【摘　要】教育支出是一國(guó)政府支出的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)對(duì)教育的重視程度越來(lái)越高，教育支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了一些變化；1993年我國(guó)提出“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP ）的比重，在本世紀(jì)（20世紀(jì)）末達(dá)到4%”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。本文旨在通過(guò)分析我國(guó)財(cái)政教育支出的現(xiàn)狀與國(guó)外教育支出的比較以探討我國(guó)財(cái)政教育支出方面存在的問(wèn)題及如何完善我國(guó)財(cái)政教育支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)。

　　【關(guān)鍵詞】教育支出；三級(jí)教育；GDP；GNP

　　教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，這已成為世界各國(guó)所公認(rèn)。衡量一國(guó)的財(cái)政教育支出水平主要有財(cái)政教育支出規(guī)模與財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)這兩個(gè)指標(biāo)，與世界先進(jìn)水平相比，我國(guó)財(cái)政教育支出規(guī)模偏低，結(jié)構(gòu)也不盡合理。

　　一、我國(guó)財(cái)政教育支出規(guī)模的現(xiàn)狀分析與國(guó)際比較人們一般用公共教育支出占GDP的比重來(lái)比較各個(gè)國(guó)家教育支出的相對(duì)規(guī)模，衡量各國(guó)政府對(duì)教育的投入程度。

　　根據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)局和教育廳公布的數(shù)據(jù)，全省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，2000-2002年分別為1.95%、1.89%和1.98%，這與中共中央、國(guó)務(wù)院1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出的“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP ）的比重，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。也就是說(shuō)，實(shí)際投入不到應(yīng)該投入的一半。如果按照4%的比例，江蘇省各級(jí)政府三年總短缺額達(dá)到592億元。更為令人吃驚的是，2004年所占比例又下降到1.9%以下，而如果按去年全省GDP達(dá)到15000億元計(jì)算，這意味著去年欠下的短缺額已經(jīng)超過(guò)300億元。從全國(guó)來(lái)看，雖然國(guó)家通過(guò)一系列政策措施的實(shí)施持續(xù)增加財(cái)政教育投入，由1993年的867.76億元增長(zhǎng)至2002年的3573.36億元。但是財(cái)政教育支出占GDP的比重從1993年的2.51%只是增加到2002年的3.41%（見(jiàn)表1），九年間增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)都不到。到2003年我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 的比重仍然沒(méi)有達(dá)到4%的目標(biāo)，尚存在著900多億元的資金投入缺口。

　　表1   1993-2002我國(guó)財(cái)政教育支出相關(guān)指標(biāo)

年份 財(cái)政教育支出（億元） 財(cái)政支出（億元） GDP（億元） 財(cái)政支出占GDP比例（%） 財(cái)政教育支出比例（%）占財(cái)政支出 　占GDP

1993 　　　867.76 　　　　　　　4642.30 　　　34634.4 　　　　 　13.40 　　　　　　　　　　18.69 　　　　　　　　　　　　2.51

1994　　 　1174.74 　　　　　　5792.62 　　 　46759.4 　　　　　 12.39 　　　　　　　　　　20.28 　　　　　　　　　　　　2.51

1995 　　　1411.52 　　　　　　6823.72 　　　 58478.1 　　　　　 11.67 　　　　　　　　　　20.69 　　　　　　　　　　　　2.41

1996 　　　1671.70 　　　　　　7937.55　　　  67884.6 　　　　　 11.69                    　　　　 21.06 　　　　　　　　　 　　2.46

1997           1862.54                     9233.56             74462.6                   12.40                                   20.17                                        2.50

1998           2032.45                    10798.18             78345.2                  13.78                                   18.82                                        2.59

1999           2287.18                    13187.67             82067.5                  16.07                                   17.34                                        2.79

2000           2562.61                    15886.50             89468.1                  17.76                                   16.13                                        2.86

2001           3057.01                    18902.58             97314.8                  19.42                                   16.17                                        3.14

