當(dāng)前，我國經(jīng)濟已到了向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵階段。一方面，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整和完善，以及資產(chǎn)重組和技術(shù)進(jìn)步步伐的加快，要求現(xiàn)行增值稅制應(yīng)該適時地繼續(xù)完善。另一方面，受亞洲金融危機和國內(nèi)下崗人員繼續(xù)增多的影響，要做到擴大內(nèi)需，保證經(jīng)濟增長速度，勢必要增加政府投資支出，這又從財政上制約著增值稅制改革的力度。因此，在本課題的調(diào)研過程中，對于有關(guān)問題應(yīng)該怎么改，步子跨多大，難免出現(xiàn)各種不同的觀點。我們力求按照黨的十五大的精神，在鄧小平理論的指引下，從基本國情出發(fā)，解放思想，盡可能把本課題完成得更好一些。

　　我國自1994年稅制改革全面推行增值稅以來，已有4年多了。對于這個稅種，大多數(shù)人都給予肯定，同時也認(rèn)為需要在近年來實踐的基礎(chǔ)上繼續(xù)加以完善。也有一部分人認(rèn)為，1994年如此大面積推行增值稅，顯得過于急促了些，步子也嫌邁得稍大，否則，效果可能會更好。還有極少數(shù)人則認(rèn)為，在我國推行增值稅弊多利少，回到過去多環(huán)節(jié)全額課征的流轉(zhuǎn)稅上去，并沒有什么不好。我們認(rèn)為，盡管對這個新稅種多數(shù)人表示贊同，但是，對于不同意見，也應(yīng)認(rèn)真加以分析。

　　從我國推行增值稅的實踐來看，亦越來越顯示出它的優(yōu)越性。

　　首先反映在經(jīng)濟上，由于基本消除了傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)稅重復(fù)征稅的積弊，推動了市場經(jīng)濟的發(fā)展，促進(jìn)了資產(chǎn)重組和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，適應(yīng)了全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢?，F(xiàn)在看來，如果當(dāng)時我們不改征增值稅，則今天矛盾發(fā)展的尖銳程度，勢將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過80年代市場經(jīng)濟開始孕育時所反映出來的情況。其次反映在財政上，由于增值稅的稅基與GDP的聯(lián)系比較緊密，隨著GDP的增長，這幾年增值稅收入相應(yīng)增長較快。再加征收上的鏈條機制，不僅糾正了過去的任意減免稅和承包所造成的稅收大量流失，而且增值稅專用發(fā)票的使用也有助于堵塞偷逃稅的漏洞。這里，有個問題需要澄清。那就是在增值稅推行4年多期間，反映最為突出的是納稅人利用增值稅扣稅機制，通過偽造、虛開、代開增值稅專用發(fā)票進(jìn)行偷騙稅款的問題。這個問題，絕非如有些人所說，是由增值稅稅制本身所帶來的。因為在過去按照銷售全額課征流轉(zhuǎn)稅的年代里，納稅人利用銷貨發(fā)票，搞銷貨不開？票、大票小開（即大頭小尾）和“飛過?！保ㄟM(jìn)銷不入賬）進(jìn)行偷稅的，也同樣比比皆是。而今天增值稅的扣稅機制將銷方的銷項與進(jìn)方的進(jìn)項通過增值稅專用發(fā)票聯(lián)系起來，勾稽關(guān)系嚴(yán)密，從而可以使客觀上原來就存在的偷騙稅更加充分地被暴露出來。所以，這并非增值稅造成了偷騙稅，恰恰相反，是增值稅能夠揭露偷騙稅，從而促使通過強化征管加以堵塞。從這個意義上說，應(yīng)該是件好事?，F(xiàn)在需要研究的，乃是如何按照增值稅這個新稅種本身的特點去完善征管方法和手段，而不能仍舊沿用老的管理傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)稅的方法來管理今天的增值稅。

