十六屆五中全會(huì)上，黨中央提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，這是落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大戰(zhàn)略舉措。但我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾還沒(méi)有消除，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的任務(wù)仍然相當(dāng)艱巨。近年來(lái)開(kāi)展的農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域一場(chǎng)深刻的變革，已經(jīng)取得了積極成果。2005年底，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決議，從2006年1月1日起廢止1958年通過(guò)的農(nóng)業(yè)稅條例，中國(guó)的農(nóng)業(yè)稅由免征轉(zhuǎn)為徹底取消。我一直認(rèn)為，稅費(fèi)改革的真正內(nèi)涵不是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是調(diào)整國(guó)民收入再分配格局[1].免征或取消農(nóng)業(yè)稅是惠民利民的重大舉措，但這只是農(nóng)村稅費(fèi)改革邁出的第一步。免征農(nóng)業(yè)稅對(duì)于一些農(nóng)業(yè)稅在其財(cái)政收入中占比重較大的地區(qū)和縣市，無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生較大的影響。從了解到的一些地區(qū)的實(shí)際情況看，免征農(nóng)業(yè)稅解決的問(wèn)題可能沒(méi)有引發(fā)和凸顯出來(lái)的問(wèn)題多。這也就使得深化農(nóng)村改革勢(shì)在必行，同時(shí)為調(diào)整國(guó)民收入分配格局，轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供了新的契機(jī)?，F(xiàn)僅就一些地區(qū)免征農(nóng)業(yè)稅后引發(fā)和凸顯出來(lái)的問(wèn)題、根源及解決思路提出個(gè)人的看法。

　　一、一些地區(qū)免征農(nóng)業(yè)稅后引發(fā)和凸顯出來(lái)的問(wèn)題

　?。ㄒ唬┟庹鬓r(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)稅占財(cái)政收入比重較大的地區(qū)，在總體財(cái)力中，上級(jí)補(bǔ)助收入占的比重不斷上升，已從“吃飯財(cái)政”淪為名副其實(shí)的“要飯財(cái)政”。

　　西北某貧困縣，2002年當(dāng)年可用財(cái)力為13850萬(wàn)元，其中省補(bǔ)助收入11427萬(wàn)元，占可用財(cái)力的82.5%；2003年當(dāng)年可用財(cái)力14968萬(wàn)元，其中省補(bǔ)助收入12559萬(wàn)元，占可用財(cái)力的83.9%；2004年當(dāng)年可用財(cái)力17449萬(wàn)元，省補(bǔ)助收入15734萬(wàn)元，占可用財(cái)力的90.2%；2005年預(yù)計(jì)當(dāng)年可用財(cái)力10983萬(wàn)元，省補(bǔ)助收入10529萬(wàn)元，比重高達(dá)95.9%.該縣34.93萬(wàn)人，財(cái)政供養(yǎng)人口8681人，占全縣人口的2.49%.縣級(jí)財(cái)政的所有收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠發(fā)全縣干部的工資。只能發(fā)2-3個(gè)月的工資。

　　該縣2004年財(cái)政赤字4869多萬(wàn)元，如包括挪用的1000多萬(wàn)元的專款，赤字共6000多萬(wàn)元。2004年底累積債務(wù)達(dá)6836萬(wàn)元。2005年財(cái)政的實(shí)際支出預(yù)計(jì)為18928.5萬(wàn)元，支出的主要部分為：人頭費(fèi)（9435萬(wàn)元），公用經(jīng)費(fèi)（2664萬(wàn)元），上年結(jié)轉(zhuǎn)的專項(xiàng)資金（3887萬(wàn)元），稅費(fèi)改革的中央轉(zhuǎn)移支付非支不可的農(nóng)村中小學(xué)危房改造（301萬(wàn)元）、村社干部報(bào)酬（191萬(wàn)元）、鄉(xiāng)村道路、優(yōu)撫等（641萬(wàn)元）；預(yù)算執(zhí)行中要求縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的計(jì)劃生育（462.5萬(wàn)元）、封山育林、救災(zāi)、低保（城市）、防疫、口蹄疫防治、世界銀行貸款本息、醫(yī)療保險(xiǎn)等1347萬(wàn)元。收支缺口預(yù)計(jì)將達(dá)到近8000萬(wàn)元，還還不算沒(méi)有能力執(zhí)行的農(nóng)村新型合作醫(yī)療配套資金118萬(wàn)元。

