內(nèi)容提要： 稅制建設(shè)必須服從和服務(wù)于各時期的政治經(jīng)濟任務(wù)需要，現(xiàn)行稅制與新時期新任務(wù)已很不相適應(yīng)，全面改革稅制已勢在必行。文章深入分析了現(xiàn)行稅制的缺欠，并對新一輪稅制改革取向和改革方略進行了系統(tǒng)研究。

　　關(guān)鍵詞：新階段  稅制改革  取向與方略

　　黨的十六大繪制了新世紀新階段我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉藍圖，對稅制建設(shè)和稅收工作提出了多方面的新要求和新任務(wù)。為落實黨的十六大賦予稅收工作的重大使命，全面改革我國稅制已是勢在必行。這些年來為完善我國稅制，政府有關(guān)當(dāng)局和廣大財稅理論工作者，已就各主要稅種的缺欠和改革對策做出多方面的研究，不少問題已基本取得共識，但從總體上，對我國現(xiàn)行稅制的缺欠和改革方略的探索尚有不足，本文試圖結(jié)合十六大報告精神，對此作進一步探索。

　　一、現(xiàn)行稅制總體的缺欠

　　1994年建立的新稅制，經(jīng)過10年的實踐表明，是非常成功的，既構(gòu)建了能夠確保稅收收入持續(xù)快速增長的機制，也發(fā)揮了應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用。稅制是十分優(yōu)化的，這一點必須給予充分的肯定。然而理論與實踐都表明，一勞永逸的、永恒優(yōu)化的稅制是不存在的。稅制建設(shè)從來都只能是為一定時期內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)，稅制建設(shè)必須服從于和服務(wù)于各個不同時期的政治經(jīng)濟需要。因此，一個國家的稅制，只有依不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展的實際態(tài)勢和所面臨的政治經(jīng)濟任務(wù)，不斷地加以改革才能持續(xù)地保持其優(yōu)化狀態(tài)，才能充分、高質(zhì)量地發(fā)揮其效能。1994年至今10年來，無論我國的經(jīng)濟社會發(fā)展或是國際環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行稅制與之已有諸多的不適應(yīng)之處，特別是對照黨的十六大的社會主義建設(shè)新階段的戰(zhàn)略部署，對稅收提出的新任務(wù)新要求，現(xiàn)行稅制的不適應(yīng)就更加突出?，F(xiàn)行稅制的不適應(yīng)，從宏觀總體上看，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┒愘M配比不協(xié)調(diào)，以費代稅、費擠稅情況嚴重，稅收發(fā)展的空間被嚴重壓縮

　　這種情況與社會主義建設(shè)新階段，需要強化稅收宏觀調(diào)控的目標(biāo)不相適應(yīng)。2000年全國預(yù)算內(nèi)財政收入總額為13395億元，其中稅收收入是12581億元。從表面上看，稅收占財政收入的比重是93% ，并不算低，稅收活動空間并沒有被擠壓，可是從政府支配的財政性資金全局來看，則不然。據(jù)不完全統(tǒng)計，2000年各種行政事業(yè)收費及各類政府基金，即預(yù)算外財政收入高達4000億元，如果把預(yù)算外財政收入與預(yù)算內(nèi)財政收入加總計算，則稅收收入占財政收入的比重只有65%，顯然稅收活動空間被嚴重擠壓了。稅費配比結(jié)構(gòu)呈這種狀態(tài)，在國際上是十分罕見的。特別在我國的市場化改革還遠沒有完成，政府的宏觀調(diào)控任務(wù)十分繁重的情況下，這種稅費制度安排顯然是非常不合理的，更是與黨的十六大提出的充分發(fā)揮稅收的宏觀調(diào)控作用的要求相背離的。

　　（二） 主體稅種的稅制要素配置過于中性化，與稅收承擔(dān)的繁重宏觀調(diào)控任務(wù)不相適應(yīng)