2002           3573.36                    22053.15            104790.6                  21.04                                  16.20                                         3.41

　　注：資料來(lái)源：①《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》②財(cái)政部主頁(yè)（http://www.mof.gov.cn） 

　　從國(guó)際比較來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家公共教育支出占GDP比重高于發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，比重也越大。1995年公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重世界平均為5.2%，發(fā)達(dá)國(guó)家為5.5%，發(fā)展中國(guó)家為4.6%，最不發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到3.6%.而我國(guó)僅為2.41%，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家和世界平均水平，甚至還低于最不發(fā)達(dá)國(guó)家的水平 （見(jiàn)表2）。從人均教育支出角度來(lái)看，我國(guó)的人均教育支出非常低。以 1993 年數(shù)據(jù)為例，世界平均人均教育支出為22.9美元，發(fā)達(dá)國(guó)家為108.9美元，發(fā)展中國(guó)家為43美元，不發(fā)達(dá)國(guó)家為8美元，我國(guó)為10.77美元，僅略高于不發(fā)達(dá)國(guó)家，為發(fā)達(dá)國(guó)家的十分之一。

　　表2   中國(guó)與世界主要國(guó)家和地區(qū)公共教育支出占GDP的比重（單位：%）

國(guó)家和地區(qū)    1980       1985       1990        1994        1995   

世界平均         4.8         4.8          4.8          4.9           5.2

美國(guó)                6.7         4.9          5.2          5.4            -

日本                5.8         5.0          4.7          3.6            -

法國(guó)                5.0         5.8          5.4          5.9           6.1

印度                3.0         3.5          3.9          3.6           3.4

巴西                3.6         3.8          4.6         1.65           2

中國(guó)                2.51       2.41          -             -              -

　　根據(jù)對(duì)40個(gè)國(guó)家90年代初期的情況分析，當(dāng)財(cái)政收入占GDP比重在15%以下時(shí)，財(cái)政教育支出占GDP比重為2%左右；當(dāng)財(cái)政收入占GDP比重為20%左右時(shí)，財(cái)政教育支出占GDP比重大體為3%；當(dāng)財(cái)政收入占GDP比重為30%～40%時(shí)，財(cái)政教育支出占GDP比重為4%～5%；當(dāng)財(cái)政收入占GDP比重提高到40%～50%時(shí)，財(cái)政教育支出占GDP比重也相應(yīng)增長(zhǎng)到5%～6%.表1中有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出我國(guó)財(cái)政教育支出基本符合這一規(guī)律。

　　二、我國(guó)財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析與國(guó)際比較教育支出結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在教育投入在高等、中等、初等三級(jí)教育上的分配結(jié)構(gòu)和教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。本文主要從前者來(lái)分析比較。

　　根據(jù)江蘇省政府教育督導(dǎo)團(tuán)2004年4月對(duì)徐州市的調(diào)查，在2003年9月至2004年2月的半年間，該市農(nóng)村有8206名初中生輟學(xué)，初中年輟學(xué)率在有的縣達(dá)到6%.而在另外一些輟學(xué)更嚴(yán)重的地區(qū)，初中階段三年的輟學(xué)率超過(guò)20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)教育部門所公布的數(shù)據(jù)。輟學(xué)的原因主要在于相對(duì)于收入而言就學(xué)成本過(guò)高�；�礎(chǔ)教育的個(gè)人支出比例高低與政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投入成反比。我國(guó)財(cái)政教育支出在高等、中等和初等三級(jí)教育上生均投入相差過(guò)大，對(duì)基礎(chǔ)教育重視的不夠，對(duì)其投入相對(duì)不足，對(duì)高等教育投入比重過(guò)大，使教育投資內(nèi)部結(jié)構(gòu)不甚合理。據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織統(tǒng)計(jì)，我國(guó)三級(jí)學(xué)校生均日常教育經(jīng)費(fèi)與人均GNP的比例為0.05∶0.15∶1.93，同其他一些國(guó)家相比，是所有國(guó)家中相差最懸殊的（見(jiàn)表3）。從與美國(guó)的比較中可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)小學(xué)教育投入僅為0.05，比美國(guó)低0.08個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)大學(xué)投入為1.93，比美國(guó)高1.72個(gè)百分點(diǎn)，由于在基礎(chǔ)教育上的缺位與高等教育上越位現(xiàn)象并存，使各級(jí)各類教育的發(fā)展不協(xié)調(diào)，阻礙了各種初等和中等教育人才的培養(yǎng)。