　　免征農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政收支情況又怎樣呢？在該縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的地方稅收全部上繳縣級(jí)財(cái)政，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年沒(méi)有任何財(cái)政收入。鎮(zhèn)上每年除了支付干部工資和辦公經(jīng)費(fèi)外，無(wú)法再有其他支出。干部工資和正常辦公經(jīng)費(fèi)（1人1年600元的標(biāo)準(zhǔn)）完全靠縣財(cái)政撥付。這種情況也不僅僅發(fā)生在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，廣東某鎮(zhèn)，現(xiàn)在鎮(zhèn)政府唯一可支配資金是超生子女社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)20萬(wàn)元，市政府每月劃撥給鎮(zhèn)辦公經(jīng)費(fèi)4000元，鎮(zhèn)級(jí)收入大縮水，而各項(xiàng)支出依舊[2].

　　一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政。現(xiàn)在財(cái)政全歸縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的財(cái)政基礎(chǔ)已經(jīng)喪失殆盡。

　　（二）為完成財(cái)政收入的任務(wù)，彌補(bǔ)收支缺口，地方財(cái)政部門(mén)加大對(duì)行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入等非稅收入的征收力度以增加入庫(kù)數(shù)額，造成了非稅收入的比重上升，“免稅興費(fèi)”的傾向有所抬頭。

　　我曾經(jīng)認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅這兩個(gè)稅種，免除了征稅成本，也就鏟除了“搭車”收費(fèi)的根基和平臺(tái)[3]，現(xiàn)在看來(lái)，這種認(rèn)識(shí)過(guò)于主觀，對(duì)形勢(shì)的判斷過(guò)于樂(lè)觀。財(cái)政財(cái)政，有“財(cái)”才有“政”，為了?！罢?，必須斂錢(qián)。稅收收入沒(méi)有了，只有在非稅收入上做文章。上述西北地區(qū)某縣，在財(cái)政收入中，非稅收入占一般預(yù)算收入的比重不斷上升，2002年占34.3%，2004年占45.6%，2005年預(yù)計(jì)占57.7%.

　　非稅收入基本上都用于原收費(fèi)單位的費(fèi)用支出，形成了財(cái)政收入數(shù)字上去了，但可支配財(cái)力卻上不去的狀況。

　　收費(fèi)當(dāng)中的一種是行政性收費(fèi)收入中的人口和計(jì)劃生育行政性收費(fèi)收入，即超生子女的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，該縣按當(dāng)?shù)厝司兪杖氡壤?0%，一對(duì)夫婦雙方連征7年，2000年一個(gè)計(jì)劃外二孩應(yīng)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)5195元，2001年為5485元，2002年5859元，2003年6098元，2004年一個(gè)計(jì)劃外二孩應(yīng)繳納的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)增到6388元。2004年該縣全年共收繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)40多萬(wàn)元，但在地區(qū)排名仍落后，于是2005年加大了清欠力度，到7月份已經(jīng)收上了180多萬(wàn)元。其中收繳往年拖欠款87萬(wàn)元，新增58萬(wàn)元。2005年以前，收繳的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)10%繳縣計(jì)生局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自留90%.2005年后，不再上繳縣，收支兩條線，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的47%用于農(nóng)村獨(dú)生子女戶和二女戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)，20%為辦公費(fèi)用；30%用于工作人員的獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼。

　　中部地區(qū)一個(gè)縣，2004年一個(gè)計(jì)劃外二孩最少繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)21900元。據(jù)當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)講，在實(shí)際操作中，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)并沒(méi)有及時(shí)全部繳入國(guó)庫(kù)，坐收坐支現(xiàn)象突出，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的最終使用權(quán)還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中有鎮(zhèn)村干部的獎(jiǎng)金和村里的分成部分[4].