　　我國全面推行增值稅以來，也暴露出現(xiàn)行稅制的一些矛盾，影響了它的功能進(jìn)一步充分發(fā)揮。一是現(xiàn)行增值稅制尚存在一定程度的重復(fù)征稅現(xiàn)象。表現(xiàn)在購進(jìn)固定資產(chǎn)中所含的已征稅款不準(zhǔn)扣除，不利于高新技術(shù)企業(yè)、資源開發(fā)型企業(yè)和國有大中型企業(yè)的技術(shù)改造與技術(shù)進(jìn)步，同國家產(chǎn)業(yè)政策的矛盾越來越尖銳。二是由于增值稅的覆蓋面沒有包括全部流通領(lǐng)域，致使企業(yè)購入勞務(wù)、接受服務(wù)的支出中所含的已征稅款，除加工、修理修配外也得不到抵扣（運費已做政策性處理）。三是由于減免稅（包括先征后返等）項目過多以及行政干預(yù)，現(xiàn)行增值稅的法定稅率和實際稅負(fù)差距過大，在公平稅負(fù)、出口退稅等方面都有負(fù)面影響。此外，增值稅的征收管理過于依賴增值稅專用發(fā)票，也帶來一些問題。

　　對于上述增值稅制存在的問題，如何進(jìn)一步改革？幾年來，學(xué)術(shù)界和實際工作者都做了不少調(diào)查研究和理論探討，提出了不少好的建議。對于完善我國現(xiàn)行的增值稅制問題，我們的基本觀點是，既要講究合理性，也不能不考慮到它的可行性；既要吸取外國的先進(jìn)經(jīng)驗，也應(yīng)注意結(jié)合我國的國情。不宜急于求成，指望近期樣樣都能一步到位，還是從實際出發(fā)，先易后難，穩(wěn)步漸進(jìn)為好。

　　一、關(guān)于增值稅轉(zhuǎn)型問題

　　增值稅的稅基是貨物和勞務(wù)的增值額。由于稅基的價值構(gòu)成不同，增值稅分成三種類型：稅基價值構(gòu)成中包括固定資產(chǎn)的，由于其總值與國民生產(chǎn)總值一致，稱為生產(chǎn)型增值稅；將生產(chǎn)型增值稅稅基中的固定資產(chǎn)部分隨折舊逐步排除的，由于其總值與國民收入一致，稱為收入型增值稅；將生產(chǎn)型增值稅稅基中的固定資產(chǎn)一次排除的，由于其總值與全部消費品總值一致，稱為消費型增值稅。增值稅轉(zhuǎn)型問題，有三點需要研究：

　?。ㄒ唬┠壳把芯哭D(zhuǎn)型是否迫切首先，我們必須認(rèn)識到目前研究轉(zhuǎn)型問題是非常必要的。我國現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅已初步暴露出幾個弊端：

　　1.重復(fù)課稅因素并未完全消除，一定程度上仍然阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展。

　　2.基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)由于資本有機構(gòu)成較高，投資資本支付的增值稅得不到抵扣，等于要多付一筆“投資稅”，不利于產(chǎn)業(yè)政策的實現(xiàn)。

　　3.內(nèi)陸地區(qū)采掘業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)比重大，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)資本有機構(gòu)成較高，稅負(fù)高于沿海地區(qū)加工工業(yè)，不利于縮小地區(qū)經(jīng)濟差距。

　　4.產(chǎn)品出口成本中，由于固定資產(chǎn)價值所含已征稅款得不到退稅，等于出口產(chǎn)品背負(fù)著不予退稅的“投資稅”與人競爭，不利于擴大我國產(chǎn)品出口。反映在進(jìn)口產(chǎn)品上，由于它們比國內(nèi)產(chǎn)品少了這一筆“投資稅”而增強了競爭力。

　　由此觀之，無怪乎目前在全世界采用增值稅的國家和地區(qū)中，很少采用生產(chǎn)型增值稅的。所以我們必須統(tǒng)一思想，認(rèn)識到研究轉(zhuǎn)型的必要性。

