1998年對我國稅收工作來說是極不平常的一年，在面臨諸多困難和不利因素的情況下，全國工商稅收完成8552億元，比上年增長13.3％，增收1003億元。其中，國內(nèi)增值稅和消費(fèi)稅完成4556億元，比上年增長12.6％。稅務(wù)部門經(jīng)受了嚴(yán)峻考驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了國務(wù)院交給的確保工商稅收增長1000億元的目標(biāo)。盡管如此，展望1999年，我國稅收工作的形勢依然十分嚴(yán)峻，稅務(wù)部門面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。在此，我們僅就當(dāng)前的稅收形勢以及稅收工作中應(yīng)引起注意的幾個問題，談?wù)勎覀兊目捶ā?/p>

　　一、稅收增長應(yīng)以可靠的經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)

　　稅收與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系可以說是枝與本、源與流之間的關(guān)系，只有國民經(jīng)濟(jì)的增長與發(fā)展，稅收的增長才有可靠而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如果稅收能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上有較快的增長，這對緩解財(cái)政困難、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑具有重要意義。但是，稅收收入的征收實(shí)現(xiàn)既要考慮需要，更要考慮現(xiàn)實(shí)的可能性，如果為了滿足需要而不顧現(xiàn)實(shí)的可能性，一味強(qiáng)求稅收增長的高指標(biāo)，則可能帶來許多負(fù)面的影響。

　　稅收增長不外乎取決于經(jīng)濟(jì)增長、稅收彈性系數(shù)、稅收征管強(qiáng)度以及是否存在“虛收”等因素，從這幾方面分析，應(yīng)該說1999年稅收增長的速度不會太快（1）從經(jīng)濟(jì)增長的情況看， 雖然我國為刺激經(jīng)濟(jì)采取了一系列措施，但由于國有企業(yè)改革困難較多、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度很大、國際環(huán)境對我國經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響仍然較大，出口形勢不容樂觀等多方面不利因素的制約，1999年我國經(jīng)濟(jì)增長的速度不可能太高，國內(nèi)大多數(shù)專家預(yù)計(jì)，如果能繼續(xù)保持8 ％左右的增長速度就是很不錯的成績，而且政府為了刺激經(jīng)濟(jì)的增長，不排除還會使用一些導(dǎo)致稅收減收的政策和措施。因此，靠經(jīng)濟(jì)稅源增加來使稅收維持高增長的可能性不大。（2）從稅收彈性系數(shù)看， 由于我國的稅制結(jié)構(gòu)是以商品流轉(zhuǎn)稅為主體，其計(jì)稅依據(jù)為商品流轉(zhuǎn)額且實(shí)行比例稅率，因此，從理論上講，商品流轉(zhuǎn)稅的收入最多只能是與GNP同步增長，而不可能超過GNP的增長速度，也就是說， 在正常的情況下， 我國稅收收入的增長比例應(yīng)低于GNP的增長比例，那么作為反映稅收收入增長與GNP增長之間的比例關(guān)系的稅收彈性系數(shù)，其數(shù)值通常應(yīng)小于1.從我國的現(xiàn)實(shí)情況看，1986 年以來的大多數(shù)年份的稅收彈性系數(shù)都小于1，而1997年和1998 年的稅收彈性系數(shù)都高達(dá)1.9以上，稅收收入的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過GNP的增長速度，這顯然是不正常的，很大程度是加強(qiáng)征管、清理欠稅、挖潛增收的結(jié)果。在現(xiàn)有稅制基本不變的情況下，稅收彈性系數(shù)的提高是非常困難的。（3）從稅收征管強(qiáng)度來看，目前確實(shí)還存在偏軟偏松的現(xiàn)象， 通過加強(qiáng)征管，稅收增長還有潛力可挖。但是，應(yīng)該看到，自1994年以來，我國稅收依靠加強(qiáng)征管、挖潛增收每年平均增收近1000億元，連續(xù)幾年的超高速增長，可以說容易挖的潛力已基本挖盡，剩下的問題往往是不易解決的“老、大、難”問題，如企業(yè)欠稅中的“陳欠”、“死欠”等。因此，1999年仍想保持稅收收入高速增長，除非稅收征管有飛躍性的突破。

　　鑒于以上分析，我們認(rèn)為1999年稅收收入增長目標(biāo)不宜定得太高，而應(yīng)以可靠的經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)，在實(shí)踐中，實(shí)際上就是處理好稅收計(jì)劃與依法征稅的問題。