　　另外，在一些地區(qū)，將“一事一議”變成固定收費(fèi)，將“兩工”強(qiáng)行以資代勞，農(nóng)用車管理、生豬屠宰、農(nóng)民建房、土葬村民繳納土葬費(fèi)的罰款等，成為農(nóng)村“亂收費(fèi)”的新源頭，“免稅興費(fèi)”的傾向有所抬頭。

　?。ㄈｍ?xiàng)資金被挪用，配套資金無(wú)法落實(shí)。

　　有的地方政府連“要飯財(cái)政”也維持不下去，最后是擠占挪用專項(xiàng)款，有的縣一年挪用上千萬(wàn)元專項(xiàng)款來(lái)發(fā)工資，第二年再用新的專項(xiàng)款來(lái)補(bǔ)上，來(lái)化解。

　　項(xiàng)目往往要求地方政府配套費(fèi)用，但屬于“要飯財(cái)政”的地方政府往往不可能提供配套資金。其結(jié)果不是作假，就是把項(xiàng)目放在不太貧困的地方。如真要配套，向群眾籌，則必然增加群眾負(fù)擔(dān)；從銀行籌，則形成新的掛帳。

　　（四）圍繞農(nóng)村土地的利益問(wèn)題成為焦點(diǎn)。

　　地方財(cái)源的枯竭使得各個(gè)利益相關(guān)方都把目光集中在農(nóng)村的土地上：農(nóng)戶通過(guò)各種方式來(lái)占取宅基地；據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2004年全國(guó)村莊用地2.48億畝，按當(dāng)年年度農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，人均村莊用地高達(dá)218平方米，約是特大城市人均用地面積的2到3倍，比我國(guó)城市人均用地面積最高限額還多98平方米。更值得關(guān)注的是，村和社以土地補(bǔ)償費(fèi)作為集體收入的來(lái)源，政府來(lái)征地，企業(yè)通過(guò)政府和村來(lái)占地。改變土地用途，借“地”生財(cái)，是目前許多地方財(cái)政走出“赤字”困境的絕招。這種行為已經(jīng)對(duì)農(nóng)村的社會(huì)秩序帶來(lái)了大的隱患。許多地方頻繁發(fā)生圍繞土地出讓金產(chǎn)生的沖突，而矛盾的主要焦點(diǎn)就是土地征地款的分配問(wèn)題，如果任憑這種情況發(fā)生，必將給社會(huì)帶來(lái)不安。

　?。ㄎ澹┟庹鬓r(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)未來(lái)的走向形成挑戰(zhàn)，基層干部和群眾之間的關(guān)系發(fā)生了變化，但傳統(tǒng)的管理模式依舊占據(jù)統(tǒng)治地位。

　　在稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅和其他收費(fèi)是農(nóng)民與國(guó)家之間的重要紐帶，是政府與農(nóng)民之間談判的籌碼。但在免征農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民不怕干部了，鄉(xiāng)村干部失去了一個(gè)社會(huì)控制的最有力的手段。但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也不需要為收稅費(fèi)來(lái)求村組干部和農(nóng)民了，似乎可以不干事了。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村有適合其規(guī)模的該為老百姓提供的基本的公共品和公共服務(wù)，如果說(shuō)稅費(fèi)改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運(yùn)行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這顯然與稅費(fèi)改革的初衷相違。現(xiàn)在的情況是以往傳統(tǒng)的干群關(guān)系發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織應(yīng)由統(tǒng)治型的管理模式轉(zhuǎn)為服務(wù)型，可是傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機(jī)制仍占據(jù)主導(dǎo)地位。從上到下，對(duì)各級(jí)政府的管理模式仍是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法，用行政命令的手段，把各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政稅收任務(wù)、招商引資）和社會(huì)指標(biāo)由上而下，層層分解，把完成任務(wù)和政績(jī)、考核以及經(jīng)濟(jì)收益掛鉤，帶有很強(qiáng)的行政強(qiáng)制性?，F(xiàn)在為構(gòu)建和諧社會(huì)，地方上又把阻止上訪、防止媒體暴光作為第一要?jiǎng)?wù)，中國(guó)傳統(tǒng)的自上而下、“一竿子插到底”、管理型的治理結(jié)構(gòu)還沒(méi)有退出歷史舞臺(tái)。