　　有的同志提出，雖然研究轉(zhuǎn)型問題很有必要，但目前國家財政和經(jīng)濟都面臨著許多問題，轉(zhuǎn)型問題最好暫時拖一拖。我們的認(rèn)識是，將轉(zhuǎn)型問題擺上議事日程已十分迫切，不能再拖。這是基于：

　　1.比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制將在2010年建成。

　　2.？21世紀(jì)是知識經(jīng)濟競爭的年代，資本品（包括無形資產(chǎn)）的投資要負(fù)擔(dān)稅款的辦法，會削弱我國知識經(jīng)濟的發(fā)展。

　　3.21世紀(jì)我國加入WTO后，要進(jìn)一步降低關(guān)稅，開放市場。我國產(chǎn)品如仍背負(fù)著隱性的“投資稅”，無異帶著枷鎖與人賽跑，勢將越來越落后。特別是當(dāng)前我國經(jīng)濟正處在向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時刻，需要進(jìn)行資產(chǎn)重組，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步步伐，面對我國宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)從通貨膨脹轉(zhuǎn)變到通貨緊縮的形勢，有必要采取更加積極的財政政策，以利于鼓勵投資，擴大內(nèi)需，積極推進(jìn)商品出口，保證經(jīng)濟發(fā)展速度。在這個時候?qū)F(xiàn)行增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)換為消費型，已是十分迫切了。

　　（二）目前轉(zhuǎn)型有何風(fēng)險

　　目前實施轉(zhuǎn)型是會有一定風(fēng)險的。風(fēng)險之一是國家財政收入的保障；風(fēng)險之二是企業(yè)承受能力的限度。這兩個方面風(fēng)險的程度又是此消彼長的，其關(guān)鍵則在于轉(zhuǎn)型的方法。

　　一般來說，在原稅負(fù)的基礎(chǔ)上選擇生產(chǎn)型增值稅由于稅基寬，相對稅率可以定得低些；如果選擇消費型增值稅，由于稅基沒有了固定資產(chǎn)價值，相對稅率則要定得高一些。據(jù)1994年稅制改革時測算，新稅制中的增值稅基本稅率選擇生產(chǎn)型為17%，如果選擇消費型要達(dá)到23％多，相差6個多百分點?，F(xiàn)在如果要將生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型，則要基本稅率相應(yīng)調(diào)整到23%多（并沒有提高整體稅負(fù)），國家財政收入方面的風(fēng)險就基本上可以化解？。但是另一方面，各行各業(yè)納稅人之間的稅負(fù)則將由于資本有機構(gòu)成的高低不同而發(fā)生此減彼增。基礎(chǔ)工業(yè)、采用高新技術(shù)的企業(yè)資本有機構(gòu)成高，稅負(fù)下降；加工工業(yè)、一般傳統(tǒng)技術(shù)的企業(yè)資本有機構(gòu)成低，稅負(fù)上升。而后者在當(dāng)前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中面臨困難比較多，承受增加稅負(fù)的能力弱，有可能會造成破產(chǎn)戶數(shù)增加，欠稅增多，使相當(dāng)一部分稅收不上來。

　　如果在增值稅基本稅率不動的前提下轉(zhuǎn)型，亦就是降低增值稅整體稅負(fù)的前提下轉(zhuǎn)型，企業(yè)承受能力方面的風(fēng)險當(dāng)然可以基本化解，但國家財政收入的風(fēng)險程度則將加深。據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，1997年全國基建投資9？863億元，更新改造投資3870億元，共13？733億元。其中涉及增值稅征收范圍的“采掘業(yè)”、“制造業(yè)”、“電力。煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)”以及“批零貿(mào)易”部分有？7？206億元，按17％稅率換算不含稅價后計算稅額為1047億元。由于種種原因，基建投資和更新改造投資中有些支出是不能取得增值稅專用發(fā)票的（如進(jìn)口免稅的設(shè)備，各種稅費支出，土地及建筑安裝支出，貸款利息、保險費、設(shè)計、咨詢、倉儲、自營工程人工費用支出等等），再加有些基本建設(shè)單位未能移交生產(chǎn)經(jīng)營單位或不能投產(chǎn)等等，因而估計可抵扣的稅款約在800億元左右。我們暫以800億元來做文章，這就是財政要承擔(dān)的風(fēng)險。