　　從表4中可以看出，與中等教育和高等教育相比，中國(guó)、巴西、印度初等教育占教育經(jīng)費(fèi)的比例較大，高等教育相對(duì)比例較小。而法國(guó)中等教育所占比重較大，日本、美國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)支出比較均衡，其高等教育所占比例較高，這是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家教育投資起步較早，已基本上普及了初等教育、中等教育與高等教育發(fā)展水平較高，中等教育與高等教育經(jīng)費(fèi)支出所占比例也較高。而發(fā)展中國(guó)家教育比較落后，教育重點(diǎn)在初等教育，所以初等教育所占比例較大。

　　表3　生均日常教育經(jīng)費(fèi)占GNP比例的國(guó)際

比較國(guó)家 初等教育 中等教育 高等教育

美國(guó)             0.13         0.35        0.21

英國(guó)             0.15         0.27        0.42

法國(guó)             0.19         0.27        0.41

日本             0.14         0.16        0.49

韓國(guó)             0.12         0.17        0.06

意大利          0.14         0.23        0.45

巴西              0.11         0.12       1.10

印度              0.11         0.15       0.83

中國(guó)              0.05         0.15       1.93

　　表4　財(cái)政教育支出三級(jí)教育分配結(jié)構(gòu)的國(guó)際比較（單位：%）

國(guó)家   初等    中等   高等

中國(guó)    33.0    42.3    15.4

美國(guó)    38.1    37.5    24.4

日本    32.3    32.1    19.0

印度    41.8    29.1    17.0

法國(guó)    23.7    45.9    19.8

巴西    30.8    34.1    20.6

　　按國(guó)際比較通行的標(biāo)準(zhǔn)，人均GNP為600-2000美元時(shí)（目前，我國(guó)正處于這一階段），初、中、高三級(jí)教育比例為40.5∶29∶17.9，而我國(guó)1997年三級(jí)教育比例為32.41∶37.15∶20.32，初等教育經(jīng)費(fèi)比例偏低，而中等、高等教育經(jīng)費(fèi)比例偏高，尤其高等教育經(jīng)費(fèi)的比重在20%以上，甚至高于某些發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。這種投資流向會(huì)造成基礎(chǔ)、義務(wù)教育得不到很好的貫徹實(shí)施。

　　從教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)的教育投入分布很不平衡。東部地區(qū)教育支出要比中西部地區(qū)高得多，東部、中部、西部教育投資呈遞減的梯級(jí)分布，且梯次差距日益增大。1992年中西部地區(qū)支出之和為東部的2/3，而到1995年中西部地區(qū)支出之和僅為東部的1/2左右，其中東部地區(qū)教育支出是西部地區(qū)支出的5.7倍，2001年為5.4倍，同年?yáng)|中西部教育經(jīng)費(fèi)支出額之比為   1∶0.41∶0.26.世界上許多國(guó)家都有開(kāi)發(fā)落后地區(qū)、支援落后地區(qū)發(fā)展，推動(dòng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。如美國(guó)西部的開(kāi)發(fā)，德國(guó)東部的十年建設(shè)等。在這些國(guó)家所采取的各項(xiàng)政策措施中，財(cái)政政策無(wú)疑起到了至關(guān)重要的作用。