　　二、一些地區(qū)免征農(nóng)業(yè)稅后引發(fā)和凸顯的問(wèn)題的根源

　　出現(xiàn)以上問(wèn)題的重要原因大致可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

　?。ㄒ唬﹪?guó)民收入分配格局扭曲，“條條”與“塊塊”的關(guān)系、中央與地方、地方的上級(jí)層次與基層之間的利益格局嚴(yán)重失衡，突出表現(xiàn)為稅收的分享結(jié)構(gòu)嚴(yán)重向城市、向政府的上級(jí)層次傾斜。

　　1994年通過(guò)分稅制改革形成中央和地方權(quán)力的重新劃分，隨著這一改革的推進(jìn)，大大地解決了改革之初財(cái)政分配關(guān)系中“兩個(gè)比重”過(guò)低的問(wèn)題，但也在一定程度上造成地方各級(jí)的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的扭曲。總的態(tài)勢(shì)是財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。上邊對(duì)下邊是光給政策不給錢(qián)，基層的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的過(guò)度供給（各個(gè)垂直部門(mén)為做工作、實(shí)現(xiàn)政績(jī)而布置下來(lái)的各項(xiàng)任務(wù)）和嚴(yán)重短缺（該干的事沒(méi)有錢(qián)干）并存。各種政府部門(mén)由自身的利益驅(qū)動(dòng)，向農(nóng)民伸手，最終把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，觸犯農(nóng)民的利益，造成農(nóng)民與集體，農(nóng)民與地方政府的糾紛，甚至抗?fàn)帯?/p>

　　從2003年起，幾個(gè)主體稅種實(shí)行省、市、縣共享，并且提高了對(duì)縣一級(jí)的上劃比例?？h級(jí)政府從國(guó)稅中得到的分成比例，增殖稅從25%降到20%.縣級(jí)政府從地稅中得到的分成比例，營(yíng)業(yè)稅從100%降到50%；個(gè)人所得稅從50%降到15%；企業(yè)所得稅從50%降到15%；城市建設(shè)維護(hù)稅從70%降到50%，加之取消農(nóng)業(yè)稅，使縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源更趨薄弱，財(cái)政自給能力進(jìn)一步降低。就目前的財(cái)政體制看，已不能被稱作真正意義上的分稅制，縣級(jí)政府除了營(yíng)業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅外，幾乎是一些沒(méi)有什么發(fā)展?jié)摿Α⒍惢〉亩惙N，有增長(zhǎng)潛力的所得稅，先是被劃為共享稅，現(xiàn)在共享的比例又進(jìn)一步向縣以上調(diào)整?？h及縣以下的財(cái)力進(jìn)一步減少，但要保障的方面越來(lái)越多。

　　縣域經(jīng)濟(jì)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐和聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的平臺(tái)和主戰(zhàn)場(chǎng)，它應(yīng)是最有活力的經(jīng)濟(jì)。但一種幾乎完全依靠上級(jí)補(bǔ)助維持運(yùn)轉(zhuǎn)的縣域財(cái)政，靠擠占項(xiàng)目資金勉強(qiáng)度日的縣域財(cái)政，是沒(méi)有生命力和發(fā)展動(dòng)力的財(cái)政體系，無(wú)法為縣域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展起到支撐作用。如果聽(tīng)任上述趨向發(fā)展，這顯然與科學(xué)的發(fā)展觀、以人為本的可持續(xù)發(fā)展的思路相悖。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)也很將難以實(shí)現(xiàn)。