　　主體稅種過于中性化造成稅制宏觀調(diào)控機制弱化和丟失。面對這種情況政府有關(guān)當(dāng)局為滿足繁重的宏觀調(diào)控需要，就不得不頻繁采用行政制度等手段，出臺諸如稅收減免等政策措施。這樣做的結(jié)果雖然補救了稅制調(diào)控機制之不足，但也帶來了諸多的弊端，降低了稅收政策的規(guī)范性、穩(wěn)定性和透明度，增加了稅收調(diào)控的成本，導(dǎo)致實施稅收調(diào)控與保證財政收入之間出現(xiàn)不應(yīng)有的矛盾。西方國家的政府與學(xué)者極力實施和推崇增值稅的中性化，他們是以堅持主體稅種，即所得稅的調(diào)控功能為前題的，故在他們的稅制建設(shè)中增值稅中性與所得稅非中性化是相得益彰的。特別是在他們那里，市場機制完善，結(jié)構(gòu)調(diào)控等任務(wù)較輕，宏觀調(diào)控任務(wù)的重點在總量少的情況下，尤其如此。在我國則不然，雖然我國的稅制模式號稱是雙主體，而實際上只有流轉(zhuǎn)稅才稱得上是主體稅種，2001年我國流轉(zhuǎn)稅的收入總額占稅收收入總量比重是59.7%，而企業(yè)所得稅只占13.8%，個人所得稅的比重更低，只有6.5%，并且兩稅也存在中性化傾向。這樣在事實上就造成稅制總體的中性化，導(dǎo)致稅收宏觀調(diào)控功能弱化和短缺，從而極大的妨礙了稅制內(nèi)生調(diào)控體系的形成。這就是我國有關(guān)政府部門需要在稅法之外，頻頻作出行政制度性的稅收調(diào)控政策補充規(guī)定的根本原因。

　?。ㄈ┒惙N間的稅制要素配置不協(xié)調(diào)，時時產(chǎn)生稅種之間調(diào)節(jié)功能對沖和異化的不良后果

　　這種情況可以從以下幾組稅種之間關(guān)系上得到說明，例如土地增值稅與城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅三稅之間，前者是為了規(guī)范房地產(chǎn)市場交易秩序，扼制土地市場過分投機，也是為了調(diào)節(jié)土地增值收益而設(shè)，后兩者是為了促進合理的使用土地和保護耕地而設(shè)。從三個稅種設(shè)置的初衷看，都是必要的，其要素配置也沒有什么不妥。但把三者的作用聯(lián)系起來分析，從土地調(diào)節(jié)的總體看，不僅三稅設(shè)置目的模糊，三稅之間調(diào)節(jié)作用也發(fā)生了扭曲。土地增值稅稅率畸高，城市土地使用稅與耕地占用稅兩稅稅率畸低，前者適用的是4級超率累進稅率，最低檔稅率是30%，最高檔稅率達60%，而后兩稅適用的是定額稅率，最低稅率為0.2元，最高是大城市土地也不過10元。三個稅種的稅率這樣搭配的結(jié)果，除了對財政收入有其積極意義外，在宏觀調(diào)控作用上，卻發(fā)生了三稅的調(diào)節(jié)作用對沖和扭曲的弊端。一是由于土地增值稅的稅率畸高，拉高了二手土地市場交換的價格，政府批租的一手土地價格低，就促使人們盡可能去爭取占用耕地和購買政府第一手出讓的土地，導(dǎo)致不利于土地資源合理利用和保護耕地的后果；二是由于耕地占用稅等稅率畸低，在土地增值稅拉大了土地流通成本之后，其結(jié)果就扼制了土地正常流通，在比較利益下，暫時持有多余土地者，寧愿使自己占有的土地暫時閑置待用，也不愿轉(zhuǎn)讓出去。這就是為什么一方面圈地運動迭起，一方面又出現(xiàn)土地拍賣市場不火的重要原因。再比如企業(yè)所得稅與增值稅也存在調(diào)節(jié)功能對沖的情況。企業(yè)所得稅在稅制要素配置上，設(shè)置了不少促進投資、促進經(jīng)濟發(fā)展的政策，而增值稅卻采用了生產(chǎn)型，要素配置上采取了不利于鼓勵投資的政策，這就極大地抵消了所得稅促進投資的積極作用。

　?。ㄋ模┒愔苾?nèi)生調(diào)控機制殘缺不全

　　當(dāng)今世界運用稅收手段實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控，通常是采取兩種具體操作方式來實施。一是靠稅制內(nèi)生調(diào)控功能，通過稅收立法方式，在稅制建設(shè)中依一定的調(diào)控需要科學(xué)的搭配稅種和稅制要素，構(gòu)造起內(nèi)生的稅式宏觀調(diào)控體系來實現(xiàn)，通常包括促進經(jīng)濟增長體系、促進收入分配公平體系等等措施。二是在稅法之外，用行政制度手段，相機發(fā)布各種稅收優(yōu)惠政策的補充規(guī)定來實現(xiàn)。在法治國家中，多以前者為主要方式，后者只做補充手段。因為前種辦法不僅有利于提高政策的透明度和穩(wěn)定性，增強稅收調(diào)控作用，更是確保依法治稅的落實、防治稅收腐敗之必需。