　　這里還沒有算上固定資產(chǎn)存量的含稅金額。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》資料顯示，1996年全國工業(yè)固定資產(chǎn)原值就達(dá)52？027億元，如按增值稅基本稅率推算所含稅額就將達(dá)7？559億元，還不算商業(yè)部分。我們在研究中認(rèn)為，我國的增值稅即使轉(zhuǎn)型后亦不存在固定資產(chǎn)存量可以像1994年期初存貨那樣計算補抵稅額的問題。

　　我們亦研究了為減輕財政風(fēng)險可否實行收入型增值稅問題。但最終認(rèn)為，弊多利少。實施收入型增值稅的固定資產(chǎn)抵扣稅額總量上并沒有減少，只是最初年份可能少一些，以后逐年遞增，財政壓力越來越大。同時，生產(chǎn)型增值稅的許多問題依舊存在。而且從操作上講，拋卻了憑增值稅專用發(fā)票扣稅的鏈條機制，計算繁瑣，稅基的核實難度加大，征納成本增大。故我們把收入型增值稅排除在選擇之外。當(dāng)然，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整得快一些、經(jīng)濟效益提高，會減少財政風(fēng)險。

　?。ㄈ┰鯓涌梢允罐D(zhuǎn)型的代價小一些

　　前面大致分析了轉(zhuǎn)型的必要性和實施轉(zhuǎn)型的風(fēng)險。那么能否找到一條代價較小的轉(zhuǎn)型途徑呢？關(guān)鍵仍在于時機和方法的選擇。我們考慮有兩種選擇：

　　1.適當(dāng)調(diào)高稅率，做到一步到位。

　　結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，政府宏觀政策取向，首先應(yīng)放在擴大內(nèi)需、穩(wěn)定匯率以振興經(jīng)濟上，稅收上需要采取斷然措施，立即實施轉(zhuǎn)型。對此，我們有如下設(shè)想：

　　（1）酌情提高增值稅稅率2個百分點，即基本稅率提高到19％。這樣約可增加稅款400億元一500億元，相當(dāng)新增固定資產(chǎn)抵扣稅額的一半可以得到彌補；而傳統(tǒng)生產(chǎn)企業(yè)和商業(yè)增加的應(yīng)納稅額不致太大。

　?。?）可以考慮在2000年或2001年，對增值稅一般納稅人新增固定資產(chǎn)支付的增值稅憑增值稅專用發(fā)票在納稅時一次全額扣除，以鼓勵投資。

　?。?）新增固定資產(chǎn)抵扣的另一半則由國家財政來承擔(dān)。由于1994年期初存貨稅款、外商投資企業(yè)超原稅負(fù)返回稅款和大部分減免稅（先征后返）在1999年到期，國家財政已有可能來承擔(dān)。

　　2.結(jié)合政策取向分期分批逐步推行。？

　　上述做法比較徹底，收效快，但對財政和經(jīng)濟的振動亦大，有些影響難以預(yù)期。如果政府宏觀政策取向考慮穩(wěn)定的需要，則宜采取穩(wěn)步漸進(jìn)的方法。

　　二、增值稅的征收范圍問題

　　從理論上說，規(guī)范化的增值稅應(yīng)該覆蓋到貨物和勞務(wù)的所有領(lǐng)域。但從世界上實行增值稅的國家、地區(qū)來看，并非都是如此。結(jié)合我國情況，有些問題還需要從實際出發(fā)深入研究。

　　綜合以上的研究，我們認(rèn)為，擴大增值稅征收范圍，一要有利于促進(jìn)國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展；二要有利于加強稅收管理、增加稅收收人；三要有利于稅制簡化，解決目前存在的矛盾。