　　三、我國(guó)財(cái)政教育支出的完善綜觀前文對(duì)我國(guó)財(cái)政教育支出分析及國(guó)際比較，對(duì)我國(guó)財(cái)政教育支出的完善提出幾條思路：

　　（一） 加大教育投入力度，提高財(cái)政教育支出水平加強(qiáng)政府在教育財(cái)政投入上的主體地位和主導(dǎo)作用，穩(wěn)定教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源。首先要繼續(xù)深化對(duì)教育事業(yè)的性質(zhì)和戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)。教育屬于公共事業(yè)，應(yīng)以政府財(cái)政投入為主。政府財(cái)政投入應(yīng)優(yōu)先保證對(duì)教育事業(yè)的投入。其次，對(duì)教育投入進(jìn)行法律調(diào)控，從法律層次上保證、規(guī)范教育投入。教育支出占GDP的比重是衡量教育投入水平的重要指標(biāo)之一。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧等人實(shí)證研究得出結(jié)論，當(dāng)人均GDP達(dá)到800—1000美元時(shí)，要實(shí)現(xiàn)教育與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，公共教育支出占GDP比重必須達(dá)到的下限為4.07%—4.25%，而我國(guó)目前3%左右的比重與之差距甚遠(yuǎn)。因此，要提高財(cái)政教育支出水平，首先，轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在有限的財(cái)力中確保教育支出的優(yōu)先增長(zhǎng)；其次，預(yù)算安排時(shí)，要確�！督逃�法》中規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”（中央和地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，生均教育經(jīng)費(fèi)要逐步增長(zhǎng)，教師工資和公用經(jīng)費(fèi)要逐步增長(zhǎng)）的落實(shí)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，將財(cái)政收入超收部分更多地用于教育投入，確保教育支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

　　（二） 提高我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GNP的比重其根源主要在于財(cái)政收入在GNP中的比重偏低我國(guó)的財(cái)政收入并不等于政府收入。我國(guó)的政府收入，除了列入預(yù)算的財(cái)政收入之外，還包括預(yù)算外收入。大量的政府收入游離于預(yù)算之外，由各地區(qū)、各部門自收自支，這種不規(guī)范的政府收支管理狀況，帶來(lái)了一系列的后果。表現(xiàn)在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出問(wèn)題上，有如下幾個(gè)方面：（1）政府收入雖然總體上說(shuō)并不少，但財(cái)力分散在各地區(qū)、各部門，財(cái)政部門能夠調(diào)度的僅限于預(yù)算內(nèi)收入這一塊兒。財(cái)政部門在教育經(jīng)費(fèi)支出的安排上捉襟見(jiàn)肘。（2）不納入預(yù)算管理的各類政府收入由于自收自支，不受財(cái)政部門的監(jiān)督，其管理自然處于混亂狀態(tài)。不僅本應(yīng)花在教育事業(yè)上的資金被挪用、擠占和克扣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而且，通過(guò)種種途徑，相當(dāng)一部分預(yù)算內(nèi)收入被轉(zhuǎn)作預(yù)算外資金，從而進(jìn)一步加劇了財(cái)政部門在教育經(jīng)費(fèi)支出安排上的困難。（3）即便通過(guò)一些非規(guī)范的途徑，如集資、攤派、收費(fèi)、統(tǒng)籌等取得的制度外政府收入，已經(jīng)用之于教育，由于未列入預(yù)算，亦不在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)口徑之內(nèi)。這部分的政府教育支出，也就不能在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比例數(shù)字中得到反映。

