以農(nóng)業(yè)稅附加方式取代鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留，其合理性值得懷疑。

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是基礎(chǔ)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等，除基礎(chǔ)教育具有全國性公共產(chǎn)品性質(zhì)外（因為教育效應(yīng)具有外溢性，現(xiàn)實生活中，農(nóng)村基礎(chǔ)教育培養(yǎng)的基礎(chǔ)性人才輸送或流向城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，絕大多數(shù)都沒有回到貧困的農(nóng)村），其余屬于地方性公共產(chǎn)品范疇，其受益主體是區(qū)域內(nèi)農(nóng)民。[5]根據(jù)公共產(chǎn)品理論，提供公共產(chǎn)品的成本應(yīng)由受益主體承擔(dān)。在農(nóng)民向國家上繳了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)附加稅后，全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，而事實上農(nóng)民負(fù)擔(dān)了農(nóng)村基礎(chǔ)教育成本的大部分；地方性公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由地方政府通過財政手段加以解決，供給量的多少由地方政府財政收入狀況決定的，不能再向農(nóng)民伸手�！耙皇乱蛔h”的實質(zhì)是維持歷史形成的城市與農(nóng)村不同的公共產(chǎn)品供給體制，農(nóng)村公共產(chǎn)品仍然由農(nóng)民自己承擔(dān)。因此，“一事一議”的制度設(shè)計是值得商議的。

　　特別是農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原來的集體經(jīng)濟組織被家庭經(jīng)濟組織所替代。這一變化意味著同一公共產(chǎn)品對同一地域的農(nóng)民家庭單位卻因不同的土地承包數(shù)量、人口等因素而具有不同的收益，這決定了在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策過程中，公眾意愿整合的難度和復(fù)雜性。農(nóng)民家庭對公共產(chǎn)品的需求如何表達(dá)，誰來整合不同家庭的意愿都是“一事一議”在實際的操作過程中必須面對的現(xiàn)實問題。如果由農(nóng)民自己決策顯然是不現(xiàn)實的。在現(xiàn)行行政體制下，如果繼續(xù)由基層政府替農(nóng)民決策，那么“一事一議”將有可能演變成基層政府向農(nóng)民集資攤派的政策依據(jù)，在基層政府財政越位的內(nèi)在沖動沒有徹底得到有效抑制的情況下，將會使各地方政府制造各種政績工程、形象工程的行為得以延續(xù)，從而無法從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問題，存在操作上的困難。

　　三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重構(gòu)

　　目前，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，客觀上存在著由于歷史性欠賬而公共產(chǎn)品供給不足和由于分稅制和農(nóng)村稅費改革造成縣鄉(xiāng)財政困難，沒有足夠的財政資金維持原有公共產(chǎn)品提供水平的雙重困境，任其下去，必然會使農(nóng)村公共產(chǎn)品缺口不斷拉大。從理論上分析，農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬的彌補，縣鄉(xiāng)財政資金短缺問題的解決都依賴于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展又是以農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給為基礎(chǔ)條件的。農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬和縣鄉(xiāng)財政資金短缺直接影響農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給，制約著農(nóng)村公共事業(yè)的進步和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展兩者之間的相互依存關(guān)系說明：現(xiàn)階段國家的農(nóng)村經(jīng)濟政策在強調(diào)發(fā)展經(jīng)濟的同時，必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；而通過提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平來改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活條件是現(xiàn)實的地方政府的財力難以解決的，必須借助“外力”，也就是說，解決“三農(nóng)”問題的重要途徑是創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制。

　�。ㄒ唬�從識別公共產(chǎn)品供給決策機制和需求決策機制的差異入手，建立有效的公共決策權(quán)配置機制。按照戴維-伊斯頓的觀點，公共決策在本質(zhì)上是關(guān)于社會價值的一種權(quán)威性分配活動。農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾反映出公共決策不合理而導(dǎo)致的社會資源分配的扭曲，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重新建立，必須解決決策權(quán)的配置問題。個體理性決策所導(dǎo)致的博弈均衡未必能實現(xiàn)社會福利最大化，所以，以某種方式對個人決策進行一定的限制就是人類社會自我組織的一種重要表現(xiàn)。對公共產(chǎn)品的需要為個體決策，而決定供給多少公共產(chǎn)品以及如何供給卻是集體決策。顯然，公共產(chǎn)品的供給決策不能代替公共產(chǎn)品的需求決策。如果說農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求決策的表述機制應(yīng)“自下而上”的話，那么農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策則應(yīng)是“自上而下”。我國的人民政府是為廣大人民群眾謀福利的政府，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策要求我國的公共財政是人民的財政、服務(wù)性的財政，政府的行為準(zhǔn)則是為社會提供公共性服務(wù)，這是建立農(nóng)村公共產(chǎn)品“自上而下”供給決策新程序的前提條件。[6]