　?。ǘ┬姓芾眢w制的改革滯后，部門(mén)既得利益固化的局面沒(méi)有得到改觀。

　　迄今為止，我國(guó)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)資金占很大比重，市場(chǎng)配置資源的比重在縮小。據(jù)從有關(guān)部門(mén)了解，中國(guó)2004年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額約1萬(wàn)億元多一點(diǎn)，其中稅收返還占40%，實(shí)際轉(zhuǎn)移支付約6000億元。在這6000億元當(dāng)中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占57%，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付僅占43%；在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付不到750億元，占財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的29%，僅占實(shí)際轉(zhuǎn)移支付的12%.財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的其余部分用于調(diào)整工資補(bǔ)貼，農(nóng)村稅費(fèi)改革，以及縣鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)貼、民族地區(qū)補(bǔ)貼等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支配權(quán)掌握在中央各部門(mén)手中，一些部、委、辦掌握著大量的專項(xiàng)資金，擁有資源的配置權(quán)，而且支配資源的權(quán)力越來(lái)越大。如：農(nóng)口投資，都是投到一個(gè)縣這一、二千平方公里，但林業(yè)部門(mén)管林業(yè)投資，農(nóng)業(yè)部門(mén)管農(nóng)業(yè)投資，水利部門(mén)管水利投資，部門(mén)利益的影響和條塊分割嚴(yán)重，條條專政導(dǎo)致地方事權(quán)的分割，市場(chǎng)配置資源的作用無(wú)法得到有效發(fā)揮。這種體制使得地方上要千方百計(jì)來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目。尤其是貧困地區(qū)，有項(xiàng)目才能生存。有的貧困縣的縣委書(shū)記沉痛地講，“跑項(xiàng)目的學(xué)問(wèn)太大，但不跑又不行。我們只有盯著項(xiàng)目，犯錯(cuò)誤才有條件。沒(méi)有項(xiàng)目，我們連犯錯(cuò)誤的資格都沒(méi)有?！?/p>

　　如果追求政府的各種優(yōu)惠政策或資源成為許多部門(mén)或市場(chǎng)主體的重要目標(biāo)，而政府部門(mén)控制的資源的投放又是“專項(xiàng)性”的，即把這部分專項(xiàng)資金給哪些地區(qū)、部門(mén)或市場(chǎng)主體的權(quán)力掌握在一些政府部門(mén)和一些人的手中，決策具有很強(qiáng)的隨意性和人為的成分，那么，嚴(yán)重的設(shè)租和尋租行為也將不可避免。專項(xiàng)資金在某種程度上已經(jīng)成為部門(mén)腐敗的根源，為毀掉一些干部創(chuàng)造了條件。

　?。ㄈ┟庹鬓r(nóng)業(yè)稅后基層政府和村組出現(xiàn)的反自治化傾向強(qiáng)化了傳統(tǒng)的管理模式。

　　基層政府的走向應(yīng)是從全能型、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府；從自上而下、行政型的政府轉(zhuǎn)向自治程度較高的政府，從統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。為此，深化農(nóng)村改革就要進(jìn)行制度創(chuàng)新。但在免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的財(cái)政收入沒(méi)有了來(lái)源，在很大程度上要靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，這反而加重了它們對(duì)上級(jí)的依賴程度，固化了自上而下的管理模式。村干部的工資改由上面支付后，村干部民選化將變成村干部官僚化。以前在各地普遍推行“村帳鄉(xiāng)管”，現(xiàn)在則進(jìn)一步提出“對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要大力推行‘鄉(xiāng)財(cái)縣管’財(cái)政管理方式”。既然村民委員會(huì)是村民自我管理的基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的職權(quán)之一是“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，現(xiàn)在由外部的“上級(jí)”單位來(lái)管理“下級(jí)”的財(cái)務(wù)，實(shí)際上是一種無(wú)奈的、與提高自治程度相反的舉措，必然強(qiáng)化自上而下的行政管理模式，反映出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級(jí)的本級(jí)層次上有效制約機(jī)制的闕如。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)行的干部考核機(jī)制及相應(yīng)的政績(jī)觀阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)換。