　?。ㄒ唬┠壳盃I業(yè)稅的征收范圍中，占稅源一半左右的郵電通信、金融保險、文化體育、娛樂和服務(wù)業(yè)中，與直接消費關(guān)系密切的旅店、飲食、旅游和大部分其他服務(wù)業(yè)仍可繼續(xù)征收營業(yè)稅，不必改征增值稅。

　?。ǘ┙煌ㄟ\輸、建筑、無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、不動產(chǎn)銷售和其他服務(wù)業(yè)中，與生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)系較密切的如倉儲業(yè)等也約占稅源的一半。這些行業(yè)原則上可以考慮改征增值稅。

　?。ㄈ└恼髟鲋刀惖男袠I(yè)可以逐個行業(yè)進(jìn)行測算和研究實施辦法，待適當(dāng)時機組織實施。為取得經(jīng)驗，我們建議可以在交通運輸業(yè)中先試點。因為：

　　1.？交通運輸業(yè)與生產(chǎn)、流通各行業(yè)關(guān)系密切。

　　2.該行業(yè)現(xiàn)在開出的運輸費憑證已納入增值稅管理范圍。

　　3.增值稅一般納稅人支出運輸費已按扣除率7％列做進(jìn)項稅額抵扣。

　　至于推行到其他行業(yè)，要考慮到一些進(jìn)項稅額少的特殊行業(yè)的承受能力，達(dá)到簡化稅收制度、降低征納成本、有利于稅收控管、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、增加稅收收入的目的。

　　三、關(guān)于小規(guī)模納稅人的問題

　　現(xiàn)行規(guī)定，增值稅納稅人劃分為兩類進(jìn)行征收管理?，F(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行以來產(chǎn)生了兩個矛盾了：（1）小規(guī)模納稅人的稅負(fù)明顯高于一般納稅人，尤其是從事商業(yè)的小規(guī)模納稅人（商業(yè)中一般納稅人的稅負(fù)廣西為1.7%，廣東為l.18%，北京為l.27%）。（2）同樣的貨物或應(yīng)稅勞務(wù)，一般納稅人購自小規(guī)模納稅人的，實際進(jìn)項稅額抵扣不足（約低一半以上）。

　　下面，我們綜合在廣東、廣西的實地調(diào)查取得的材料，分別提出如下意見：

　?。ㄒ唬╆P(guān)于調(diào)整征收率的問題？

　　對小規(guī)模納稅人的征收率設(shè)計，原來就偏高一些。當(dāng)時的想法可能是有利于促使它們健全會計核算，以便納入到增值稅的鏈條機制中來。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育，買方市場的開始形成，平均利潤率的降低，一般納稅人的稅負(fù)可以隨著增值率下降而下降，但小規(guī)模納稅人的征收率已固定，與其利潤率升降無關(guān)，因而兩類納稅人之間稅負(fù)差異日益擴大，這基本上已為大家所認(rèn)同。我們的調(diào)查材料亦顯示了這一點。我們的具體改進(jìn)意見是：

　　1.將固定的征收率改為可以定期調(diào)整的征收率?，F(xiàn)行規(guī)定將征收率視為全額征收的稅率。因而把它固定化。似應(yīng)看到增值稅的征收率僅屬簡易計稅的需要而非法定稅率，它是不變的稅率和可變的增值稅的乘積，因而不宜加以固定。尤其在市場經(jīng)濟發(fā)育過程中更是如此。我們建議，征收率可在每年國家公布的統(tǒng)計資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行測算，由財政部、國家稅務(wù)總局定期公布予以調(diào)整（特殊情況可臨時調(diào)整）。

　　2.至于目前的征收率定在什么水平上比較合適，我們?nèi)狈θ珖缘慕y(tǒng)計資料進(jìn)行定量分析。但從部分地區(qū)的調(diào)查材料來看，普遍認(rèn)為商業(yè)的征收率4%還是偏高了，還可以適當(dāng)調(diào)低。