　　一個國家在稅制建設(shè)中應(yīng)當(dāng)構(gòu)造起哪些宏觀調(diào)控體系，并沒有統(tǒng)一的模式。由于國情不同和各個經(jīng)濟發(fā)展階段任務(wù)不同，所需要構(gòu)造的調(diào)控體系數(shù)量和性質(zhì)也不同。就我國還處于社會主義初級階段的國情，及現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，特別是從黨的十六大關(guān)于全面建設(shè)小康社會目標(biāo)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新階段的戰(zhàn)略部署需要來看，在稅制建設(shè)中構(gòu)造起促進經(jīng)濟快速發(fā)展，促進西部大開發(fā)，促進科技進步經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級，促進收入分配公平等幾個宏觀調(diào)控體系是不可缺少的。然而在現(xiàn)行的稅收制度體系中，這些調(diào)控體系除了促進經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控體系比較完整外，其他的都遠沒有形成。

　　1.調(diào)節(jié)收入分配體系方面。這個體系通常是要由個人所得稅、消費稅、不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈與稅等幾個稅種協(xié)調(diào)配置，方能完整建立起來的。在我國現(xiàn)行稅制中這個體系從表面上看，除了缺少遺產(chǎn)稅與贈與稅兩稅外，稅種已基本齊全，但從實際功能來看，還很不完善，不僅調(diào)節(jié)作用還不能覆蓋個人收入運行的全過程，已有的幾種稅也存在稅基覆蓋不全，調(diào)節(jié)要素配置不合理等問題。

　?。?） 個人所得稅制采用的是綜合和分項混合型的征收制度，綜合征收僅限于工薪和工資所得，適用超額累進稅率，其余收入都按單項征收，適用單一的比例稅率。這種制度安排，不僅難以充分有效的發(fā)揮促進收入公平的作用，而且還會造成新的分配不公，呈一種逆向調(diào)節(jié)的態(tài)勢。比如儲蓄存款利息所得稅，不論存款多少，也不分存款人是貧或是富，一律適用20%稅率，這基本是一種逆向調(diào)節(jié)安排。因為每人的稅收負擔(dān)能力是很不相同的，困難者與富裕者之間一元錢的效用差別極大。對困難者來說，缺少一元錢可能就會降低生活水平，甚至溫飽受到威脅，而多一元錢就可能基本達到溫飽；而對富者來說，多一元錢少一元錢幾乎沒有任何影響。所以不分貧富、不分實際情況按一個比例征收，不僅違背稅收能力原則，更與黨的十六大關(guān)于初次分配注重效率，再分配注重公平的調(diào)節(jié)收入分配宗旨不符。

　?。?） 消費稅作為收入分配調(diào)節(jié)體系的有機組成部分，它是對個人收入處置過程不可缺少的調(diào)節(jié)手段，按理該稅設(shè)置不應(yīng)把增加財政收入放在首位，而應(yīng)著重調(diào)節(jié)收入分配，把征收重點放在富裕階層的消費上，而現(xiàn)行的消費稅卻面對生產(chǎn)，只設(shè)11個稅目，許多富裕者才有條件享受的高檔消費，如高級夜總會、五星級飯店、高級的會員俱樂部、高爾夫球等等，并沒有納入征收視野。并且僅有的幾個稅目中的稅率配置、具體品目的列舉等等，所表現(xiàn)出的調(diào)節(jié)目的也很模糊，諸如普通老百姓使用的香皂、花露水等與只有富有者才能消費的、價值幾十萬元的鉆石首飾同樣適用5%的稅率，小轎車的稅率低的只有3%.這種稅率配置不但發(fā)揮不了促進公平作用，反而會起到逆向調(diào)節(jié)作用。