　　溫家寶同志曾講到，政府要從原來(lái)很多情況下直接干預(yù)或者直接管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)跳出來(lái)，要完整地認(rèn)識(shí)并掌握政府的四項(xiàng)職能——經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共管理和社會(huì)服務(wù)。我理解中央的精神是政府不應(yīng)直接參與資源的配置，直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源上所起的基礎(chǔ)性作用，著力創(chuàng)造一個(gè)有利于資源優(yōu)化配置的良好的制度環(huán)境。但實(shí)際上傳統(tǒng)的政績(jī)觀和干部考核機(jī)制仍占據(jù)主導(dǎo)地位。如東部沿海某省的一個(gè)縣級(jí)市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)的考核，共100分，分3塊：（1）雙引（引入民間資本、工商資本和外商資本），看固定資產(chǎn)投入，50萬(wàn)元以上的項(xiàng)目要有4個(gè)，其中要有1個(gè)項(xiàng)目在100萬(wàn)元以上。這個(gè)指標(biāo)占40分。（2）農(nóng)民人均純收入；占30分。（3）農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；占30分。后兩個(gè)指標(biāo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間差別不大，關(guān)鍵是招商引資，你超額1個(gè)，他超2個(gè)、3個(gè)。最后看加分。尤其外商投資開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)，比值相當(dāng)大，一好遮百丑。

　　傳統(tǒng)的發(fā)展觀、政績(jī)觀和考核機(jī)制相結(jié)合，就導(dǎo)致政府直接操縱資源的配置，直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體（企業(yè)和農(nóng)戶），干了許多不該干的事。19 90年代，政府出臺(tái)不少興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地方政策法規(guī)，鼓勵(lì)乃至強(qiáng)制基層政府推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。在政績(jī)壓力以及財(cái)政收入的激勵(lì)下，集體企業(yè)得到了非常規(guī)的發(fā)展，導(dǎo)致以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村負(fù)債沉重。近年來(lái)，地方政府又為促進(jìn)外資企業(yè)、合資企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，往往采取各種直接的經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，如為企業(yè)提供廉價(jià)的土地；減免稅收；為企業(yè)尋找貸款，甚至提供貸款擔(dān)保；幫助企業(yè)上市，甚至捆綁上市。在抓項(xiàng)目、組織勞務(wù)輸出、結(jié)構(gòu)調(diào)整等各項(xiàng)工作中，政府的不當(dāng)干預(yù)往往引發(fā)各種矛盾。群眾說(shuō)，“不怕市場(chǎng)不發(fā)育，就怕政府亂干預(yù)”。

　　三、解決上述問(wèn)題的思路

　　解決上述問(wèn)題的思路是深刻領(lǐng)會(huì)胡錦濤總書(shū)記“兩個(gè)趨向”的重要思想，明確一個(gè)前提，落實(shí)兩個(gè)基點(diǎn)。

　?。ㄒ唬┟鞔_一個(gè)基本前提

　　即把深化農(nóng)村改革和深化宏觀經(jīng)濟(jì)和政治體制的改革相結(jié)合，尤其是著力于中央和省一級(jí)的行政管理機(jī)構(gòu)的改革和縣級(jí)綜合配套改革，轉(zhuǎn)換政府的職能，更自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級(jí)層次與基層之間的利益關(guān)系，建立一個(gè)更為公平的國(guó)民收入再分配體系。

　　應(yīng)加速行政管理體制的改革，打好改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。國(guó)家應(yīng)調(diào)整既得利益格局，大幅度地減少專項(xiàng)資金，從源頭上削減中央各部門(mén)配置資源的權(quán)力，同時(shí)建立規(guī)范的橫向和縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。這樣可以減少尋租行為和決策的隨意性，有利于杜絕腐敗，提高經(jīng)濟(jì)效率，真正使財(cái)政體制能具有平衡地區(qū)間提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的能力。