　　目前稅收計(jì)劃與依法征稅之間，還是存在較尖銳的矛盾，主要是：（1）需要與可能之間存在矛盾。這些年來， 稅收計(jì)劃的制定主要是根據(jù)財(cái)政支出的需要來確定稅收收入的任務(wù)，而不是以經(jīng)濟(jì)增長為依據(jù)，這樣，由于長期以來財(cái)政收支處于緊運(yùn)行狀態(tài)，收支缺口很大，于是稅收任務(wù)只好年年加碼。（2）主觀與客觀之間存在矛盾， 這主要表現(xiàn)在稅收計(jì)劃的制定方法上。我國稅收計(jì)劃是采用“基數(shù)比例法”，即“基數(shù)＋積極性”的方法確定的，而這些年來，我國稅收收入來源的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，包括稅收來源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、國民收入分配結(jié)構(gòu)等都已經(jīng)發(fā)生了很大變化，而我國的稅制結(jié)構(gòu)并沒有作相應(yīng)的調(diào)整，仍沿用“基數(shù)比例法”來制定稅收計(jì)劃，顯然是脫離實(shí)際和缺乏科學(xué)依據(jù)的。（3）宏觀與微觀之間存在的矛盾。 我國的稅收計(jì)劃通常是自上而下地確定和下達(dá)，這樣一來，即使從宏觀看稅收負(fù)擔(dān)總水平是合理的，但具體到各地區(qū)、各行業(yè)、各企業(yè)的微觀稅負(fù)則不見得是合適的，結(jié)果往往導(dǎo)致苦樂不均。

　　稅收計(jì)劃的制定缺乏合理依據(jù)和科學(xué)性，但它的執(zhí)行卻是具有很強(qiáng)的剛性，尤其是計(jì)劃的完成與稅務(wù)部門工作人員的獎懲、職務(wù)升降等切身利益緊密相關(guān)，這時，當(dāng)稅收計(jì)劃與依法征稅產(chǎn)生矛盾時，往往是稅收計(jì)劃被放到優(yōu)先的位置，依法征稅反而服從于稅收計(jì)劃，這會導(dǎo)致諸多弊端的產(chǎn)生：首先，這種做法破壞了法制，違背了稅收的本質(zhì)要求。依法治稅是法治國家和市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，如果計(jì)劃任務(wù)超過了實(shí)際的可能，但在計(jì)劃是硬任務(wù)、權(quán)大于法的情況下，為完成任務(wù)而征過頭稅、貸款繳稅、包稅、“寅吃卯糧”、甚至直接造假賬、虛填稅單、虛報(bào)虛收等現(xiàn)象就有可能發(fā)生。稅收的強(qiáng)制性、無償性和固定性等本質(zhì)特征，集中體現(xiàn)在稅法的執(zhí)行上，一旦把完成稅收任務(wù)置于依法征稅之上，必然會產(chǎn)生亂收稅，稅法的嚴(yán)肅性和規(guī)范性就會受到嚴(yán)重破壞。其次，這種做法還會影響公平稅負(fù)原則的貫徹，采用“基數(shù)比例法”分配稅收計(jì)劃，使得一些稅源相對貧乏的地區(qū)為了完成任務(wù)，不惜層層加碼，收過頭稅，稅負(fù)偏重，有的地方已經(jīng)影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至是社會的穩(wěn)定。而稅源相對寬裕的地區(qū)，則怕因超額完成任務(wù)而導(dǎo)致來年任務(wù)加重，因而采取有稅不收、緩收、任意減免等手段“藏富于民”，結(jié)果是稅負(fù)偏輕，這必然會影響到市場經(jīng)濟(jì)條件下的公平競爭。

　　因此，要把稅收的增長建立在可靠的經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上，目前最為關(guān)鍵的是改革稅收計(jì)劃的制定和執(zhí)行：（1 ）稅收計(jì)劃目標(biāo)應(yīng)更主要地依據(jù)經(jīng)濟(jì)的增長速度和稅源的結(jié)構(gòu)變化，而不是財(cái)政支出的需要； （2）積極探索和建立適合我國國情的稅收能力評估辦法，改革目前稅收計(jì)劃的編制方法，把稅收管理和考核的重點(diǎn)放在是否依法征稅、應(yīng)收盡收方面。（3）在完成計(jì)劃任務(wù)與依法征稅產(chǎn)生矛盾時， 應(yīng)該對計(jì)劃進(jìn)行修訂，在任何情況下，都不能違反稅法的規(guī)定征稅。