　?。?） 不動產(chǎn)稅，是對個人收入轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)時進行調(diào)節(jié)的基本手段，現(xiàn)行稅制對不動產(chǎn)征收的僅有房產(chǎn)稅一個稅種，覆蓋范圍很不齊全。僅就現(xiàn)行的房產(chǎn)稅來看，不僅難以促進個人財富占有公平，比起消費稅更有逆向調(diào)節(jié)的缺欠。房產(chǎn)稅適用的是單一比例稅率，并且規(guī)定了個人所有的非營業(yè)用房一律免稅的優(yōu)惠政策，這種不分占有用房多少，也不分占有用房的質(zhì)量，占有高級別墅乃至多套豪華住宅者同占有一套普通住宅者一律免稅的做法，不僅不利于公平，更不利于愛惜每寸土地，合理使用土地，切實保護耕地的基本國策之落實。

　　2.可持續(xù)發(fā)展的稅收調(diào)控體系方面，在現(xiàn)行稅制中基本屬于空白?？沙掷m(xù)發(fā)展的稅制調(diào)控體系通常包括兩大子系統(tǒng)，即資源合理與有效利用調(diào)節(jié)體系和環(huán)境保護調(diào)控體系。現(xiàn)行稅制中涉及調(diào)控資源利用的稅種，有資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等三稅。從表面看，似乎調(diào)控體系已經(jīng)初步形成，其實相差甚遠。這三稅不僅調(diào)控范圍覆蓋有限，各稅種調(diào)控功能也存在嚴重弊端。其中土地兩稅的缺欠前邊已有分析，這里不再贅述。僅就資源稅而言，其調(diào)節(jié)范圍極狹窄，僅限于礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，其他諸多資源，如森林、草原、水源、海洋資源等等，都在調(diào)節(jié)范圍之外。對礦產(chǎn)資源的調(diào)節(jié)，也僅限于級差收益的調(diào)節(jié)，并沒有把調(diào)節(jié)的重點放在合理利用的方向上來。至于環(huán)境保護稅收調(diào)控體系則更是一片空白。當(dāng)前對環(huán)境保護的調(diào)節(jié)，基本上是借助收費來實施，處于以費代稅的狀態(tài)。用收費替代稅收調(diào)節(jié)的功能不僅作用有限，其弊端也是明顯的。

　　3.促進科技創(chuàng)新和開發(fā)利用的調(diào)節(jié)體系方面，雖然由于它涉及經(jīng)濟社會生活各個領(lǐng)域，不宜采用設(shè)立專門稅收加以調(diào)節(jié)，須通過稅制體系中相關(guān)稅種綜合運用來實現(xiàn)。但現(xiàn)行稅制體系中關(guān)于促進科教興國戰(zhàn)略落實的稅式調(diào)節(jié)，其規(guī)定還處于零散狀態(tài)，并沒有形成一個完整體系。

　　總之，宏觀調(diào)控功能不全，調(diào)控功能弱化和扭曲，是我國現(xiàn)行稅制最為突出的缺欠，為適應(yīng)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新階段強化宏觀調(diào)控的需要，為落實黨的十六大對稅收提出的諸多新任務(wù)和新要求，對現(xiàn)行稅制進行一次全面改革是十分必要的。

　　二、關(guān)于稅制改革的總體思路

　　（一）改革取向的思考

　　新一輪的稅制改革，應(yīng)以什么為取向？基于黨的十六大關(guān)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新階段戰(zhàn)略部署，及落實全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的需要，基于前邊關(guān)于我國現(xiàn)行稅制總體缺欠的分析，筆者認為，新階段的稅制改革應(yīng)以強化和健全稅制的內(nèi)生宏觀調(diào)控機制為取向。因為，10年來實踐已證明，我國稅制的收入功能較為強勁，而調(diào)節(jié)功能卻很不健全。只有盡快糾正稅制的兩種功能不對稱狀態(tài)，才能滿足新階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展之需要。才能繼1994年稅制改革之后再創(chuàng)稅收工作的新輝煌。事實上黨的十六大已為新階段稅制改革指明了方向。黨的十六大依據(jù)全面建設(shè)小康社會的需要，在經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟體制改革方面做了八大戰(zhàn)略部署，突出強調(diào)了稅收調(diào)節(jié)作用，其中有六項部署都直接、明確地規(guī)定了稅收的調(diào)控任務(wù)。特別是還專門的部署了深化財稅等體制改革，加強和完善宏觀調(diào)控體系建設(shè)的重任。要落實黨的十六大對稅收提出的新任務(wù)和新要求，只有在稅收工作中，把強化和健全稅制內(nèi)在宏觀調(diào)控功能放到突出位置上才能實現(xiàn)。所以稅制改革只能以強化和健全宏觀調(diào)控功能為取向。當(dāng)然以強化和健全宏觀調(diào)控功能為新階段稅制改革的取向，并不意味著改革可以不顧稅收收入功能的進一步完善，更不意味著可以不要保障稅收收入的必要規(guī)模。在現(xiàn)行稅制的收入功能已基本健全的條件下，新階段的改革方針應(yīng)當(dāng)是調(diào)節(jié)功能優(yōu)先兼顧收入功能。在改革中調(diào)整稅種結(jié)構(gòu)和稅制要素配置時，首先要保障建立完整強健的稅制內(nèi)生宏觀調(diào)控體系的需要，在此前提下，來確保稅收收入必要規(guī)模和增長的需要。這樣才能確保稅制改革順利的達到預(yù)期目標(biāo)，才能繼1994年稅制改革之后，再創(chuàng)新的輝煌。