　　政府職能能否改變，要看其行為能否受到有效制約。樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀則需要進(jìn)一步深化政治體制的改革，通過(guò)制度創(chuàng)新，改革干部考核機(jī)制和選拔任用機(jī)制，改變各級(jí)政府對(duì)上負(fù)責(zé)，而不是對(duì)下負(fù)責(zé)的局面，在工作中真正體現(xiàn)向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性。GDP的增長(zhǎng)率僅是結(jié)果的一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，重要的是五個(gè)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)程度，這將最終決定一個(gè)地區(qū)是否能有一個(gè)良好的制度和社會(huì)環(huán)境，是否能有一種建立在社會(huì)公正基礎(chǔ)上的可持續(xù)的增長(zhǎng)。

　?。ǘ┞鋵?shí)兩個(gè)基點(diǎn)

　　在深化宏觀經(jīng)濟(jì)和政治體制的改革這個(gè)大的前提下，農(nóng)村發(fā)展方面一是要建立農(nóng)村公共財(cái)政體系；二是改革與完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，在鄉(xiāng)村兩級(jí)建立起有效的、真正由農(nóng)民群眾參與的制衡機(jī)制。這應(yīng)是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的兩個(gè)基點(diǎn)。

　　為使縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村的機(jī)構(gòu)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，能履行為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品和社會(huì)福利的職能，必須有相應(yīng)的財(cái)力作支撐，有一個(gè)健全的財(cái)政體系為基礎(chǔ)。所需的財(cái)力可以通過(guò)以下渠道加以充實(shí)：

　?。?）調(diào)整分稅制的結(jié)構(gòu)，財(cái)政向地方讓利，保證縣及縣以下有一定的稅源；著眼于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，培植和涵養(yǎng)稅源，逐步增加縣及縣以下的財(cái)政收入，形成縣域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。

　　（2）增大體制性、制度性的轉(zhuǎn)移支付，將事權(quán)與財(cái)權(quán)一起下放，使轉(zhuǎn)移支付做到制度化、規(guī)范化、法制化，杜絕“上邊點(diǎn)菜，基層買單”的現(xiàn)象。

　　（3）深化農(nóng)村土地制度的改革，遏止地方政府以地生財(cái)、隨意支配農(nóng)民土地資源的權(quán)力。在嚴(yán)格限定國(guó)家征地行為符合“公共利益需要”的前提下，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地不征為國(guó)有，在政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的前提下，允許集體建設(shè)用地入市。讓農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)土地市場(chǎng)平等地進(jìn)行交易，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，從中獲取土地級(jí)差收益。

　　在保證財(cái)力的同時(shí)，必須加速鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革與完善，使資源能有效利用。防止資金的貪污挪用。

　?。?）在鄉(xiāng)村兩級(jí)的議政和行政之間建起一種有效的民主制衡機(jī)制。解決“老板（廣大農(nóng)民群眾）缺位”的問(wèn)題?？梢越梃b有些地方的經(jīng)驗(yàn)，做實(shí)村民代表大會(huì)制度，將其塑造成行政村的議決機(jī)關(guān)，而原來(lái)的權(quán)力機(jī)關(guān)村委會(huì)則成為具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村莊的重大事項(xiàng)由村民代表會(huì)議商議決定后，交由村委會(huì)實(shí)施。這樣，村代表不僅成了聯(lián)系村集體和村民的紐帶，而且也是村民參政議政的代理人。由村代會(huì)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)（村委會(huì)）進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，防止違背民意、權(quán)力腐敗等問(wèn)題的發(fā)生，有助于克服村級(jí)組織行政化的傾向。如果這種體制能夠成功，就可進(jìn)一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)做實(shí)，由它來(lái)監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和行政。只有在鄉(xiāng)村兩級(jí)建立起有效的制衡機(jī)制，農(nóng)村的公共財(cái)政體制才能真正落實(shí)，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才不至于流于形式。農(nóng)村基層才能真正做到“有人辦事，有錢(qián)辦事，有章理事”。

　　（2）在有條件的地方推行農(nóng)村社區(qū)股份合作制，在使村級(jí)組織有可用財(cái)力的同時(shí)，將包括土地增值收益在內(nèi)的集體資產(chǎn)收益與社區(qū)農(nóng)民的直接利益掛鉤，使農(nóng)民群眾有激勵(lì)去監(jiān)督資源的使用。