　�。ǘ�）改變不合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，建立中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。發(fā)達(dá)國家的公共產(chǎn)品理論根據(jù)服務(wù)范圍的大小，通常將公共產(chǎn)品區(qū)分為全國性的公共產(chǎn)品、地區(qū)性公共產(chǎn)品和社區(qū)性的公共產(chǎn)品，不同范圍的公共產(chǎn)品應(yīng)有不同的供給主體。農(nóng)村公共產(chǎn)品既有全國性的。又有地區(qū)性和社區(qū)性的，分清廣大農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的性質(zhì)是明確供給主體的關(guān)鍵。從理論上分析，全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，而社區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由社區(qū)提供。然而面對中國的具體而特殊的國情，這一理論的實施有其局限性。分稅制后，財政收入由地方向中央、省級政府集中的趨勢明顯，這樣中央和省兩級財政收入相對豐裕，尤其是中央財政的“兩個比重”明顯上升；特別是農(nóng)村稅費改革后，縣鄉(xiāng)財政普遍“吃飯”都非常困難，如果再讓基層政府提供全國性公共產(chǎn)品（如基礎(chǔ)教育）和超越基層政府職能范圍的地區(qū)性公共產(chǎn)品，不僅有悖于公平原則和受益原則，而且其結(jié)果只能是畫餅充饑。在縣鄉(xiāng)財政困難重重的情況下，目前這種供給體制若得不到根本性改變，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀將會不斷惡化。為此，國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，建立起由中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。采取以中央、省兩級政府為主導(dǎo)，縣鄉(xiāng)財政適當(dāng)配套的方式，著重解決好與當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共產(chǎn)品的供給問題。據(jù)此，我們認(rèn)為，基礎(chǔ)教育應(yīng)由中央政府提供，目前至少應(yīng)通過中央加大對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，再由省級政府為主提供基礎(chǔ)教育，特別是農(nóng)村的基礎(chǔ)教育尤應(yīng)如此；在目前縣鄉(xiāng)財政比較困難的情況下，鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等方面公共產(chǎn)品的提供問題，應(yīng)通過省級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決，特別要強調(diào)的是鄉(xiāng)村道路建設(shè)應(yīng)當(dāng)由過去以農(nóng)民主體改變?yōu)橐钥h級政府為主體，納入地區(qū)交通建設(shè)的整體規(guī)劃：“一事一議”方式僅限于部分村社級“社區(qū)性”公共產(chǎn)品。

　　（三）充分尊重廣大農(nóng)民的需求意愿，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給決策是公共決策，公共決策的利益導(dǎo)向，不僅涉及公共決策的立場與出發(fā)點問題，還涉及到實現(xiàn)這一愿望的工作方法問題。我國農(nóng)民是一個特殊群體，組織化程度低。這種組織狀況是他們在同非農(nóng)業(yè)部門和政府進行交易、談判中處于弱勢的重要原因，也是他們難以參與國家公共決策，反映他們的利益要求的主要癥結(jié)。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，如何客觀、真實地反映農(nóng)民的意愿不僅僅是一個公共決策問題，而是一個是否代表農(nóng)民根本利益的政治性問題。由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)的公共產(chǎn)品的供給和需求水平千差萬別，采取同一力度或同一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一提供標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，忽視了不同經(jīng)濟發(fā)展階段廣大農(nóng)民對公共產(chǎn)品不同需求的差異性，必然難以達(dá)到理想的效果。因此，如何真實而準(zhǔn)確地掌握不同地區(qū)、不同經(jīng)濟發(fā)展階段農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的真實需求就顯得尤為重要。從長遠(yuǎn)來看，這一目標(biāo)的實現(xiàn)，必須建立一種能夠準(zhǔn)確反映農(nóng)民需求的表述機制，在尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的制定與執(zhí)行過程中，形成政府與農(nóng)民共同決策模式，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給。就眼前而言，必須針對我國農(nóng)民組織化程度低、個體素質(zhì)不高的特殊情況，在尊重村民自治原則、切實反映廣大農(nóng)民的公共產(chǎn)品實際需求的前提下，縣鄉(xiāng)政府和村委會組織按照“三個代表”的要求，為廣大農(nóng)民辦實事，因地制宜地為農(nóng)民提供急需的公共產(chǎn)品。對此，一方面要求通過農(nóng)民自治組織集中反映農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求傾向；另一方面，考核基層政府的指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供為主來建立。

　　（四）開拓新的農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金渠道，以滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平不斷提高的需要。由于公共產(chǎn)品既可以由政府的公共預(yù)算直接供給，也可以通過政府的力量籌資而經(jīng)由非政府機構(gòu)間接提供，且不同的供給方式可以同時并行。因而，公共產(chǎn)品是政府直接生產(chǎn)供給，還是哪個層級的政府間接供給以及采取何種方式供給，其核心問題還是資金問題。目前，我國農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?6％，在幅員遼闊、人口眾多、分布廣泛、公共產(chǎn)品供給缺口大的農(nóng)村建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，在國家財力尚不十分雄厚的前提下，單方面地依靠政府的力量顯然存在著困難。[4]現(xiàn)階段，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)堅持政府公共預(yù)算直接供給為主，同時，通過以土地資源為主的公共自然資源向市場經(jīng)濟需要的公共資本轉(zhuǎn)化等方式，大量地引入民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，或者采取政府與私人共同供給，如“BOT”方式，以及私人部門投資，政府在政策上給予優(yōu)惠和適當(dāng)財政補貼等方式，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足，這是解決我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效途徑。

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