　�。ㄈ�）優(yōu)化三級(jí)教育結(jié)構(gòu)在我國(guó)，一方面文盲率還很高，另一方面人均GDP還很低，在這個(gè)階段迫切需要的是中等教育和初等教育，而且初等、中等教育的社會(huì)報(bào)酬率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高等教育。在當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)緊張的情況下，把有限的教育經(jīng)費(fèi)投人到收益率低的部分，造成資源配置的無(wú)效，并使社會(huì)不公平的情況加劇。因此，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款在三級(jí)教育中的分配不盡合理，應(yīng)把教育經(jīng)費(fèi)更多地投入到初等教育和中等教育中。為了把有限的教育資金用在刀刃上，政府應(yīng)明確義務(wù)教育在教育經(jīng)費(fèi)中的優(yōu)先地位，將教育經(jīng)費(fèi)的增量主要用于義務(wù)教育。而非義務(wù)教育尤其是高等教育則引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行全社會(huì)參與戰(zhàn)略，采取自費(fèi)與政府補(bǔ)助相結(jié)合的辦法辦學(xué)。實(shí)行完全免費(fèi)的義務(wù)教育，應(yīng)該增加對(duì)義務(wù)教育的公共投入，提高義務(wù)教育中公共教育經(jīng)費(fèi)所占的比重。在公共教育經(jīng)費(fèi)占各類學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的比重中，應(yīng)該使義務(wù)教育的比重最大。很多國(guó)家義務(wù)教育都是完全免費(fèi)的教育，而我國(guó)雖然說(shuō)是義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)，只收雜費(fèi)，但是在我國(guó)目前這種情況下，只要開(kāi)了雜費(fèi)這道口子，對(duì)學(xué)生的亂收費(fèi)就很難避免了，所以很多家長(zhǎng)抱怨我國(guó)的義務(wù)教育只是“名義”上的義務(wù)教育。為了提高低收入階層的人力資本積累，避免社會(huì)收入進(jìn)一步兩極分化，國(guó)家完全有責(zé)任完全負(fù)擔(dān)所有義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。即使我國(guó)目前的財(cái)力對(duì)于實(shí)行完全免費(fèi)的義務(wù)教育可能有些困難，起碼可以在小學(xué)先實(shí)行，或者在一些比較貧困的地區(qū)先實(shí)行，然后隨著政府財(cái)力的增強(qiáng)，再將范圍逐漸擴(kuò)大。

　�。ㄋ模┙鉀Q財(cái)政教育支出中的地區(qū)平衡問(wèn)題完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地區(qū)間教育的均衡發(fā)展。我國(guó)目前各級(jí)政府間的教育支出責(zé)任體制為：基礎(chǔ)教育投資以地方政府為主，中央和省級(jí)通過(guò)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)基金形式進(jìn)行補(bǔ)助；高等教育實(shí)行中央和省兩級(jí)管理，以省為主的體制。但是，各級(jí)政府的責(zé)任沒(méi)有法定財(cái)力加以保障，對(duì)教育的支出主要依靠本地財(cái)源，“中央請(qǐng)客、地方出錢”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此，應(yīng)按分級(jí)財(cái)政體制的要求，以法律形式明確各級(jí)政府間的教育支出責(zé)任，尤其， 中央政府具有教育財(cái)政負(fù)擔(dān)的最終責(zé)任，通過(guò)平衡各地區(qū)之間教育條件（特別是基礎(chǔ)教育條件），來(lái)保證所有社會(huì)成員享有均等教育機(jī)會(huì)的責(zé)任與義務(wù)。鑒于目前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)力存在明顯差距的現(xiàn)實(shí)，為縮小地區(qū)間基礎(chǔ)教育支出水平和發(fā)展水平的差異，應(yīng)完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。一方面，完善分稅制，完善一般性無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付制度，縱向使中央財(cái)政從中東部地區(qū)再適當(dāng)集中部分財(cái)力，向西部進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)貧困地區(qū)財(cái)政的教育收支缺口；橫向建立省際之間、縣際之間的教育轉(zhuǎn)移支付框架，促進(jìn)各地方政府教育提供能力的均等化。另一方面，建立專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)解決辦學(xué)、教學(xué)條件的改善等問(wèn)題。

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　　5.     中國(guó)財(cái)政部主頁(yè) http://www.mof.gov.cn