　　二、稅收應(yīng)為經(jīng)濟(jì)增長助一臂之力

　　稅收增長以經(jīng)濟(jì)的增長為基礎(chǔ)，反過來，稅收也可以為經(jīng)濟(jì)的增長助一臂之力。目前，我國為刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長，主要實(shí)行增發(fā)國債、擴(kuò)大國家預(yù)算內(nèi)投資，以刺激國內(nèi)需求， 拉動經(jīng)濟(jì)的增長， 我們認(rèn)為1999年除繼續(xù)加強(qiáng)這方面的工作外，也可以考慮通過稅收政策來刺激經(jīng)濟(jì)：（1）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“費(fèi)改稅”工作。 從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的角度來說，目前應(yīng)實(shí)行減稅的政策來刺激經(jīng)濟(jì)，但我國目前企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因還是在于稅外負(fù)擔(dān)太多，據(jù)計(jì)算，1995年全國稅收收入6083億元，占GDP的10.4 ％， 而各項(xiàng)政府收費(fèi)約為8706 億元（其中預(yù)算內(nèi)收費(fèi)502億元，社會保險費(fèi)2361億元，預(yù)算外收入3843億元， 制度外收入約2000億元），占GDP的14.9％，政府收費(fèi)約為稅收的1.5倍。從各地的調(diào)查材料看，所反映的情況也大多如此。因此，通過“費(fèi)改稅”工作，首先應(yīng)該達(dá)到降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的目的，這實(shí)際上是與通過減稅來刺激經(jīng)濟(jì)具有同樣的效果；其次，要規(guī)范政府的收入機(jī)制，徹底割斷收費(fèi)對經(jīng)濟(jì)稅源的侵蝕，從而保證稅收增長有一個長期、可靠的基礎(chǔ)；第三，要適時建立起完善的地方稅制，使各級政府的正常開支都有穩(wěn)定、規(guī)范的稅收來保證。（2）適當(dāng)調(diào)低增值稅稅率。 目前我國增值稅稅率與世界各國相比，顯得偏高，這會帶來以下問題：一是在目前企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍較低的情況下，過高的稅率使得企業(yè)的回旋余地很小，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是過高的稅率，使得偷逃稅的誘惑力增大，偷逃稅的比例增多，加大了稅收征管的難度；三是過高的增值稅稅率，不利于稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。建議將現(xiàn)行的基本稅率從17％降低到10％～12％，同時擴(kuò)大增值稅、消費(fèi)稅的征收范圍，加強(qiáng)對偷逃稅的打擊，走低稅率、寬稅基的路子。（3）結(jié)合1999年經(jīng)濟(jì)增長速度，適當(dāng)調(diào)低稅收增長目標(biāo)， 特別是前幾年已經(jīng)出現(xiàn)收過頭稅地區(qū)的收入增長目標(biāo)。（4 ）適當(dāng)提高成套機(jī)器設(shè)備、高新技術(shù)產(chǎn)品等的出口退稅率，以刺激高附加值商品的出口。同時，降低購買住宅、汽車所收取的稅費(fèi)，以刺激消費(fèi)需求，拉動經(jīng)濟(jì)的增長。

　　總之，目前可以考慮采取更為積極的稅收政策，為經(jīng)濟(jì)增長助一臂之力，而經(jīng)濟(jì)增長了，也就意味著“蛋糕”做大了，稅收的增長也就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　三、簡化稅制、加強(qiáng)征管，繼續(xù)挖掘稅收增長的潛力

　　目前，我國稅收增長的潛力究竟還有多少可以挖掘？應(yīng)該說這是由多方面的因素共同決定的，如果僅僅根據(jù)理論上的測算，用各稅的理論稅基乘上法定稅率的乘積作為應(yīng)收稅額，減去我國目前的實(shí)際稅收征收額，估計(jì)我國還有4000億元左右的潛力。然而這畢竟只是理論上的測算，不可能全部轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的稅收收入。首先，由于我國現(xiàn)行稅法中還存在不少稅收優(yōu)惠和減免項(xiàng)目，有的是從應(yīng)稅項(xiàng)目中有所扣除，有的是享受優(yōu)惠稅率等等，這自然會使一部分理論上應(yīng)收的稅款收不上來；其次，由于我國稅收征管水平還相對落后，偷逃稅、避稅、騙稅等稅收流失不可能完全杜絕，即使在美國這樣稅收征管水平較高的國家，完全遵守稅法納稅的比率也只有約87 ％，　 每年因偷逃稅而導(dǎo)致的稅收流失在1000億美元以上，因此，客觀上總有一部分理論上應(yīng)收的稅款是收不上來的；第三，目前我國政府收費(fèi)項(xiàng)目太多、太亂、太重，在很大程度上已經(jīng)嚴(yán)重侵蝕了稅基，理論上的稅基實(shí)際上已經(jīng)沒有那么多，正如我們前面所述，政府各項(xiàng)收費(fèi)約8706億元，占到GDP的14.9％， 約為稅收的1.5倍，這樣稅費(fèi)合計(jì)，已占GDP的25％以上，如果再按理論上的應(yīng)收稅額應(yīng)收盡收，納稅人的負(fù)擔(dān)將根本無法承受從企業(yè)微觀層次看，我們也能很清楚地看到收費(fèi)對稅基的侵蝕，例如企業(yè)交納各種收費(fèi)后，企業(yè)的利潤就會相應(yīng)減少，這直接侵蝕了企業(yè)所得稅的稅基。因此，目前收費(fèi)對稅基的侵蝕，也是稅收不可能做到應(yīng)收盡收的原因之一。另外，由于經(jīng)濟(jì)形勢困難和企業(yè)改革滯后，稅法的執(zhí)行也難免受到影響，例如一些經(jīng)營困難的國有企業(yè)的欠稅，如果稅務(wù)部門加大清欠力度，企業(yè)只能用本就十分緊張的生產(chǎn)經(jīng)營資金甚至是貸款來繳稅，對經(jīng)濟(jì)造成很大的負(fù)面影響。