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　　改革方向確定之后，改革方略就成為決定性的，如何改革才能保障建立與完善稅制內(nèi)生宏觀調(diào)控體系目標(biāo)的實現(xiàn)，對此存在兩種改革方略可供選擇：一是局部完善和調(diào)整，一是制度全面創(chuàng)新，即實施一次新的稅制改革。這兩者孰為佳？基于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新階段稅收面臨的任務(wù)，以及現(xiàn)行稅制的諸多不適應(yīng)的實際狀況；基于近些年完善稅制的經(jīng)驗，看來應(yīng)以后者為佳。因為：

　　1.造成現(xiàn)行稅制的宏觀調(diào)控功能的諸多弊端，并不僅僅是一部分稅種的缺欠所致，主要是由于稅種結(jié)構(gòu)及稅制總體上的要素配置不協(xié)調(diào)所致。這種情況表明，只有對現(xiàn)行稅制從總體上并結(jié)合費改稅的需要，依稅制改革的基本取向，綜合研究改革方案，統(tǒng)一實施，方能達到目的。這里值得一提的是，在當(dāng)前的稅制改革研究中，把稅制改革與費改稅分割開來的傾向是不妥的。費改稅雖然是理順公共分配關(guān)系，規(guī)范公共分配秩序的一項特殊改革，但它也是解決費擠稅的一項稅制改革，它是與稅制改革不可分割的有機組成部分。費改稅決不可僅限于將收費形式變?yōu)槎愂招问?，必須把費改稅納入稅制改革總體之中，依稅制改革的取向統(tǒng)籌安排，才能保障費改稅與稅制改革協(xié)調(diào)進行。此外，稅制改革不把費改稅納入其中，僅就預(yù)算內(nèi)稅收部分研究稅制改革方案，也難以正確地估量宏觀稅負水平之科學(xué)性，勢必給稅制設(shè)計帶來盲區(qū)，帶來消極因素。因此，在新一輪稅制改革中把費改稅排除在視野之外是不可取的。

　　2.稅制改革采取局部調(diào)整方式來實施，雖然有簡便易行、震動小、改革成本低的長處，但在以強化和健全稅制的宏觀調(diào)控功能體系為改革取向的條件下，局部調(diào)整方法不僅滿足不了改革需要，也會在改革中碰到難以克服的困難，特別是當(dāng)某個稅種的調(diào)整會造成財政收入大幅度減收時，改革就會因保障財政收入需要之考慮而卻步不前。近些年來曾試圖實施增值稅轉(zhuǎn)型改革卻由于影響財政收入過大而不果，就是一個明顯的例證。但如果采取制度全面創(chuàng)新方法，增值稅轉(zhuǎn)型影響財政收入之類的問題，就可以在稅制總體設(shè)計中順利解決。

　　3.各個稅種的調(diào)控功能的實現(xiàn)并不是孤立的，而是相互聯(lián)系相互制約著的，稅種之間這種功能實現(xiàn)上的關(guān)系，可以發(fā)揮相輔相成，相互補充、相互配合的作用，也可以是相互矛盾，起著相互排斥，甚至導(dǎo)致對方功能異化的不良作用。各稅種調(diào)控功能實現(xiàn)的這種特性，決定了在稅收制度改革上要建立起完整的強健的宏觀調(diào)控體系，只有從稅制總體上，以實現(xiàn)改革目標(biāo)的需要，綜合考慮稅種結(jié)構(gòu)和要素的配置，方能取得最佳效果。

　　參考文獻

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　　（2）國家稅務(wù)總局編《中華人民共和國稅收基本法規(guī)》（2002年版），中國稅務(wù)出版社2002年2 月。

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