　?。ǘ╆P(guān)于兩類納稅人之間交易的稅金抵扣問題

　　1.一般納稅人購買工業(yè)小規(guī)模納稅人的貨物，稅務(wù)機關(guān)代開增值稅專用發(fā)票，開票時按規(guī)定的17%計算銷項稅額，憑以扣抵稅金。對銷售貨物的小規(guī)模納稅人，則按核定征收率計算應(yīng)納稅額。因為小規(guī)模納稅人繳納的是本環(huán)節(jié)的銷售稅金，而扣抵進(jìn)項稅金則是包括各個環(huán)節(jié)的整體稅金，這樣做才合理，以利于小規(guī)模納稅人依法納稅、公平競爭。這樣做也不會發(fā)生少征多扣問題，因為就小規(guī)模納稅人而言，它不僅要按銷售金額依核定征收率計算納稅，而且還承擔(dān)著進(jìn)貨時的進(jìn)項稅金，其實際稅負(fù)一般也不低于17%.但要防止一般納稅人委托小規(guī)模納稅人虛開增值稅專用發(fā)票的現(xiàn)象，稅務(wù)機關(guān)在代開時要嚴(yán)加審核。

　　2.為堵塞目前較普遍的漏洞，對商業(yè)中的小規(guī)模納稅人不予代開增值稅專用發(fā)票。據(jù)廣東省對7個市1997年1月——？6月調(diào)查資料顯示，到稅務(wù)機關(guān)代開增值稅專用發(fā)票的有？603戶，共開出增值稅專用發(fā)票3438份，其中工業(yè)為527戶，共開出增值稅專用發(fā)票3O77份，均占90%左右，對商業(yè)不予代開增值稅專用發(fā)票的影響不大。

　　四、關(guān)于增值稅的查核手段問題

　　孤立地講單一的“以票管稅”不應(yīng)成為增值稅的管理模式。這里不是說管票不重要。恰恰相反，增值稅是通過稅款抵扣的方法計算應(yīng)納稅額的。所以對據(jù)以抵扣稅款的扣稅憑證的管理就成為增值稅管理的重要內(nèi)容。增值稅的扣稅憑證包括增值稅專用發(fā)票、海關(guān)完稅憑證、免稅農(nóng)產(chǎn)品專用收購憑證和普通發(fā)票、廢舊物資專用收購憑證、運費清算單據(jù)，其中主要的是增值稅專用發(fā)票。增值稅專用發(fā)票不僅是納稅人經(jīng)營活動中的主要商事憑證，而且是兼記銷售方納稅義務(wù)和購進(jìn)方進(jìn)項稅額的合法證明，對增值稅的計算和管理起著關(guān)鍵作用。更重要的是增值稅專用發(fā)票將一個產(chǎn)品從最初生產(chǎn)到最終消費之間各環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，保持稅負(fù)的完整，體現(xiàn)了增值稅的作用。我們要說的是，管票雖然是增值稅管理的關(guān)鍵，但是它不能完全管住納稅人的稅基。舉個例子說，納稅人申報的進(jìn)貨發(fā)票和銷貨發(fā)票內(nèi)容，通過計算機交叉稽核證明是完全真實的，也不能證明納稅人沒有偷稅。從事生產(chǎn)的納稅人可以用多報單耗或虛報各種損失的方法將多生產(chǎn)的產(chǎn)品轉(zhuǎn)入賬外，向不要增值稅專用發(fā)票的買方（小規(guī)模納稅人、消費者）銷售。從事商業(yè)的納稅人更是可以用賬外經(jīng)營、體外循環(huán)的方法偷稅。對于這樣的不法行為，不通過類似突擊盤點存貨、查對運輸記錄等方法，審查其賬務(wù)處理的真實性，是不容易管住納稅人的稅基的。所以不能將“以票管稅”視為增值稅的管理模式。

　　綜上所述，我們概括增值稅的管理模式應(yīng)該是：管賬是基礎(chǔ)（包括賬實結(jié)合），管票是關(guān)鍵（包括票賬結(jié)合），管賬與管票相結(jié)合。