　　當(dāng)然，稅收增長的理論潛力雖然不能完全挖掘出來，但也不是說我們就可以無所作為。只要我們在簡化稅制、加強(qiáng)征管方面再下苦功，稅收還是有一定的潛力可挖的。

　　目前我國稅制趨于繁雜的原因在很大程度上是稅收優(yōu)惠減免太多、太濫，這一方面侵蝕了稅基，導(dǎo)致大量稅收流失，另一方面也容易引起地區(qū)間稅負(fù)不公，影響公平競爭，有的還引發(fā)套取稅收優(yōu)惠的假合資、合作企業(yè)的出現(xiàn)。我們認(rèn)為，當(dāng)前簡化稅制主要就是盡量減少并規(guī)范稅收優(yōu)惠和減免：（1）逐步取消地區(qū)優(yōu)惠， 實(shí)現(xiàn)全國各地區(qū)的稅政統(tǒng)一、稅負(fù)公平；（2）盡量減少優(yōu)惠和減免，對確有必要保留的， 應(yīng)在稅法中統(tǒng)一規(guī)定，主要限于體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)惠和減免；（3 ）稅收優(yōu)惠和減免的方式，應(yīng)主要采用加速折舊、投資抵免等形式；（4 ）建立我國的稅式支出制度，使由于實(shí)行稅收優(yōu)惠和減免而減少的稅收收入在國家預(yù)算中得到反映，并接受立法機(jī)關(guān)和公眾的監(jiān)督，以便更準(zhǔn)確地評估稅收優(yōu)惠和減免的社會、經(jīng)濟(jì)效益。

　　在加強(qiáng)征管方面，關(guān)鍵是征管制度的建設(shè)和堵住各種漏洞：（1 ）制定稅收基本法和一系列與《稅收征管法》配套的綜合征管法規(guī)，建立嚴(yán)密的稽核組織和制度，強(qiáng)化稅務(wù)稽核和稅務(wù)司法工作；（2 ）樹立“嚴(yán)管重罰”的治稅思想，加大對偷、逃、抗稅等行為的打擊力度，增強(qiáng)稅法的強(qiáng)制性和威懾力；（3）加快稅收征管的現(xiàn)代化建設(shè)， 實(shí)行增值稅專用發(fā)票的交叉稽核，建立出口退稅計(jì)算機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)；（4 ）花大力氣提高稅務(wù)部門工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)；（5 ）針對目前比較突出的稅收流失漏洞，進(jìn)行專項(xiàng)治理，如結(jié)合稅務(wù)登記證的換證工作，進(jìn)行清理漏征漏管戶的專項(xiàng)工作；針對商業(yè)流通環(huán)節(jié)增值稅零負(fù)申報(bào)比較多的情況，加大商業(yè)增值稅的專項(xiàng)檢查；全面清理稅收優(yōu)惠和減免，不符合規(guī)定的要立即取消，已經(jīng)到期的要及時恢復(fù)征稅等等。

　　總之，目前我國稅收增長面臨許多的困難，形勢相當(dāng)嚴(yán)峻，但是，只要我們嚴(yán)格地按照客觀規(guī)律辦事，把稅收增長建立在可靠的經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)上，科學(xué)的制定和分配稅收計(jì)劃，采取堅(jiān)決措施簡化稅制、加強(qiáng)征管，努力挖掘稅收潛力，稅收工作必能百尺竿頭，更進(jìn)一步。