　?。?）調(diào)整地方各級(jí)干部的收入分配結(jié)構(gòu)。

　　當(dāng)前，不同地區(qū)之間，一個(gè)地區(qū)不同層級(jí)的政府之間，公務(wù)員的待遇差別極大，這種扭曲的干部收益分配體制必須改變。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層干部待遇低，任務(wù)重，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“好人不想干，能人不來(lái)干，壞人搶著干”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以使用的資源辦好事遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，可以控制的資源辦壞事綽綽有余。如果這成為一個(gè)趨勢(shì)，即正直的人當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無(wú)法維持生計(jì)，只得另覓他途，那么就會(huì)有人占據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部崗位，以權(quán)謀私，這必然造成干群關(guān)系的對(duì)立和沖突，這就是政權(quán)瓦解的潛在危險(xiǎn)。有的基層干部反映，項(xiàng)目是從下往上跑，干部是從下往上調(diào)。路線確定以后，干部就是決定性因素。如果人人都不愿意去基層，不愿去欠發(fā)達(dá)地區(qū)，解決三農(nóng)問(wèn)題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。最近中央政府提出要改革現(xiàn)行公務(wù)員職級(jí)工資制，建立國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的公務(wù)員工資制，這是正確的政策措施。但必須看到，在一些發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)提出自己的公務(wù)員工資制度的背景下，這項(xiàng)政策落實(shí)起來(lái)將有很大難度。

　　明確一個(gè)大的前提，落實(shí)兩個(gè)基點(diǎn)，轉(zhuǎn)換政府職能，自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入的分配結(jié)構(gòu)。通過(guò)調(diào)整稅收分成比例、加大制度性轉(zhuǎn)移支付和把農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的增值收益留在農(nóng)村，使農(nóng)村得以具備滿足農(nóng)民對(duì)社會(huì)公共事業(yè)基本需求的財(cái)力；通過(guò)改革和完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，則使農(nóng)村的財(cái)力能真正為民所用，從而逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間人均享受基本公共物品和社會(huì)福利的差距。這不僅是解決公平問(wèn)題，構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，從近期看，農(nóng)民不至于因病致貧，因子女上學(xué)致貧，可減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，無(wú)異于增加農(nóng)民收入，可以使農(nóng)民有資金去發(fā)展生產(chǎn)，去消費(fèi)，從而夯實(shí)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，能提高農(nóng)民的人口素質(zhì)，提升農(nóng)村人力資本的質(zhì)量，只有這樣，才能最終解決效率問(wèn)題，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的宏偉藍(lán)圖才能早日實(shí)現(xiàn)。

　　在16屆4中全會(huì)上，胡錦濤同志提出了“兩個(gè)趨向”的重要判斷，此后他又作了進(jìn)一步闡述：“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一趨勢(shì)，更加自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入分配格局，更加積極地支持‘三農(nóng)’發(fā)展。”調(diào)整國(guó)民收入分配格局，則必然要觸動(dòng)原有的既得利益格局，這只有靠深化改革才能實(shí)現(xiàn)。1986年，鄧小平同志在中央政治局常委會(huì)上的講話中曾指出，“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。事情要人來(lái)做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個(gè)角度來(lái)講，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制的改革”（《鄧小平文選》第三卷，164頁(yè)）。在20年后的今天，重新學(xué)習(xí)小平同志的這段話，感受尤為深刻。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]參看張曉山《深化農(nóng)村改革促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年1期。

　　[2]引自楊正喜唐鳴《農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)基層政權(quán)的影響》，“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代如何建設(shè)新農(nóng)村”研討會(huì)論文。

　　[3]參看張曉山《關(guān)于深化農(nóng)村改革的幾點(diǎn)思考》，《新視野》，2005年3期。

　　[4]引自王傳師《取消農(nóng)業(yè)稅后社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的寵兒》，首屆南方農(nóng)村報(bào)“中國(guó)農(nóng)村發(fā)展論壇”《三農(nóng)研究創(chuàng)新論文獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)?wù)撐募贰?/P>